CC BY
169
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОСУДИЕ: ПРОБЛЕМА ТЕОРЕТИЧЕСКОГО
ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ
А.Б. Зеленцов
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва, Россия
В статье рассматриваются теоретические подходы к понятию административного правосудия в российском правоведении, анализируется предмет административно-судебной юрисдикции и ее основные черты.
1. О соотношении понятий «правосудие» и «судопроизводство». В русскоязычной юридической литературе в связи с определением понятия «правосудие» сломано немало копий. Точки зрения, имеющиеся на этот счет, свидетельствуют, что процесс выработки четкого, всесторонне выверенного определения понятия «правосудие» пока продолжается. Обусловлено это, в первую очередь тем, что лишь сравнительно недавно с принятием Конституции 1993 г. в научный оборот входит категория «судебная власть». Главная задача этой власти -разрешение конфликтов, возникающих в общественной и государственной жизни, восстановление нарушенных прав, наказание тех, кто преступил закон и нарушил правопорядок.1
Судебная власть представляет собой совокупность полномочий по отправлению правосудия, т.е. полномочий по разбирательству и разрешению уголовных, гражданских, конституционных и административных дел в порядке, установленном процессуальным законодательством. Принято считать, что наряду с полномочиями по реализации правосудия судебная власть включает контрольные полномочия (например, проверка законности ареста или задержания), полномочия по установлению фактов, обязательному толкованию норм права (конституционное правосудие), по профилактике правонарушений и некоторые другие. Правосудие выступает как основная функция судебной власти, осуществляемая государственными судами путем рассмотрения отнесенных к их компетенции правовых конфликтов. Его конечная цель защита человека от нарушения его прав как государством, так и другим лицами. Правосудие как главенствующее полномочие судебной власти выражается в осуществлении судебными органами правозащитной и правоохранительной деятельности по рассмотрению в судебных заседаниях юридических дел на основе требований закона и установленного им процессуального порядка. В литературе существует два подхода к интерпретации данной деятельности.
Во-первых, правосудие рассматривается как одна из форм государственного управления.2 С таким подходом можно согласиться, если государственное управление трактовать в широком смысле как управление обществом, осуществляемое государством в целом посредством всех трёх ветвей власти. Во-вторых, правосудие интерпретируется как самостоятельный, объективно необходимый вид государственной деятельности, обеспечивающий права и свободы человека и подтверждающий социальное стремление к справедливости. В этом плане вполне правомерна трактовка правосудия в двух ипостасях: а) судебное правоприменение являегся особым видом разрешения правовых конфликтов; б) данный вид государственной деятельности призван обеспечить реализацию субъективного права и создавать у граждан ощущение социальной справедливости.3 На этот второй аспект справедливо обращает внимание и В.И Каминская, которая необходимость правосудия как особого порядка разрешения конфликтных ситуаций связывает с задачей идеологического воздействия на сознание граждан, чтобы убедить их в справедливости
1 См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь, М., 1997, с. 47. По мнению авторов этого издания Конституция РФ первой из российских конституций использовала понятие «судебная власть» (наименование гл.7), чтобы подчеркнуть ранее недооцененные роль и значение правосудия в жизни общества и государства (там же).
2 См.: Мельников А.А. Понятие и содержание правосудия. Осуществление правосудия только судом// Конституционные основы правосудия в СССР, М., 1981, с. 9; Тишксвич С.И Единая теория уголовного нормотворчества и квалификации преступлений. Минск, 1992, с. 103 и др.
3 См.: Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия но гражданским делам. Автореф. дисс.... дло.н., Новосибирск, 1998, с. 16.
применяемого государственного принуждения, в том, что оно осуществляется для их общего блага.1
В судебном разбирательстве разрешение конфликтов реализуется по принципу : прав тот, на чьей стороне здкон». Среди отличительных признаков правосудия как разновидности государственной юрисдикционной деятельности в юридической литературе обычно выделяют: I. осуществление правосудия специальным органом государственной власти — судом; 2. рассмотрение и разрешение в судебных заседаниях юридических дел; 3. осуществление правосудия в установленной процессуальным правом форме/ Кроме того, указываются также и такие дополнительные признаки правосудия как возможность применения мер государственно! о принуждения; осуществление правосудия при помощи других органов (дознания, следствий, прокуратуры, адвокатуры, общественности); правосудие как вид государственной деятельности и система урегулированных правом отношений и др. С учетом важнейших признаков правосудия наиболее удачным из имеющихся в современной литературе является его определение, данное А.Д.Бойковым. Под правосудием он понимает «вид государственной деятельности, осуществляемый судом путем рассмотрения в судебных заседаниях в специальной процессуальной форме отнесенных к его компетенции правовых конфликтов и принятия общеобязательных решений, подкрепляемых государственным принуждением».3
Правосудие осуществляет судебная власть посредством различных форм судопроизводства. Отсюда необходимо различать понятия «правосудие» и «судопроизводство». Вопрос о соотношении этих понятий в юридической литературе трактуется в двух основных аспектах. Во-первых, различие между ними проводится по объему процессуальных действий: включает ли в себя правосудие только рассмотрение и разрешение судом дела по существу или объемлет досудебное производство, производство во всех стадиях процесса и разрешения вопросов исполнения решений и приговоров? Несомненно, главное в правосудии - рассмотрение судом юридических дел в судебном заседании и вынесение решения. В широком смысле под правосудием нередко понимается вся процессуальная деятельность, связанная с процессом отправления правосудия, процессом подготавливающим его осуществление и процессом, обеспечивающим исполнение его решений. В такой трактовке понятие «правосудие» отождествляется с понятиями «судопроизводство» и «процесс».4 Во-вторых, различие между правосудием и судопроизводством проводится по субъектному составу. Монопольное право на осуществление правосудия принадлежит суду, поэтому действия других участников судопроизводства выступают лишь предпосылкой осуществления правосудия и не определяют его содержание. Правосудие и судопроизводство не одно и то же: субъектом правосудия является суд, а субъектами судопроизводства кроме суда являются и иные его участники. Правосудие как несущая конструкция судопроизводства может осуществляться лишь при наличии действий участников судопроизводства (процесса), однако оно эти действия не охватывает.
Правосудие как процессуальная деятельность суда - стержень судопроизводства, складывающегося из действий (актов) суда и действий (актов) других участников процесса. Эти участники действуют лишь с разрешения суда и под его контролем. Правосудие осуществляется через определенную совокупность процессуальных действий суда, среди которых можно выделить: допросы судом свидетелей, обвиняемых, потерпевших, выслушивание показаний этих лиц, когда они допрашиваются с ведома суда сторонами, разрешение заявленных ходатайств, заслушивание доводов сторон, выступающих в прениях, разрешение дела в совещательной комнате. Все эти и иные действия суда, составляющие содержание его процессуальных правоотношений с другими
1 См.: Каминская В.И. Теоретические проблемы социальной обусловленности и эффективности уголовного правосудия //Эффективность применения уголовного закона. М., 1973, с. 57.
1 См.: Мельников А. А. Понятие -и содержание правосудия. Осуществление правосудия только судом
//Конституционные основы правосудия в СССР, М., 1981, с. 8-9.
3 См.: Бойков А.Д. Конституционное судопроизводство как вид правосудия //Вестник
Конституционного Суда, 1997, №3, с. 53. _
4 См,: Ветрова ГЛ1 Санкции в судебном праве. М-5 1991, с. 12; Мельников А.А. Советский гражданский процессуальный закон, (Вопросы теории гражданского процессуального права), М., Наука, 1973, с. 68.
5 См.: Петрухин И.Л., Батурев ПП., Морщакова Т.Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979, с. 42.
участниками судопроизводства в своей динамике организуются в определенные стадии судебного процесса. Отсюда правосудие - это судопроизводство в его процессуальных стадиях, реализующее себя в акте суда, разрешающем дело по существу.
Таким образом, правосудие йШсЮ эспбо можно определить как процессуальную деятельность суда по разбирательству и разрешению юридических дел, а судопроизводство - как порядок (форма) осуществления правосудия в процессе разрешения правового конфликта. В юридической литературе понятия «судопроизводство» и «процесс» отождествляются.1 Вместе с тем очевидно прав А.В.Цихоцкий, полагающий, что категория «судебный процесс» отражает .динамику развития судопроизводства, изменения во времени его состояния и направленности.2 Она характеризует особый вид правоприменения, содержание которого составляет деятельность суда но применению норм права к фактическим отношениям. Судопроизводство в своей динамике представляет собой именно судебный процесс и выступает как урегулированная процессуальным правом совокупность процессуальных действий и процессуальных правоотношений, которые складываются между судом и другими субъектами при рассмотрении и разрешении юридических дел.
В качестве видов судопроизводства, посредством которых согласно Конституции РФ (п.2 ст. 118) осуществляется судебная власть, выступают конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводства. Надо признать, что вопрос о видах правосудия (и судопроизводства) не получил в российском правоведении должного теоретического обоснования^. Очевидно, именно этим отчасти объясняется тот факт, что весьма солидные комментарии современного российского законодательства традиционно сводят правосудие к разрешению гражданско-правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения уголовного наказания.4 Иными словами, правосудие в современной России сводится, по существу, к правосудию по гражданским и уголовным делам. С таким подходом нельзя согласиться, как нельзя согласиться и с выделением пяти видов правосудия -конституционного, административного, уголовного, гражданского, арбитражного.5 Деятельность арбитражного суда в РФ не являет собой арбитражное правосудие, поскольку, во-первых, такой вид судопроизводства не предусмотрен Конституцией РФ, во-вторых, в арбитражном суде имеет место разбирательство двух групп специализированных споров: а) специализированных гражданско-правовых дел и б) дел, возникающих из административно-правовых отношений с участием предпринимателей. Соответственно, в рамках арбитражных судов, осуществляется два вида судопроизводства: специализированное гражданское и специализированное
административное. Отсюда нельзя согласиться с трактовкой арбитражного суда лишь как специализированного органа в рамках гражданской юрисдикции6. В свете постановлений Конституционного Суда, о которых речь пойдет ниже, корректнее говорить, что арбитражный суд осуществляет два вида юрисдикции - специализированную гражданско-правовую и специализированную административную.
Основанием для выделения соответствующих видов правосудия (и судопроизводства), как представляется, должна служить специфика рассматриваемых дел, их массовидность, а также применяемые в ходе их разрешения средства и способы защиты, обуславливающие особенности судебной процедуры. Выделение в Конституции РФ, наряду с гражданским и уголовным, административного и конституционного видов правосудия, несомненно, обусловлено материально-
1 См.: Викуг М.А., Зайцев И.М, Гравданский процесс России. М., «Юристъ», 1999, с. 23.
2 См.: Цихоцкий А.В. Цит. произв., с. 18.
3 В качестве синонима вид правосудия в литературе вполне правомерно используется термин «ветвь» правосудия. См.: Старилов Ю.Н., Старилова С.Ф. Административная юстиция: судебный контроль, административный иск или административное судопроизводство (правосудие)? //Правовая наука и реформа юридического образования. Государство, право, управление, вып. 7., Воронеж, 1998. с. 65.
4 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., «Бек», 1996, с. 510-511; Комментарий к ФКС «О судебной системе Российской Федерации», М., Норма, 1998, с. 21 (В обоих изданиях автор комментируемых положений В.П.Кашепов).
5 См.: Старилов Ю.Н., Старююва С.Ф.Цит. произв. - С. 65.
6 См.: Гражданский процесс. Отв. ред. Ярков В.В., М., 1999, с. 544.
правовыми особенностями публично-правовых дел и применяемых для их разрешения процедур, способов и средств защи I ы права. Вопрос о содержании, форме и институциональных ноет елях конституционного правосудия ныне в принципе можно считать решенным как в законодательстве, так и в теории, чего, к сожалению, нельзя сказать об административном правосудии. Конституционному правосудию, возможно, больше «повезло» в этом отношении прежде всего потому, что этот новый для России институт практически создавался на новом месте.
Административное правосудие для своего развития требует, с одной стороны, институционального определения, «расчистки» и корректировки старого законодательства, которое значительную категорию административных (публично-правовых) дел относит к гражданским делам (например, ст.ст.1, 2, 113-116 ГПК РСФСР). Ещё в 60-е годы до принятия ГПК РСФСР против такого подхода возражали не только административистьь но и отдельные цивилисты, вполне обоснованно относя к гражданскому судопроизводству лишь гражданские дела в собственном смысле этого слова, которые возникают из гражданских, семейных, трудовых, колхозных отношений и, в отличие от властных административных, характеризуются равноправием субъектов. Наряду с гражданским судопроизводством предлагалось выделить в качестве самостоятельного вида судопроизводство по делам, возникающим из государственных, административных и финансовых правоотношений, с административным процессом2 С другой стороны, развитие административного правосудия в России вряд ли возможно без его соответствующего теоретического обоснования, герменевтики используемых понятий и определенного консенсуса между учеными - административистами и цивилистами. Ведь используя термин «административное правосудие» многие вкладывают в нег о весьма различный смысл.
2. Концептуальные подходы у понятию «административное правосудие». Конституционное закрепление административного судопроизводства в качестве средства осуществления судебной власти возникло не на пустом месте, а имело своим основанием многочисленные теоретические исследования.-1 Однако как до принятия Конституции РФ 1993 г., так и после в науке не сложилось единого мнения о его содержании, что в известной мере тормозит развитие соответствующего процессуального законодательства. В научной литературе можно выделить, по крайней мере, четыре подхода к понятию административного правосудия::
1. Концепция административного правосудия как разновидности правосудия по гражданским делам. Так, А.И.Кудряшова рассматривает судопроизводство по делам, возникающим из административных правоотношений, как «спорное гражданское судопроизводство» с той особенностью, что в нем в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба." Разделяя эту точку зрения, В.В.Сажина разграничивает административное правосудие и административную юстицию и полагает,, что правосудие по административным делам осуществляется в рамках гражданского судопроизводства в порядке рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, а административная юстиция - в рамках
1 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие, «ЮНИТИ», 1998; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации, М, «Бек», 1998; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (Правовые основы и практика), М., «Городец», 1999 и др.
2 См.: Елисейкин ГТ.Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов// Проблемы государства и права на современном этапе, Владивосток, 1963, с. 34-35. В советский период эта идея не получила должной теоретической разработки и законодательного закрепления, хотя неизменно присутствовала на страницах различных научных изданий.
3 См.: Клейнман А.Ф. К разработке проекта Гражданского процессуального кодекса СССР. //Социалистическая законность, 1946, №11; он же: Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой// Социалистическая законность, 1946, №9; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964. - Сс.57 и др.; Лория В.А. Правосудие по административным делам //Советское государство и право, 1980, №11, с.95-99; Машутина Ж.И. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, - судебный административный процесс, с. 96-108 //Вопросы государства и права. Труды Томск, гос. университета, т. 234, Томск. - С. 96-108.
'1 См.: Кудряшова А.И. Особенности производства по делам, возникающим из административноправовых отношений //Суд и применение закона, М., 1982, с. 161-162.
квазисудебных органов.* С позицией А.И.Кудряшовой, В.В.Сажиной и других сторонников этой точки зрения можно было бы отчасти согласиться до законодательного закрепления Конституцией РФ административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти.
В рамках этой концепции административное судопроизводство нередко отождествляется с административной юстицией, которая рассматривается, в свою очередь, как разновидность правосудия по гражданским делам. Непоследовательность и противоречивость такого подхода проявляется уже в том, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, в одном случае рассматриваются как гражданские, в другом - как административные и допускается, что средство их возбуждения вполне могло бы именоваться административным иском.3 Очевидно, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, носят публично-правовой характер и представляют собой административные споры, даже если они рассматриваются в порядке, определенным ГПК. Ведь природа судебных дел определяется материально-правовыми отношениями, из которых они возникают, а не процессуальной формой их рассмотрения. Материально-правовая природа дел определяет специфику формы их рассмотрения, а не наоборот.
2. Концепция нетождественности административного правосудия и административной юстиции. Данная концепция связывает административное правосудие с судебноадминистративным процессом по делам об административных правонарушениях, обладающим чертами сходства с процессом рассмотрения судами уголовных дел/ В этом случае к административному правосудию (судопроизводству) относят «рассмотрение судом дел об административных проступках (1), в порядке, установленном административно-процессуальным нормами (2), с целью решения вопроса о виновности гражданина и применения к нему административного принуждения», а административную юстицию рассматривают как деятельность суда по проверке законности органов управления.5 Верно отмечая наличие двух категорий административных дел (об административных правонарушениях и административных спорах), авторы неправомерно исключают административную юстицию из понятия административного правосудия.6 В этом плане корректнее проводить различие не между административной юстицией и административным правосудием, а между двумя формами административного судопроизводства: а) административно-тяжебным производством (судебная форма административной юстиции) и административно-наказательным (деликтным) производством. Ведь административная юстиция не может не быть административным правосудием, поскольку предполагает рассмотрение административных дел, проистекающих из спора о праве административном. Более того, в общепринятом западном понимании административное правосудие идентифицируется именно с рассмотрением административных споров (тяжб), т.е. термины «административная юстиция» и «административное правосудие» рассматриваются как синонимы.7
3. Концепция тождественности административного правосудия (судопроизводства) и административной юстиции определяет в качестве предмета правосудия по административным
1 См.: Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса //Советское госдуарство и право, 1989, № 10. - С. 39. В данном подходе заметно влияние англо-саксонской концепции административной юстиции, связывающей её только с деятельностью квазисудебных учреждений.
2 См.: Гражданское процессуальное право России. М., «Былина», 1996, с. 227, 231.
3 Там же, с. 227,230,231.
4 См.: Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского процессуального права. - Томск, 1984. - С. 32-33; Боннер А,Т. Некоторые проблемы социалистического правосудия //Труды ВЮЗИ, М., 1971, т.17, с. 205.
5 См.: Бахрах Д.Н. Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования//Советское государство и право, 1975, №8, с. 13-14.
6 Аналогичный подход, отождествляющий административное правосудие с рассмотрением судом дел об административных правонарушениях, характерен и для других авторов. См., напр.: Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. Под ред. В.ИЛЛвецова, М., «Проспект», 1997, с. 29.
7 См.: Стайнов П. Административное правосудие, София, 1993, с. 13.
40
делам споры, возникающие из административно-правовых отношений.1 При этом в качестве институциональной формы реализации административного правосудия рассматриваются административные суды или административные присутствия в общих судах. Считается, что из-за отсутствия этих органов в современной России административное судопроизводство (административная юстиция) осуществляется всеми органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности.2
Данная концепция не учитывает, однако, специфику правовой системы России, а именно, наличия особой категории административных дел, рассматриваемых судами в рамках административного судопроизводства, т.е. дел об административных проступках. Такого рода дела в западных странах разбираются в порядке уголовного процесса.
4. Концепция тождественности административного правосудия и административной юстиции, идентифицирующая последнюю с рассмотрением дел об административных правонарушениях.3 Сведения административной юстиции к разбирательству дел об административных проступках вряд ли можно признать удачным и корректным, учитывая, что в общепризнанном значении предметом административной юстиции является административный спор, а не административное правонарушение. Административное правосудие возможно обозначить термином «административная юстиция» (в широком смысле) как однопорядковым с терминами «конституционная юстиция», «уголовная юстиция» и т.д. Однако в этом случае надо иметь в виду, что предметом административной юстиции в широком смысле будут выступать, с одной стороны, дела об административных проступках, а с другой, дела по административным спорам (административная юстиция в тесном смысле слова).
В России адекватной интерпретации и полному «самоопределению» административного правосудия препятствует неразвитость судебно-административных учреждений и административно-процессуального законодательства, которое, например, в Болгарии представлено Законом об административном производстве. Тем не менее, определенную ясность в решение этих вопросов вносит ряд Постановлений Конституционного Суда РФ. Толкование Конституции РФ этим судом является официальным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.4 В своем Постановлении от 12 мая 1998 г. №14-П (п.2, п.8) Конституционный Суд относит к предмету административного судопроизводства все дела, возникающие из административно-правовых отношений, т.е. исходит из материально-правового критерия, и считает, что по делам административно-правового характера судопроизводство «должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом», а к процессуальному законодательству по этим делам относит Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР.5 Арбитражным судам в порядке ст.22 АПК подведомственны дела по экономическим спорам, вытекающим из административных правоотношений, а не административные проступки. Суды общей юрисдикции в порядке, предусмотренном ГПК, рассматривают административные споры, а в порядке, определенном КоАП - дела об административных проступках. Таким образом, по логике Постановления- Конституционного Суда к предмету административного правосудия (судопроизводства) относятся как административные споры, так и дела об административных
1 См.: Кулишер А. Административный суд в России //Право, 1917, №29-30, с. 1160; Лория В.А.
Правосудие по административным делам, с. 95; Старилов Ю.Н. Административная юстиция, Воронеж, 1998, с. 99. •
2 См.: Гражданский процесс. Отв. ред. В.В.Ярков, М., БЕК, 1999, с. 353-354.
3 См.: Доклад «Россия и коррупция: кто кого?» //Российская газета, 19,02.1998; Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А., Петухов В.Н., Минашкин А.В. Концепция развития административного и административно-процессуального законодательства //Концепции развития российского законодательства. М., 1998, с. 81 и др.
4 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1994, №11, ст. 106.
5 См.: Постановление Конституционного Суда от 12 мая 1998 г. №14-П //Собрание законодательства РФ, 18.05.98, №20, ст.2173.
правонарушениях и, следовательно, административная юстиция в её судебной форме включается в состав административного правосудия.
Это подтверждается и другими решениями Конституционного Суда, который подчеркивает, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды в случаях, предусмотренных законодателем, могут обладать в порядке административного судопроизводства полномочиями по проверке соответствия перечисленных в ст. 125 Конституции РФ (п. «а» и «б» части 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ.1 Оспаривание оперативно-розыскных мероприятий в случае ущемления нрав и законных интересов граждан Конституционным. Судом также относится к административному судопроизводству, осуществляемому в соответствии с установленной подсудностью (в данном случае в соответствии со ст.ст.115 и 234.4 ГПК РСФСР).2 В другом решении Конституционного Суда подчеркивается, что «суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)».'1
Позиция Конституционного Суда РФ в отношении предмета административного судопроизводства и регулирующих его процессуальных норм вполне оправданна и логична. Действительно, пора отказаться от стереотипа, определяющего административную юрисдикцию как специальную, исключительную для общих судов. Во многих западных странах ныне ей придается статус одной из ветвей общей юрисдикции (наряду с гражданской и уголовной «ветвями»), каждая из которых может иметь как общую, так и специальную юрисдикцию4. В связи с этим весьма актуальным является вопрос о преодолении имеющейся в нашей юридической науке традиции, которая связывает правосудную деятельностью только с рассмотрением гражданских и уголовных дел. Неприятие в рамках данной традиции возможности административного правосудия связано с давно устаревшим, но еще весьма распространенным мнением, согласно которому в делах, возникающих из административно-правовых отношений речь идет не о споре об административных правах и обязанностях, а о жалобе с требованием проверить законность действий или актов административных органов5. В соответствии с этой точкой зрения суд в таких делах не отправляет правосудие, разрешая правовой конфликт, а осуществляет контрольную функцию, поскольку предметом судебного рассмотрения выступает не спор, а «законность сложившегося административно-правового отношения между гражданином и органом исполнительной власти, а требование гражданина или иного субъекта о признании недействительным акта управления служит лишь поводом :для судебного разбирательства»6. В результате правосудная и контрольная функция суда механически противопоставляются друг другу, а административная юрисдикция сводится лишь к контрольной деятельности. Защита субъективного административного права оказывается вне сферы правосудной деятельности суда, либо связывается исключительно с осуществлением судом гражданской юрисдикции.
С таким подходом нельзя согласиться, ибо, во-первых, он уводит в сторону от идеи правового государства и не соответствует Закону от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который ставит во главу угла при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, прежде всего защиту субъективных прав и свобод. Идея о том, что разрешение споров о праве публичном между гражданином и
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П //Собрание
законодательства РФ, №>25, 22.06.98, ст.3004. . ..■
2 См.: Определение Конституционного Суда от 14 июля 1998 г. №86-0 //Собрание законодательства РФ, №34, 24.08.98, ст.4368.
3 Постановление Конституционного Суда от 28 мая 1999 г. №9-П //Собрание законодательства РФ, 07.06.99, №23, ст.2890.
J Derecho Administrative, Madrid, 1988, p. 133.
5 См., напр., Судебная защита прав и свобод граждан. Научно-практическое пособие. - М., Норма, 1999.-С. 19.
6 См.: Ржевский В.А., Чепурова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. - М., 1998. - С. 103.
государством, писал в свое время А.М.Кулишер, является таким же отправлением правосудия как разрешение споров частных лиц, непосредственно вытекает из той концепции правового государства, согласно которой оно является «не безусловно-господствующим «начальством», а субъектом прав, обладающим, правда, особыми полномочиями, но ограниченными противостоящими ему правами других субъектов, с которыми у него возможен спор»1. Отсюда субъективные права граждан, их защита являются краеугольным камнем учения об административной юстиции как особой форме суда2.
С другой стороны, нельзя согласиться с утверждением В.А.Ржевского, Н.М.Чепурновой и других авторов о том, что предметом судебной защиты при осуществлении правосудной деятельности является лишь субъективное право. При таком подходе правосудие понимается очень узко и его юридическая природа характеризуется как индивидуально-регулятивная (предмет рассмотрения и судебной оценки - спор о праве субъективном), а контроля как нормативно-охранительная (предмет судебной квалификации - спор об объективном праве). Ведь одновременно сами В.А.Ржевский и Н.МЧепурнова выступают за повышение роли прецедентных актов в судебной практике, признавая таким образом не только индивидуально-применительное, но и нормативное содержание правосудия. Отсюда следует, что используемые ими критерии не могут служить основанием для различения правосудия и контроля, ибо обе эти формы проявления судебной власти могут иметь как правоприменительное, так и нормативное содержание.
Для решения этого вопроса весьма позитивное и эвристическое значение имеет концепция правосудия, включающая в его содержание как казуистическую (индивидуально-регулятивную) функцию, так и нормативную (нормоконтроль)\ При таком подходе административное судопроизводство (правосудие), являясь видом правосудной деятельности, предстает как государственно-властная деятельность по разрешению административно-правовых конфликтов, в процессе разрешения которых констатируется в правозащитных целях наличие или отсутствие конкретных субъективных прав и обязанностей или законность (незаконность) определенной правовой нормы, либо имеет место привлечение к административной ответственности в связи с совершенным административным правонарушением.
Таким образом, исходя не только из Конституции РФ, судбной правктики, но и из новых теоретических представлений, административное судопроизводство (правосудие) в России можно считать правовой реальностью, хотя и проявляющейся в своеобразных формах. Оно характеризуется следующими особенностями:;
1. Предметом административно-судебной юрисдикции является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с оспариванием административных действий и решений либо дело об административном правонарушении);
2. Административно-судебная юрисдикция (судопроизводство) осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что не исключает возможности создания специализированных судов по административным делам в соответствии с п.1 ет.26 Закона «О судебном системе Российской Федерации» 1998 г.;
3. Административно-судебная юрисдикция осуществляется в процессуальной форме, которую определяет, согласно формулировке Конституционного Суда РФ, «процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР)»4.
1 См.: Кулишер АЖ Защита субъективных публичных прав посредством иска. - М., 1913. - С. 16-17.
2 См.: Рецензия В.Гессена на Правовое государство и административные суды в Германии Р.Гнейста//Журнал Министерства Юстиции, 1897, № 1-2. - С. 359.
3 См.: Шмавонян Г.А. Конституционное правосудие Армении в системе разделения властей. Автореф. дисс... к.ю.н. - М., 2000. - С. 7; См. также; Бойков АЛ Третья власть в России. - М., 1997.-С. 103-104.
4 Постановление Конституционного Суда от 12 мая 1998 г. №14-П //Собрание законодательства РФ, 18.05.98, №20, ст.2173.
Данная процессуальная форма представляет сабой судебную форму административного процесса -судебно-административный процесс. Пределы действия общих правил судопроизводства и наличие специальных правил, которые выражаются в определенных изъятиях и дополнениях в ГПК и АПК, в процедурах, предусмотренных КоАП, в судебно-административном процессе отражают специфику материального административного права и административных дел как объекта рассмотрения и разрешения в этом процессе.
4. Результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции является вынесение решения о привлечении к административной ответственности (наложении административного наказания) или разрешение административного спора путем признания незаконности (либо, наоборот, законности) административных актов и действий и нарушения (либо, наоборот, ненарушения этими актами и действиями субъективных прав и свобод граждан).
В соответствии с предметом административного судопроизводства в его рамках можно выделить два вида производств: 1. производство по административно-правовым спорам или административно-тяжебное производство (судебная форма административной юстиции); 2. производство по делам об административных правонарушениях или административно» наказательное (деликтное) производство.1 Административно-тяжебное производство в рамках судебно-административного процесса - форма нормоконтроля и защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительной власти, административно-деликтное производство -форма реализации юридической ответственности.
ADMINISTRATIVE JUSTICE: A PROBLEM OF THEORETICAL DEFINITIONS OF CONCEPT
A.B. Zelenzov
The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of People 's Friendship Mikluho-Maklay str., 6 117198, Moscow, Russia
In the article the theoretical approaches to concept of administrative justice in Russian law are examined,'the subject of administrative - judicial jurisdiction and its basic features is analyzed.
1 В свое время в научной литературе высказывалась аналогичная идея применительно к юрисдикционной деятельности органов управления. См.: Петухов Л.А. Административный процесс в юрисдикционной деятельности органов советского государственного управления. Автореф.дисс... к.ю.н., -Л., 1981,с. 14.
44
