CC BY
609
Ьв
гъ съ
Теория права и государства |
* а
к
Р.А. Ромашов* р
Общетеоретические аспекты восприятия с
предмета, метода и структуры административного права 0
Данная статья представляет собой попытку «взгляда со стороны» на ряд проблемных вопросов, %
актуальных как для российской, так и для украинской науки административного права. Не пытаясь оспаривать в
позиции ученых-административистов, связанные с сущностными, формальными и содержательными аспектами е
административно-правового регулирования, автор вместе с тем считает целесообразным высказать некоторые С
соображения, касающиеся соответствия положений формулируемых в рамках отраслевого видения 1
административного права общетеоретическим конструкциям.
1. Административное право: в поисках дефиниции
Прежде всего следует конкретизировать представление о том, что такое современное административное право и в каких формах данный феномен выражается. По мнению Ю.М. Козлова, кЬв «административное право - это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»1. А.П. Коренев полагает, что «административное право... предназначено о
регулировать... общественные отношения в. сфере государственного управления, деятельности ГЪ
исполнительной власти»2. Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский полагают, что «административное право и
- это системная совокупность правовых норм, регулирующих. отношения в сфере исполнительной Я
власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, форм ^
и методов контроля и ответственности в ходе осуществления указанной власти»3. Д.Н. Бахрах в своем 1 ®
определении отмечает: «Административное право - это система общественных отношений, ^
возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрации по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров, а также при осуществлении административного судопроизводства»4. Анализ процитированных и ряда других определений административного права ^
позволяет говорить о том, что практически для всех авторов государственное управление, деятельность ^
исполнительной власти, деятельность публичной администрации выступают в качестве ^
однопорядковых категорий и в одинаковой степени могут рассматриваться в качестве предмета административно-правового регулирования. Причем в отдельных случаях (в частности, в определении
* Начальник кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
глубокоуважаемого Д.Н. Бахраха) определение отрасли права по сути сводится к предмету отраслевого регулирования - соответствующим общественным отношениям - без учета метода нормативного воздействия, что само по себе противоречит общетеоретической традиции, предполагающей рассмотрение в качестве критериев выделения отрасли не только предмета, но и метода правового регулирования.
На наш взгляд, государственное управление следует рассматривать и как предмет административного права, и как юридическое средство, при помощи которого осуществляется административно-правовое регулирование. Особенностью такого восприятия является то, что государственное управление в качестве предмета включает общественные отношения, с которыми связывается факт существования государства как аппарата публичной власти, воплощенного в системе государственной бюрократии. К числу таких отношений следует прежде всего отнести отношения, связанные с формированием и функционированием аппарата государственного управления, обеспечением общественного порядка, осуществлением мер административной ответственности. Особенностью названных отношений является то, что это отношения власти-подчинения, в рамках которых одни субъекты наделены властной компетенцией, а другие обязаны под угрозой возможного принуждения исполнять адресованные к ним властные предписания.
Государственное управление как средство правового регулирования непосредственным образом связано с механизмом государственного принуждения. Применяется это принуждение реально или только предполагается, - вопрос второй, но оно всегда имеет место и выступает либо в качестве стимула, обеспечивающего правомерное поведение субъектов административно-правовых отношений, либо в качестве меры административно-правовой ответственности за совершенный административный проступок.
На основании вышесказанного представляется возможной следующая дефиниция: Административное право - это совокупность норм, регламентирующих порядок формирования и функционирования аппарата государственной исполнительной власти (государственной администрации), определяющих формы и процедуры полицейской и фискальной деятельности государства, закрепляющих перечень административных проступков и устанавливающих меры ответственности за них.
2. Предмет и структура административного права
В качестве предмета административного права выступают урегулированные административноправовыми нормами общественные отношения, «возникающие при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администраций и административного судопроизводства»5. По мнению Д.Н. Бахраха, в наиболее общем виде структуру предмета административного права можно представить тремя основными сферами:
1) регулятивной деятельности публичной администрации;
2) охранительной деятельности публичной администрации;
3) административного судопроизводства.
Конкретизация названных направлений предполагает включение в предметную область административно-правового регулирования:
- положений определяющих понятие и структуру института публичной администрации;
- направлений управленческой деятельности органов и должностных лиц, представляющих публичную администрацию6;
- отношений, связанных с внесудебным рассмотрением административных жалоб, осуществлением внесудебного административного расследования, принятием внесудебных решений о применении мер административной ответственности;
- отношений в сфере административного судопроизводства.
Кроме того, отношения, возникающие при осуществлении деятельности публичной администрации в контексте системного подхода, подразделяются на два вида:
- внутрисистемные (внутриаппаратные) - отношения, определяющие структуру администрации, порядок административной службы, формы и методы внутриаппаратной работы;
- межсистемные - отношения, определяющие характер взаимоотношений субъектов административной власти с социальными системами, выступающими в качестве адресатов (объектов) управленческого воздействия. По утверждению Д.Н. Бахраха, «главная составляющая предмета
административного права, система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных положений граждан»7. Не ставя под сомнение идеологическую составляющую процитированного тезиса, хотелось бы вместе с тем обратить внимание на то обстоятельство, что для любой системы первичной целью является обеспечение собственной безопасности. Поэтому на практике не следует забывать, что в первую очередь администрация будет заботится о собственных безопасности и благополучии и что права и свободы граждан и организаций, включаемых в объект властной деятельности соответствующего государственного (муниципального) органа, субъективно будут восприниматься чиновниками, данный орган представляющими, в качестве производных, вторичных по отношению к своим непосредственным интересам.
В последнее время наблюдается тенденция, связанная с расширением предмета административного права. Так, В.Б. Аверьянов предлагает в предмет административного права включать «общественные отношения, складывающиеся в ходе: а) государственного управления экономической, социально-культурной, административно-политической сферами, а также в ходе реализации делегированных полномочий; б) деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты прав граждан и юридических лиц и выполнения возложенных на них обязательств; в) наделения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления административными (управленческими) полномочиями; г) реализации юрисдикции административных судов; д) внутриорганизационной деятельности аппаратов государственных органов; е) прохождения государственной и муниципальной службы»8. На наш взгляд, в рамках предлагаемого подхода происходит отождествление понятий администрирования как любой формы управленческой манипуляции индивидуальным и коллективным поведением и административного регулирования, предполагающего властную деятельность, основанную на потенциальном либо фактическом государственном принуждении. В принципе такой подход допустим, однако, на наш взгляд, его эффективность применительно к практике административно-правового регулирования весьма сомнительна.
Административное право изначально выступало в качестве инструмента государственновластной деятельности, применение которого строилось на двух основополагающих постулатах: наличии государственного принуждения; юридически неравном статусе субъектов, осуществляющих управление, и субъектов - адресатов управленческого воздействия. Думается, что применительно к современным условиям административное право по сути продолжает оставаться полицейским правом. Если с этим согласиться, то получается, что предмет административно-правового регулирования не расширяется, а напротив, сужается, поскольку государство уступает часть своих административных полномочий негосударственным структурам, оставляя за собой функцию публичного администрирования только в наиболее важных сферах общественной жизнедеятельности.
Уяснение содержания предмета административного права, позволяет конкретизировать представления о его структуре. Структурный анализ административного права предполагает выделение в рамках данной отрасли общей и особенной частей. В рамках общей части формулируются основные дефиниции административного права и процесса, осуществляется характеристика источников, форм, субъектов административно-правового регулирования; определяются принципы и методы административной деятельности. Особенная часть административного права объединяет нормы, регламентирующие отдельные направления управленческой деятельности, предполагающей применение в процессе правового регулирования административных (императивных методов характерных для отношений субординации и опирающихся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения). К числу таких направлений управленческого воздействия можно отнести государственное регулирование в сфере фискальных (налоговых и таможенных) отношений, а также государственное регулирование, осуществляемое в сфере санитарно-эпидемиологического, пожарного, строительного контроля, природоохранной деятельности и т.д.
Кроме того, в структуре административного права следует разграничивать общности материальных и процессуальных норм. Проведение различия между административным (материальным) и административно-процессуальным правом, на наш взгляд, логично осуществить по аналогии с цивилистикой, где существует самостоятельная отрасль «гражданское право» и комплексная отрасль «гражданское процессуальное право», нормы которого регламентируют порядок разрешения споров, вытекающих из гражданско-правовых, трудовых, семейных и т.п. правоотношений.
Ьв
ГЪ
СЪ
І
Я
*
£
I
съ
8
я
сь
8
съ
Я
I
съ
8
съ
съ
Я
І
К)
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
Приняв высказанную гипотезу за «отправную точку» дальнейших рассуждений, следует отметить, что в качестве предмета нормативной общности административного (материального) права будут выступать отношения, связанные со структурированием и функционированием аппарата публичной исполнительной власти (государственной, муниципальной бюрократии), осуществлением полицейской и фискальной деятельности государства, закреплением перечня административных проступков и мер административно-правовой ответственности. В свою очередь, в качестве предмета нормативной общности административного процессуального права будут рассматриваться отношения, связанные с административным правоприменением.
3. Методы административного права
Метод (от греч. шеШо^8 - путь исследования, учение). 1. Способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни. 2. Прием, система приемов в какой либо деятельности; способ или образ действия9.
Рассмотрение методов административного права следует осуществлять применительно к общностям норм и урегулированных этими нормами отношений, в комплексе образующих предмет исследования науки и регулятивно-охранительного воздействия отрасли административного права.
К методам науки административного права следует отнести анализ, синтез, гипотезу и эксперимент. Учитывая ярко выраженную прикладную значимость названной науки, следует с сожалением констатировать, что метод научного эксперимента и в российской, и в украинской административистике вплоть до настоящего времени не получил широкого распространения. Этим в немалой степени объясняется то, что административная реформа, с одной стороны, приобретает перманентный характер, а с другой, утрачивает собственно позитивный потенциал, принимая форму «изменений ради изменений».
Рассмотрение административного права в качестве отрасли современного публичного права предполагает дифференциацию методов административного нормотворчества и административного правоприменения. Общим для отраслевых методов административного права является то, что в своей основе они опираются на субординационные отношения власти-подчинения и на административный ресурс - принуждение, посредством которого обеспечивается реализация административно-правовых обязательств, а также осуществление административно-правовой ответственности.
Административное нормотворчество представляет собой специфический вид юридической деятельности, осуществляемой в целях разработки, принятия, отмены подзаконных актов, регламентирующих порядок административной деятельности. Административное нормотворчество осуществляется вышестоящими субъектами административно-правового регулирования. Акты, издаваемые посредством административного нормотворчества, регламентируют административную деятельность нижестоящих субъектов правоприменения. В качестве метода административного нормотворчества может быть назван метод указного (приказного) волеизъявления начальствующего лица. В отличие от метода коллегиального волеизъявления, характерного для законодательной (и судебной) деятельности, метод указного (приказного) волеизъявления предполагает единоличное право субъекта в рамках определенного объема властной компетенции издавать нормативные акты (указы, приказы и т.п.), адресованные к участникам соответствующих административно-правовых отношений и обязательные для них.
Административное правоприменение представляет собой процесс осуществления юридической квалификации фактических составов, принятия, изменения и отмены решений по административным делам, а также принудительного обеспечения исполнения этих решений соответствующими субъектами10. В качестве методов административного правоприменения выступают метод административного усмотрения должностного лица, осуществляющего административную деятельность, и метод судебного усмотрения лица осуществляющего административное судопроизводство.
4. К вопросу о месте институтов административной деятельности и административного судопроизводства в структуре административного правоприменения
Административное правоприменение осуществляется субъектами, наделенными определенным объемом властной компетенции на основании законов и подзаконных актов административного
нормотворчества. В качестве структурно-функциональных элементов административного правоприменения следует выделять институты административной деятельности и административного судопроизводства. При этом судопроизводство по административным делам представляет собой вид судебной, а не административной (исполнительно-распорядительной) деятельности. Говоря о соотношении административной деятельности и административного судопроизводства, следует иметь в виду следующее.
1. Задачами административного правоприменения, осуществляемого в форме административной деятельности, являются:
- выявление и пресечение административных проступков;
- осуществление досудебного административного расследования;
- принятие на основании административного усмотрения решения о применении к лицу мер административной ответственности;
- принятие на основании административного усмотрения решения об изменении (отмене) решения принятого нижестоящим субъектом административной деятельности;
- принудительное обеспечение исполнения решений принятых по делам об административных проступках.
2. Задачами административного правоприменения, осуществляемого в форме административного судопроизводства, являются:
- контроль и надзор за законностью административной деятельности государственных (муниципальных) органов и должностных лиц11;
- рассмотрение дел об административных проступках, предполагающих досудебное административное расследование;
- рассмотрение дел об административных проступках, не предполагающих досудебного административного расследования;
- рассмотрение административных дел, вытекающих из смежных с административным процессом отраслей правового регулирования (уголовного процесса, гражданского процесса, арбитражного процесса).
3. Решение, принятое субъектом административной деятельности в порядке административного усмотрения, может быть изменено (отменено) как в порядке административного усмотрения вышестоящего субъекта, так и в порядке административного судопроизводства.
4. Решение, принятое судом в процессе административного судопроизводства, может быть изменено (отменено) только вышестоящим судом в порядке кассационного (надзорного) производства.
5. К вопросу о месте административных судов в судебной системе современной России
Дифференциация административного судопроизводства и административной деятельности актуализирует вопрос о месте органов административного судопроизводства в судебной системе. В Конституции России административное судопроизводство выделено как самостоятельный вид судебной деятельности. Вместе с тем вплоть до настоящего времени продолжает оставаться неясным, каким образом будет осуществляться имплиментация органов административной юстиции в систему современного российского судопроизводства. На практике подобная неопределенность приводит к тому, что суды общей юрисдикции первой инстанции в буквальном смысле завалены административными делами12. При этом значительную долю в общем объеме составляют дела особой сложности, предполагающие применение мер административной ответственности за административные проступки, связанные изготовлением и распространением контрафактной продукции, нарушением налоговых и таможенных правил.
Оптимизация ситуации, связанной с повышением эффективности административного судопроизводства, видится автору в создании в системе судов общей юрисдикции самостоятельного судебного органа - административного суда первой инстанции, к подсудности которого должны быть отнесены прежде всего административные дела особой сложности.
Таким образом, административное судопроизводство по первой инстанции должно осуществляться тремя видами судов общей юрисдикции:
- мировыми судами;
- районными (городскими) судами;
- административными судами.
Ьв
ГЪ
СЪ
І
Я
*
£
I
съ
8
я
сь
8
съ
Я
I
съ
съ
съ
Я
І
К)
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
В качестве кассационной (надзорной) инстанции будет выступать административная коллегия суда субъекта, а также административная коллегия Верховного Суда Российской Федерации. «Венчает» систему административной юстиции Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В рамках предлагаемой модели обеспечивается взаимодействие судебных органов, наделяемых различным объемом функциональной компетенции и осуществляющих правосудие по административным делам.
Организационное обособление в системе судов общей юрисдикции административных судов имеет своей основной целью создание действенной системы правового ограничения административного усмотрения, не допускающей его перерастания в административный произвол. Деятельность органов административной юстиции в конечном счете должна быть направлена на юридическое уравнивание частных (индивидов и корпораций) и публичных (государственных и муниципальных) интересов субъектов административно-правовых отношений, придание административному процессу действительно состязательного характера.
1 Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 15.
2 Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М., 2000. С. 3.
3 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 40.
4 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2007. С. 29.
5 Там же. С. 26.
6 В данном случае нельзя не согласиться с точкой зрения Д.Н. Бахраха, включающего в предмет административного права обе стороны функционирования публичной администрации - регулятивную (созидательную) и охранительную. См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 27.
7 Там же. С. 28-29.
8 Цит по: Стеценко С.Г. Административное право Украины. Киев, 2007. С. 18.
9 См.: Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 346
10 В подобном понимании административное правоприменение представляет собой форму внешнего выражения административного процесса.
11 Надзорно-контрольная деятельность суда в сфере административного правоприменения осуществляется путем рассмотрения дел, связанных с обжалованием (опротестованием) решений, принятых в процессе административной деятельности
государственными (муниципальными) органами и должностными лицами
12 В частности, за 2006 г. Дзержинским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено более 700 административных дел, по которым было проведено досудебное административное расследование. Что же касается деятельности мировых судей, то здесь нагрузка еще больше. Так, мировым судьей того же Дзержинского суда Э. Закржевской за 2006 г. было рассмотрено около 1900 административных дел.
