CC BY
2
Евразийская адвокатура. 2023. № 5 (64). С. 114. Eurasian advocacy. 2023;(5(64)):114.
Политика и экономика Евразии
Научная статья УДК 340.13
doi 10.52068/2304-9839_2023_64_5_114
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ АКЦИОНЕРНЫМИ ОБЩЕСТВАМИ
ЯКОВЛЕВ Александр Юрьевич
Доктор политических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики Российской академии наук 117218, г. Москва, Нахимовский пр., д. 32, Российская Федерация
Аннотация: Российские институты и право не идеальны. Немалое число проблем имеется в гражданско-правовой и публично-правовой сферах. В частности, они встречаются в управлении акционерными обществами с федеральным и региональным участием. В настоящей научной работе будут рассмотрены проблемные области правоприменения и функционирования институтов управления обществами с участием акционера-государства. Среди них: дифференцированный подход акционера к определению порядка управления обществами; неоднозначность института директив; невысокий уровень транспоретностности в отборе профессиональных директоров и независимых экспертов; высокая степень бюрократизации и др.
Ключевые слова: применение права, правоприменение, функционирование институтов, акционерное общество с государственным участием, государственное акционерное общество
Для цитирования: Яковлев А.Ю. Проблемы применения права и функционирования институтов управления государственными акционерными обществами // Евразийская адвокатура. 2023. № 5 (64). С. 114. https:// doi. org/10.52068/2304-9839_2023_64_5_114
Policy and economy of Eurasia
Original article
PROBLEMS OF LAW APPLICATION AND FUNCTIONING OF INSTITUTIONS FOR STATE JOINT-STOCK COMPANIES GOVERNANCE
YAKOVLEV Alexander Yurievich
LL.D., Leading researcher of Institute of Economics of the Russian Academy of Science 117218, Moscow, Nakhimovsky prospect, 32, Russian Federation
Abstract: Russian institutions and law are not ideal. A considerable number of problems exist in the civil law and public law spheres. In particular, they exist in governance of joint-stock companies with federal and regional participation. In this scientific work the problem areas such as institutions and the legal framework for governing companies with the participation of a state as shareholder will be considered. Among them: a differentiated approach of a shareholder to determining the procedure for governing companies; the ambiguity of the institution of directives; low level of transparency in the selection of professional directors and independent experts; high degree of bureaucratization, etc.
Keywords: application of law, law enforcement, functioning of institutions, joint-stock company with state participation, state joint-stock company
For citation: Yakovlev A.Yu. Problems of law application and functioning of institutions for state joint-stock companies governance = Eurasian advocacy. 2023;5(64):114. (In Russ.). https://doi.org/10.52068/2304-9839_2023_64_5_114
В кризисные периоды, как в никакое иное время, наличествует запрос на перемены. Для того чтобы они вели к явным улучшениям, требуется постановка четкого диагноза относительно имеющихся проблем.
На сегодняшний день в России имеет место широкий спектр проблемных областей в самых
различных сферах, одной из которых выступает корпоративная.
До сих пор, несмотря на 30 лет с начала приватизации, в государственной собственности еще остается немалое число акционерных обществ [10]. Существенная их часть ведет финансово-хозяйственную деятельность не слишком
© Яковлев А.Ю., 2023 Распространяется по лицензии Creative Commons Attribution NonCommercial License 4.0 (CC BY-NC).
эффективно. Не очень активно используются современные инструменты [14, 15], в частности, процедуры медиации [11]. Это свидетельствует о наличии как системных, так и частных ошибок / недоработок в управлении ими.
Причин подобному положению дел достаточно много, но остановимся на проблемах, лежащих в интересующей нас сфере. Среди них можно выделить:
1. Дифференцированный подход акционера к определению порядка управления обществами.
На уровне федерального законодательства вопросы управления государственными акционерными обществами с участием РФ практически не раскрываются. Основным актом подзаконного характера выступает постановление Правительства РФ [5], закрепляющее порядок осуществления указанной деятельности. Однако как самим этим документом, так и отдельными актами высшего исполнительного органа вводятся различного рода исключения.
В самом начале главного документа, утвержденного указанным выше актом (положения об управлении акциями, находящимися в собственности РФ), перечислены конкретные организации, в отношении которых положение не применяется. Данный список периодически дополняется. Есть организации, находящиеся на слуху (ПАО Сбербанк России, АО «КАВКАЗ.РФ», АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» и др.), и малоизвестные для широких кругов юридические лица (АО «Атом-ТОР», АО «ВО «Безопасность», АО «Инфраструктура и Строительство РФЯЦ-ВНИИЭФ» и иные).
Одновременно с этим тот же акт Правительства РФ выводит из-под своего действия ряд категорий обществ: относящиеся к атомному энергопромышленному комплексу (включая указанные выше, хотя они и выделены отдельно); передаваемые Госкорпорации «Ростех»; акции которых приобретены за счет средств Фонда национального благосостояния; институтов развития.
Логика включения не ясна. Например, почему акционер перестает управлять своими акциями с момента принятия решения о передаче их Госкорпорации «Ростех», и не работает общее правило о прекращении прав акционера с момента его исключения из реестра акционеров (п. 1, 2 ст. 149.2 [1]). Возникает ситуация, когда формальный владелец отказывается от реального владения вразрез с гражданским законодательством. Еще более интересно то, что он продолжает нести владельческие риски и гипотетически может быть привлечен к различного рода ответственно-
сти [9, 12, 13]. Хотя последнее маловероятно: вряд ли государство захочет само себя наказывать.
Следующие категории организаций, не подпадающие под «обычный» порядок управления, -коммерческие организации, подведомственные Минобороны России и Управлению делами Президента РФ. Опять же, по какой причине выводятся общества именно и только этих федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), сказать сложно. Если предположить, что это связано с гостайной и безопасностью государства, то есть немало акционерных обществ, играющих значительно большую роль для обороноспособности и безопасности России, нежели относящиеся к упомянутым ФОИВам.
Во многом именно для ухода от хаоса и установления порядка управления федеральными акционерными обществами и принимался разбираемый акт. На сегодняшний же день мы имеем одного акционера - РФ, подходы к управлению акционерными обществами которого в немалой степени разнятся.
Одним из примеров индивидуального подхода касательно того, кто от имени акционера-государства и как будет управлять, выступает АО «РЖД». Касательно него, помимо актов главы государства и Правительства РФ, существует отдельный федеральный закон [3].
Высший орган исполнительной власти выделил еще две категории обществ, управляемых по-особому: так называемые общества «91-р» перечней 1 и 2 [6]. Позиция акционера по ряду вопросов для этих организаций определяется Правительством РФ или его председателем и заместителями. Для перечня 2 это персоналии совета директоров и ревизионной комиссии. В перечне 1 к вопросам, которые остаются за высшим органом исполнительной власти, добавляются повестка дня общего собрания и ее изменение.
Есть и иная категория - «стратегические» [4]. Их приватизационное будущее определяется Правительством РФ только после издания главой государства указа соответствующего содержания.
У субъектов федерации порядок управления государственными акционерными обществами в рамках одного региона, как правило, идентичен.
2. Отсутствуют четкие критерии наделения акционерных обществ статусом в соответствии с обозначенными выше категориями. В частности, включение / исключение из перечней «91-р» № 1, 2. Несмотря на то, что порядок управления и то, кто это от имени РФ будет делать, напрямую влияет на состояние и эффективность работы организаций, подобные решения принимаются
какими-то лицами, исходя из их субъективных представлений.
3. Неоднозначность института директив.
Директивы - это указания представителям
государства (РФ или субъектов РФ), выданные в письменном виде уполномоченным органом исполнительной власти. Чаще всего таковым выступает функциональный орган по управлению имуществом. В большинстве федеральных акционерных обществ эта функция закреплена за Рос-имуществом, для отдельных организаций - за иными органами исполнительной власти.
Подобный документ не только указывает представителю государства на то, как голосовать, но и обязывает это делать. Создается ситуация, при которой человек вне зависимости от личного профессионального мнения вынужден проводить волю каких-то лиц, выдавших директивы от имени государства. У федеральных акционерных обществ директивы посвящены конкретным вопросам, а вот, например, у части столичных обществ (относящиеся к 1-й из трех категорий) директивы даются по всем [7].
Периодически возникают ситуации, когда член коллегиального органа, с одной стороны, обязан голосовать по директивам (п. 16 положения [5]). С другой - руководствоваться интересами организации, действовать добросовестно и разумно (п. 1 ст. 71 [2]) и голосовать вразрез с директивами, если предписанное ими не идет на пользу юридическому лицу. Также вне зависимости того, голосовал ли человек по директивам или вопреки им, представителями акционера или иными лицами может быть поднят вопрос о привлечении его к субсидиарной ответственности [12].
4. Недостаточно высокий уровень транспорет-ности отбора профессиональных директоров и независимых экспертов.
Порядок отбора членов органов управления и контроля определяется акционерами в лице РФ и субъектов федерации по-разному.
В значительной части регионов страны алгоритм и критерии отбора не сформулированы, что позволяет лицам, принимающим решения относительно общих собраний акционеров, включать в советы директоров и ревизионные комиссии тех, кого посчитают нужным.
Имеется достаточно устоявшаяся практика избрания бывших сотрудников органов по управлению имуществом. В случае, если решение принимается комиссионно, то обосновывается введение недавних госслужащих тем, что они ранее уже входили в состав органов управления / контроля. Описанный подход приводит к управленческому
застою. Имеющиеся проблемы скрываются, не решаются, общества продолжают работать неэффективно. Наличие профессиональных директоров обретает формальных характер, возможный позитивный эффект от них стремится к нулю, если еще более не ухудшает ситуацию.
В субъектах федерации, где закреплен порядок отбора и наличествуют критерии сравнения кандидатов, подобные нормы не всегда находят реальное воплощение. Нередко заранее принятые решения по персоналиям пытаются обосновать какими-нибудь пунктами документов, посвященных обозначенным вопросам.
На федеральном уровне ситуация лучше, решения принимаются комиссией, состоящей из представителей органов исполнительной власти и профессиональных сообществ. Однако иногда рекомендованный персональный состав советов директоров / ревизионных комиссией не является оптимальным, исходя из перечня заявленных кандидатур.
5. Следствие указанного выше - формирование советов директоров и ревизионных комиссий преимущественно, а порой и только из госслужащих. Данная практика на протяжении последних лет получает все более широкое распространение.
Идет поступательное снижение числа независимых директоров в государственных акционерных обществах. Большинство членов советов директоров (наблюдательных советов) - «негосударственных служащих» относятся к профессиональным поверенным, а не независимым директорам, что обязывает их голосовать по директивам.
На сегодняшний день независимые директора практически исключительно представлены только в публичных обществах. Основные причины их наличия кроются в требованиях биржи к минимальному числу независимых директоров, а также наличии указаний акционера в отношении отдельных обществ о необходимости внедрения рекомендаций Кодекса корпоративного управления (п. 2.4 [8]). В противном случае их с немалой степенью вероятности не было бы совсем.
6. Отсутствие четкой системы мотивации членов органов управления и контроля.
Государством-акционером не создана четкая и понятная система мотивации как государственных служащих - членов органов управления и контроля, так и их коллег, не находящихся на госслужбе. Условия выплаты и размер вознаграждения часто не стимулируют эффективную работу. Более того, членам органов управления и контроля в случае, если акционерное общество получи-
ло убыток, вне зависимости от реального вклада членов совета директоров в улучшение ситуации в организации и глубины и качества проверки ревизионной комиссии, вознаграждение не выплачивается. Госслужащим вообще не предусмотрены выплаты за подобную работу.
7. Отсутствуют документарное закрепление кураторства и персональная ответственность представителей акционера за результаты деятельности организации.
Государственные служащие, осуществляющие кураторство, в том числе запрашивающие документацию, отчетность, дающие устные указания, контролирующие состояние общества, делают это без какого-либо формального основания. Закрепление организаций за конкретным сотрудником происходит, как правило, «на словах». Также данные лица не несут никакой ответственности при ухудшении финансового положения и банкротстве юридического лица.
8. Высокая степень бюрократизации и длительность принятия управленческих решений, что приводит к различным негативным ситуациям. Например, при назначении генерального директора согласительные процедуры по его кандидатуре могут идти годами. Отсутствие единоличного исполнительного органа закончится банкротством организации.
9. Высокая кадровая текучесть на государственной службе и иные жизненные ситуации ведут к появлению недоукомплектованных советов директоров и ревизионных комиссий, что делает невозможной или существенно затрудняет и снижает результативность их работы.
10. Доминирование формального подхода в управлении и контроле за государственными акционерными обществами.
Многие вещи делаются лишь для отчетности. Примером может служить принятие непрорабо-танных и заведомо невыполнимых долгосрочных программ развития или утверждение подобных ключевых показателей эффективности.
Каждый из приведенных пунктов в отдельности и все в совокупности ведут к неэффективности деятельности государственных акционерных обществ, неизвлечению акционером финансовых выгод в виде увеличения стоимости акций или дивидендов.
Несмотря на глубину и закоренелость проблем, они могут быть решены. Для этого необходима проработка направлений совершенствования институтов и правовой базы управления акционерными обществами с участием государства.
Список источников
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
2. Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
3. Федеральный закон от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
4. Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
5. Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»)» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
6. Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р «Об утверждении перечней ОАО, в отношении которых определение позиции акционера - РФ по отдельным вопросам осуществляется Правительством РФ...» [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru.
7. Постановление Правительства Москвы от 03.07.2007 № 576-ПП «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при реализации прав акционера...» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
8. Письмо Банка России от 10.04.2014 № 06-52/2463 «О Кодексе корпоративного управления» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
9. Глазунова И.В. Проблемные вопросы публично-правовой ответственности юридического лица // Сибирское юридическое обозрение. 2019. № 4. С. 512-517.
10. Корпоративный уровень системы ГиМУ в России // Государственное и муниципальное управление: информационно-образовательный портал [Электронный ресурс]. URL: http://gimyrf.ru/corporativnyj_uroven.
11. Лепешкина В.С. Правовое регулирование процедуры медиации в экономической деятельности: порядок и условия реализации // Евразийская адвокатура. 2023. № 3. С. 66-69.
12. Павлов А.Ю., Данилов И.А. О критериях субсидиарной ответственности // Юридический мир. 2022. № 3. С. 48-49.
13. Петухов С.В., Рачеева Ю.В. Субсидиарная ответственность контролирующих лиц в контексте принципа правовой определенности // Евразийская адвокатура. 2023. № 3. С. 62-65.
14. Смотрицкая И.И. Стратегические подходы к повышению эффективности институтов государственного управления // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2018. № 1. С. 45-60.
15. Смотрицкая И.И., Анчишкина О.В., Черных С.И. Проблемы и стратегические задачи развития института общественных закупок // Проблемы прогнозирования. 2017. № 5. С. 70-78.
References
1. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast" pervaya) ot 30.11.1994 № 51-FZ [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
2. Federalny" zakon ot 26.12.1995 № 208-FZ «Ob akcionerny\ obshhestvax» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
3. Federalny" zakon ot 27.02.2003 № 29-FZ «Ob oso-bennostyax upravleniya i rasporyazheniya imushhestvom zheleznodorozhnogo transporta» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
4. Ukaz Prezidenta RF ot 04.08.2004 № 1009 «Ob ut-verzhdenii Perechnya strategicheskix predpriyatij i strate-gicheskix akcionerny"x obshhestv» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
5. Postanovlenie PraviteLstva RF ot 03.12.2004 № 738 «Ob upravlenii naxodyashhimisya v federal"noj sobst-vennosti akciyami akcionerny"x obshhestv i ispoLzovanii speciaLnogo prava na uchastie Rossijskoj Federacii v upravlenii akcionerny"mi obshhestvami («zolotoj ak-cii»)» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consul-tant.ru.
6. Rasporyazhenie PraviteFstva RF ot 23.01.2003 № 91-r «Ob utverzhdenii perechnej OAO, v otnoshenii kotory"x opredelenie pozicii akcionera - RF po otdeFny^m voprosam osushhestvlyaetsya PraviteFstvom RF...» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
7. Postanovlenie PraviteFstva Moskvy" ot 03.07.2007 № 576-PP «O poryadke vzaimodejstviya organov ispolnitel"noj vlasti goroda Moskvy" pri realizacii prav akcionera...» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.con-sultant.ru.
8. Pis"mo Banka Rossii ot 10.04.2014 № 06-52/2463 «O Kodekse korporativnogo upravleniya» [Exlektronnyxj resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
9. Glazunova I.V. Problemny"e voprosy" publichno-pravovoj otvetstvennosti yuridicheskogo licza // Sibirskoe yuridicheskoe obozrenie. 2019. № 4. S. 512-517.
10. Korporativny"j uroven" sistemy" GiMU v Rossii // Gosudarstvennoe i municipaLnoe upravlenie: informa-cionno-obrazovatel"ny"j portal [E"lektronny"j resurs]. URL: http://gimyrf.ru/corporativnyj_uroven.
11. Lepeshkina V.S. Pravovoe regulirovanie procedury" mediacii v e"konomicheskoj deyatel"nosti: poryadok i us-loviya realizacii // Evrazijskaya advokatura. 2023. № 3. S. 66-69.
12. Pavlov A.Yu., Danilov I.A. O kriteriyax subsidiarnoj otvetstvennosti // Yuridicheskij mir. 2022. № 3. S. 48-49.
13. Petuxov S.V., Racheeva Yu.V. Subsidiarnaya otvet-stvennost" kontroliruyushhix licz v kontekste principa pravovoj opredelennosti // Evrazijskaya advokatura. 2023. № 3. S. 62-65.
14. Smotriczkaya I.I. Strategicheskie podxody" k povy"sheniyu e"ffektivnosti institutov gosudarstvennogo upravleniya // E"TAP: e"konomicheskaya teoriya, analiz, praktika. 2018. № 1. S. 45-60.
15. Smotriczkaya I.I., Anchishkina O.V., Cherny"x S.I. Problemy" i strategicheskie zadachi razvitiya instituta obshhestvenny"x zakupok // Problemy" prognozirovaniya. 2017. № 5. S. 70-78.
Статья поступила в редакцию 15.07.2023; одобрена после рецензирования 20.07.2023; принята к публикации 20.07.2023.
The article was submitted 15.07.2023; approved after reviewing 20.07.2023; accepted for publication 20.07.2023.
Q м. Бауманская,
г. Москва, ул. Бауманская, д. 22, офис 207
Ж ocenka-m.com • ¡nfo@ocenka-m.com
8 (800) 100-50-01 • 8 (495) 308-1 5-1 5
Проведем профессиональную экспертизу:
Строительно-техническую Землеустроительную Инженерно-технологическую Пожарно-техническую Автотехническую
Почерковедческую Подлинности документов Оценочную Товароведческую Бухгалтерскую
Профессионализм экспертов и современные методики проведения исследований в сжатые срони обеспечивают максимально достоверные результаты!
Платинум
группа компаний
