CC BY
298
Политика и правовое государство
В.П. ЕСЕНОВА V.P. ESENOVA
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: СОВРЕМЕННАЯ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
ADMINISTRATIVE PROCESS:
THE MODERN THEORY AND PRACTICE
Ключевые слова:
власть, государственное управление, суд, процесс
Статья посвящена анализу проблем теории и практики административного процесса в Российской Федерации и перспективам его развития.
Административное право, осуществляя регулирование государственным управлением, вовлекает в свой «оборот» множество физических и юридических лиц. Правоприменение, в свою очередь, порождает юридические противоречия, которые в значительной степени влияют на современный административный процесс.
По мнению Ю.А. Тихомирова, необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. Во многом они совпадают — по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям, хотя имеется и ряд существенных различий. Так, система административного права служит концептуально-нормативной основой системы законодательства.
Key words:
the power, state administration, court, process
The article analyzes the problems of the theory and practice of administrative process in the Russian Federation and the prospects of its development.
Административно-процессуальное законодательство представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов [8, c. 68].
С.С. Студеникин предложил определение административного процесса в «широком смысле», подчеркнув, что «исполнительнораспорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс» [7, c. 44].
Другие ученые трактуют административный процесс как порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления [3, с. 45].
Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс стоит в одном ряду не только с такими юри-
дическими процессами, как уголовный, гражданский, но и законодательный и бюджетный.
Административный процесс, по его мнению:
а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках) и прокуроры;
б) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;
в) урегулирован нормами административного права [2, с. 153— 156].
Раскрывая систему понятий административного процесса, Ю.А. Тихомиров предлагает разделить их на две группы.
Первая группа — «управленческий процесс» (близким является различение в рамках административного процесса административно-распорядительного и охранительного процесса).
Вторая группа — «административный процесс», «административно-процессуальное законодательство», «административно-процессуальные нормы», «административное правонарушение», «административная ответственность», «административное судопроизводство», «органы административной юстиции». Здесь возможны досудебные и судебные
процедуры, в частности порядок разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти.
Такой набор понятий и существующих между ними связей, полагает автор, позволяет определить объем административно-процессуального регулирования. Сегодня оно формируется и развивается в меньшей степени на уровне закона и в большей степени на уровне подзаконных и локальных актов [8, с. 581-582].
Однако правовое регулирование деятельности и полномочий судебных органов может осуществляться нормативно-правовыми актами не ниже уровня федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ), что исключает применение подзаконных актов в качестве источника судебного административного процесса.
Нельзя не согласиться с Н.Г. Са-лищевой, полагавшей, что админи-стративисты не пришли к общему мнению по поводу рамок и объема административного процесса, его соотношения с процессом гражданским и уголовным, существования административно-процессуального права как самостоятельной отрасли права. Предметом административного процесса является разрешение споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также применение мер административного принуждения [5, с. 7, 9].
Есенова В.П. Административный процесс: современная теория и практика
Политика и правовое государство
По мнению Ю.А. Тихомирова, «административный процесс», «административно-процессуальное законодательство», «административно-процессуальные нормы», «административное правонарушение», «административная ответственность», «административное судопроизводство», «органы административной юстиции» являют собой систему понятий, раскрывающих сущность административного процесса. Здесь возможны досудебные и судебные процедуры, в частности порядок разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти.
Такой набор понятий и их связей между собой, полагает Ю.А. Тихомиров, позволяет определить объем административно-процессуального регулирования, пока оно формируется и развивается в меньшей степени на уровне закона и в большей степени — на уровне подзаконных и локальных актов [8, с. 581-582].
Трудно согласиться с данным утверждением, поскольку правовое регулирование деятельности и полномочий судебных органов может осуществляться нормативно-правовыми актами не ниже уровня федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ), что исключает применение подзаконных актов в качестве источника судебного административного процесса.
Д.Н. Бахрах рассматривает административный процесс как один из видов властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры [2, с. 153-156]. Последний тезис ученого в отношении судей также подвержен определенной критике, поскольку он противоречит конституционному принципу разделения государственной власти и самостоятельности ее органов.
В настоящее время под административным процессом понимается:
а) порядок принятия органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (если они наделены государственно-властными полномочиями) нормативных и индивидуальных правовых актов, а также порядок рассмотрения этими органами обращений граждан и организаций в сфере своей компетенции, т. е. административная процедура;
б) порядок рассмотрения судами и органами (должностными лицами) исполнительной власти дел об административных правонарушениях, т. е. административная юрисдикция в сфере административной ответственности;
в) порядок осуществления правосудия по публично-правовым (административным) спорам между органами публичной вла-
сти, с одной стороны, и гражданами и организациями (юридическими лицами) — с другой, т. е. административное судопроизводство в сфере административной юстиции. Административный процесс в современном его понимании — это не столько деятельность администрации, сколько вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами и административно-процессуального права, и арбитражного процесса. Предметом административного процесса является разрешение споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений.
По справедливому утверждению И.В. Пановой, административное судопроизводство — это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права. В 2006 г. дела, возникающие из административных правоотношений, составили 71,9%, т. е. более чем две трети из общего числа дел, рассматриваемых арбитражными судами [ 4, с. 6, 11].
Оптимизация контрольных и надзорных функций органов государственного управления должна обеспечить решение задач по созда-
нию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций1. При этом выполнение конституционного требования о разделении государственной власти предполагает выделение судебной власти в качестве основной по охране прав и законных интересов граждан и юридических лиц в публичной сфере.
Согласимся с мнением ученых, полагающих, что основы единого административного процесса для разрешения всех административноправовых и публично-правовых споров возможны только в том случае, если законодатель в соответствии с мировым опытом пойдет по пути создания в Российской Федерации системы органов административной юстиции. Деятельность специализированных государственных судов, рассматривающих и разрешающих дела по защите субъективных публичных прав и законных интересов граждан и юридических лиц в установленном законом порядке, признается правосудием по публично-правовым спорам и административным правонарушениям.
1 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
Есенова В.П. Административный процесс: современная теория и практика
Политика и правовое государство
С.С. Алексеев считает возможным отнесение административного процессуального права к процессуальным отраслям права [1, с. 248250]. Полностью разделяя эту правовую позицию, полагаем, что Конституция РФ 1993 г., ее положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ)1 являются правовой основой формирования новой отрасли процессуального права и образования специализированных судов. В связи с тем, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ), административная юстиция и административное судопроизводство могут регулироваться самостоятельной отраслью права — «административным процессуальным правом».
Конституционно-правовые основы организации судебной власти, а также внесенные изменения в действующее федеральное процессуальное законодательство обусловили иное понимание сущности «административного судопроизводства» и «административной юстиции».
Ст. 2 Конституции РФ. См: Конституция РФ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
Представляется, что понятие «административный процесс» в административно-правовом и административно-судопроизводствен-ном смысле имеет разное содержание, а термин «административная юстиция» соответствует понятиям «правосудие» или «судопроизводство», тем более что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом2.
Судебный административный процесс есть установленная нормами федерального процессуального законодательства форма деятельности специализированных государственных судов, направленная на рассмотрение и разрешение публично-правовых споров в связи с защитой оспариваемых или нарушенных субъективных публичных прав граждан или юридических лиц, а также участие в споре органа управления или его должностного лица, решения, действия (бездействия) или акты которого обжалуются.
При этом следует различать предмет административного процесса и предмет административного процессуального права.
Предметом административного процесса как формы деятельности суда по осуществлению правосудия являются не только собственно административные дела, основанные на положениях Кодекса об админи-
2 См. ч. 1 ст. 118 Конституции РФ.
стративных правонарушениях1, но прежде всего иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции специализированных государственных судов. Представляется, что административное правосудие можно рассматривать только в широком смысле, с учетом всех возникающих дел и споров.
Предметом административного процессуального права является сам административный процесс: деятельность субъектов административного процесса, стадийность и последовательность совершаемых действий, побуждение субъектов административного процесса действовать самостоятельно, осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленной специальной процессуальной формы.
Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан в публично-правовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно -правовую основу, и представляет собой: единство системы процессуальных средств, при помощи кото-
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (Ч. 1), Ст. 1.; 2002. № 30. Ст. 3029; 2008. № 10, (Ч. I). Ст. 896; № 20. Ст. 2259; № 30. Ст. 3582.
рых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав и законных интересов в случае их нарушения; упорядочение процессуальной деятельности субъектов административного процесса, установление специальной процессуальной формы, а также порядок и последовательность действий органов судебной власти по осуществлению правосудия.
Административная юстиция и административное судопроизводство не могут определяться только рамками Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом разобщенность в правоприменительной деятельности судов усложняет реализацию Федеральной программы развития судебной системы, основной целью которой является создание эффективной судебной системы и усиление ее влияния на правоприменение.
Например, целевой программой признано, что около 70% исков налогоплательщиков к налоговым органам удовлетворяются в пользу первых, что свидетельствует об отсутствии учета принимаемых судебных решений для корректировки деятельности указанных органов исполнительной власти.
В целях активизации влияния арбитражных судов на правоприменение необходимо закрепить в Арбитражном процессуальном кодек-
Есенова В.П. Административный процесс: современная теория и практика
Политика и правовое государство
се РФ нормы о вынесении частного определения суда в адрес соответствующей организации или должностного лица при выявлении случаев нарушения законности с закреплением обязанности сообщения о принятых мерах и возможности привлечения их к ответственности за неисполнение указанной обязанности1.
Однако аналогичные правоотношения останутся не урегулированными между гражданами и налоговыми органами за пределами сферы предпринимательских отношений, т. е. при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции.
В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется в соответствии с разделом III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (в сфере экономической деятельности)».
В судах общей юрисдикции рассматриваются дела, предусмотренные ч. 1 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также ч. 2
1 См.: О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы: постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 41. Ст. 4248.
ст. 23.1, если управомоченные органы передают эти дела на рассмотрение судьи. При этом порядок производства по делам об административных правонарушениях Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не регулирует. К законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться при рассмотрении данной категории дел, относится только Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья обязан произвести перечисленные в ст. 29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальные действия в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит единый процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях для судьи общего суда, органа и должностного лица. Рассмотрение дела в судебном заседании (как стадии административного процесса) Кодекс не предусматривает.
Соответственно не предусмотрено ведение протокола судебного заседания, а это значит, что не находят своего документального
подтверждения такие факты, как проверка судом явки и полномочий лиц, участвующих в деле, отводы, разъяснение судом прав и обязанностей участников процесса, разрешение судом ходатайств, объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей, назначение экспертизы и т. д.
Верховный суд Российской Федерации рекомендует судьям ведение протокола при рассмотрении дела, но процессуальный документ, не предусмотренный федеральным законом, не может порождать правовых последствий. Протокол вправе составить только коллегиальный орган. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях также не регламентирован порядок представления в судебном заседании доказательств лицом, которое привлекается к административной ответственности. Суд не обязан их исследовать и отражать в постановлении.
Судья и иные управомоченные лица при рассмотрении дела об административных правонарушениях (ст. 29.1—29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1) руководствуются не конкретной нормой права, а своим усмотрением. Так, при рассмотрении дела об административ-
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
ном правонарушении судья или иное лицо оглашает протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела (ч. 2 ст. 29.7), т. е. процесс доказывания сопряжен только с оценкой протокола об административном правонарушении. Поэтому мотивированное решение по делу также может быть связано только с содержанием указанного протокола. Существующая процессуальная форма административного судопроизводства недостаточна для полного и всестороннего судебного исследования факта административного правонарушения и вынесения законного и обоснованного судебного решения. Представляется необходимым (до образования административных судов) внести соответствующие изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
По справедливому утверждению А.А. Старовойтова, федеральное законодательство обладает особым значением в закреплении фундаментальных основ организации и функционирования механизма государственной власти в Российской Федерации [6, с. 16—17]. При этом реализация норм федерального законодательства, направленная на своевременное и эффективное восстановление прав граждан и юридических лиц, нарушенных
Есенова В.П. Административный процесс: современная теория и практика
Политика и правовое государство
в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц и иных властных субъектов, способна ока-
зать стабилизирующее воздействие на сбалансированность публичноправовых отношений общества и государства в целом.
1. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
2. БахрахД.Н. Административное право. М.: БЕК, 1996.
3. ЛуневА.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43-51.
4. Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рас-
смотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. № 4. С. 4-27.
5. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
6. Старовойтов А.А. К вопросу о конституционном характере административной реформы // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 15-25.
7. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права: Вопросы советского административного права. М.: Изд-во АН СССР, 1949.
8. Тихомиров Ю.А. Административное право: полный курс и процесс. М., 2001.
References
1. AlekseevS.S. Obschaya teoriya prava. M., 1981. T. 1.
2. Bakhrakh D.N. Administrativnoe pravo. M.: BEK, 1996.
3. LunevA.E. Voprosy administrativnogo protsessa // Pravovedenie. 1962. № 2. S. 43-51.
4. Panova I.V. Administrativnoe sudoproizvodstvo i protsedura vnesudebnogo, dosudebnogo
rassmotreniya administrativnykh del // Vestnik Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossiyskoy Federatsii. 2007. № 4. C. 4-27.
5. Salischeva N.G. Grazhdanin i administrativnaya yurisdiktsiya v SSSR. M., 1970.
6. Starovoytov A.A. K voprosu o konstitutsionnom kharaktere administrativnoy reformy //
Upravlencheskoe konsultirovanie. 2011. № 1. S. 15-25.
7. Studenikin S.S. Sotsialisticheskaya sistema gosudarstvennogo upravleniya i vopros o predmete sovetskogo administrativnogo prava: Voprosy sovetskogo administrativnogo prava. M.: Izd-vo AN SSSR, 1949.
8. Tikhomirov Yu.A. Administrativnoe pravo: polnyy kurs i protsess. M., 2001.
