CC BY
54
Конституционное право, административное право
Ю.Е. Аврутин*
Конституционная самоидентификация и перспективы развития российского административного права**
В статье раскрывается сущность конституционной самоидентификации современной России, рассматриваются проблемы влияния конституционных правоположений на развитие административного права как одной из ведущих отраслей, обеспечивающих публичное управление.
The constitutional self-identification and prospects of development of the Russian administrative law. In clause the essence of the constitutional self-identification of modem Russia reveals, problems of influence of the constitutional positions of the right to development of administrative law as are considered by one of the leading branches providing public management.
Среди многих кризисов, ознаменовавших XX век, кризис, связанный с девальвацией роли и значения конституций, конституционно-правового регулирования и конституционного права в целом, остался, очевидно, самым незамеченным. Форм проявлений этого кризиса много, и одна из них -оценка конституционного права с позиций отраслевых наук.
Например, германские юристы Отто Майер1 и Фритц Вернер2, первый в 1924 г., а второй в 1959 г., каждый по-своему позиционируют административное право по отношению к праву конституционному. Майер замечает, что конституционное право уходит, административное право остается, значение конституционного права уменьшается, значение же административного права усиливается; Вернер рассматривает административное право как конкретизированное конституционное право.
При всей афористичности высказываний германских ученых над смыслом их слов следует задуматься хотя бы потому, что афористичных и острых высказываний, позиционирующих административное право по отношению к конституционному праву (и не только к нему), немало и в современной отечественной литературе. Например, К.С. Бельский противопоставляет
* Советник начальника Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ.
** В основу статьи положено выступление автора на Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (Небуг, 5-7 октября 2007 года).
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
экзистенциональность административного права и приближающегося к нему в этом смысле уголовного права культуротворческим (?) функциям государственного и гражданского права3; обосновывает «первородство» исполнительной власти и подсобный характер законодательной и судебной власти4.
Оставляя эти сентенции без комментариев, поскольку любому первокурснику юридического вуза понятно, что без законодательной и судебной власти нет и не может быть правового государства, а деятельность исполнительной власти превращается в ничем не ограниченный произвол и беззаконие, хочу задать вопрос: прав ли Майер, утверждая, что даже тогда, когда конституционное право уходит, административное право остается? и прав ли Вернер, предлагая рассматривать административное право как конкретизированное конституционное право?
Полагаю, что Майер прав, но прав лишь в той мере, в какой мы можем признать правоту другого афоризма: «Любовь приходит и уходит, а кушать хочется всегда». Конституция «уходит» тогда, когда она перестает действовать, отменяется или игнорируется и государством, и гражданами. В этом случае общество и гражданин рискуют остаться «один на один» с административным «правом», в основе которого - воля госаппарата, возведенная в закон или не ограниченное ничем, кроме разве что ведомственной инструкции, административное усмотрение. Конституция «уходит» и тогда, когда в нее вносятся кардинальные изменения, затрагивающие основополагающие принципы и нормы институтов основ конституционного строя. И в первом, и во втором случае административное право действительно останется, но это будет уже другое административное право, регулирующее соответствующий круг общественных отношений по иным правилам, с позиций иных ценностей и принципов.
Прав и Вернер, но прав лишь в той мере, в какой любую отрасль законодательства можно рассматривать как конкретизацию конституции. Конституция, и это общеизвестно, не в состоянии охватить своими нормами все области правовой регламентации общественных отношений. Именно поэтому мы и различаем Конституцию и текущее законодательство, конкретизирующее и развивающее конституционные правоположения.
Законодательство превращается в ведущий элемент национальной правовой системы не потому, что мы кодифицируем отдельные правовые предписания - это отраслевая систематизация, а потому, что оно строится, взаимодействует, взаимодополняется на основе единых конституционных принципов. Эти принципы в сочетании с конституционно-правовыми нормами образуют юридическую модель общественно-политического и правового строя, реализация которой и осуществляется как нормами самой Конституции (принцип ее прямого действия), так и нормами текущего законодательства.
Если российскую правовую систему уподобить зданию, то его опорами будут публичное и частное право, а одной из несущих конструкций - административное право5. Фундаментом этого правового здания, по сути - основой гомеостазиса национальной правовой системы, является конституционное право. Это свойство присуще любой конституции. Но на «конституционном фундаменте» может выстраиваться «правовое здание» государственности любой конфигурации, поскольку никакая конституция не может быть выше социальных ценностей, культивируемых политической (государственной) властью6.
Поэтому при всем внешнем демократизме, например, Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., в которых нашли юридическое закрепление непосредственное участие народа в осуществлении функций государственной власти, демократический порядок формирования органов судебной или законодательной власти, процессуальный механизм защиты прав и свобод граждан, создание и участие в государственно-политических делах общественных объединений, например, профсоюзов, и СССР, и РСФСР того периода оставались государствами по сути своей тоталитарными. Публичная политическая власть демагогически провозглашала, но не признавала и не культивировала реальную свободу личности; сформированное общественное сознание, построенное на убежденности не только в пользе институтов власти и государственных законов, их оформляющих, но и в возможности достижения социальной справедливости и защиты обоснованных интересов посредством своих действий и шагов властей, основанных на нормах права; связанность государства и общества правом, законом; уважение граждан и должностных лиц к действующим в государстве законодательным актам.
Ценностная переориентация государства формируется под влиянием конституционных приоритетов7. Но диалектика этого процесса сложна и неоднозначна, поскольку сложен и неоднозначен сам процесс формирования исходных конституционных приоритетов и их формально-юридического закрепления в тексте конституции.
Реально происходит так, что та часть публичной политической власти, которая в данный исторический момент занимает доминирующее положение в расстановке политических сил, исходя из своих индивидуальных и/или корпоративных ценностных ориентаций формулирует социальнополитические, экономические, идеологические приоритеты, обеспечивает их легализацию в Основном законе в форме конституционных провозглашений и через него, посредством конституционной, правовой, судебной, административной реформ обеспечивает переориентацию государства, формирование новых политико-правовых реалий.
Первичным поэтому является политическая самоидентификация государства, которая в Основном законе получает формально-юридическое закрепление. Если идентификация предполагает объективное установление тождества ряда объектов или явлений, то самоидентификация - это, скорее, односторонняя констатация субъектом наличия ряда признаков, свидетельствующих, по его мнению, о возможной тождественности объектов.
Первичность политической самоидентификации в силу различных причин (желание выглядеть достойно в глазах мирового сообщества, господствующая идеология, особенности исторического момента) приводят к тому, что в конституциях могут содержаться как утопическо-абстрактные положения, что было характерно для всех советских конституций, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. и кончая Конституцией СССР 1977 г., так и положения, сформулированные «на вырост»8, что характерно для действующей Конституции России. Разница между первыми и вторыми заключается в том, что утопические конституционные идеи не могут быть реализованы никогда, а сформулированные «на вырост» - реализуются при наличии необходимых ресурсов, в числе которых политическая воля и гражданское согласие играют весьма заметную роль. Однако и те, и другие положения находят свое отражение в национальной правовой системе как совокупности законодательства, правовой идеологии и правовой практики, выступая одновременно в двух «ипостасях»: и как стимулы или гарантии развития, и как барьеры на пути ценностной переориентации государства.
Например, положения Конституции РСФСР 1918 г. о необходимости «беспощадного подавления эксплоататоров, установления социалистической организации общества и победы социализма во всех странах...» на долгие годы определили содержание доктрины советского права, правовую политику и правоохранительную практику, ориентированную на уголовно-правовую и административную репрессию. В данном случае конституционные правоположения при наличии сильной политической власти в стране и мощной пропагандистско-идеологической машины выступали стимулами развития правовой системы, как бы критически мы ни оценивали сегодня достигнутый результат - сущность материального и процессуального законодательства, допускающего объективное вменение, классовый подход при оценке содеянного, широчайшее административное усмотрение и т.д. Однако эти конституционные провозглашения, так же как и положения Конституции СССР 1977 г. о построении «бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление», стали фактически барьером на пути развития правовой системы, определяя ее идеологизированный характер и не позволяя формироваться целому ряду институтов, обеспечивающих, например, права и свободы человека и гражданина, политический плюрализм, многоукладность экономики и т.д.
Перед разработчиками действующей российской конституции, которая формировалась на сложно переплетенных между собой элементах старой и нарождающейся новой российской государственности, стоял ряд сложнейших, по сути - нравственно-мировоззренческих проблем политической самоидентификации России и ее юридического закрепления в Конституции. Стремление «порвать со своим доправовым прошлым» (И. Кант), создать конституцию, «способную выдержать испытание временем» (С.М. Шахрай), сформировали целый ряд положений «на вырост» (Ю.Н. Старилов), на уровне конституционной самоидентификации провозгласив Россию демократическим правовым и социальным государством с рыночной экономикой, государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Переходный характер современной российской государственности, которую трудно признать в полной мере правовой и демократической, переходный характер отечественной экономической системы, которая содержит лишь элементы рыночных отношений, свидетельствует о том, что конституционные провозглашения, закрепленные в первой главе, являются именно конституционной самоидентификацией.
Созданная конституционная модель правового порядка функционирования государства и общества во многих своих компонентах была и остается моделью прожективной, моделью
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
будущего состояния политико-правовой и экономической системы. По сути, эта модель служит целевым ориентиром перспектив государственно-правового строительства и - одновременно -критерием соответствия этого процесса конституционной самоидентификации России.
Реализация конституционной модели состояния политико-правовой и экономической системы требует не просто модернизации институтов власти, процессов правотворчества и правоприменения, а особых механизмов, обеспечивающих гарантированность поступательного движения к намеченной цели. В этом механизме Конституция выступает как определенная догма, ограничивающая свою собственную реализацию, поскольку ни одна конституция не может содержать в себе исчерпывающего содержательного перечня политических, экономических, юридических и организационных мер, обеспечивающих перевод сформулированных в ней предпосылок и условий в действительность, в фактическое поведение субъектов правовых отношений. Учитывая прогностический характер многих конституционных принципов, создающих модель общественных отношений будущего, в подобной догматизации Конституции и механизмов ее реализации таится немало опасностей.
Во-первых, это опасность подчинения всей государственной деятельности, всей идеологии, культуры, экономики, права идее фикс, возведенной в конституционный принцип, что наглядно продемонстрировал опыт государственного строительства в СССР, где в качестве идеи фикс было построение коммунизма, а используемые для этого средства привели к тоталитаризму, административно-командной экономике и тотальному дефициту. Потенциально опасной может стать и идея позитивная, например, построение правового государства, если само понятие «верховенство права» начинает подменяться понятием «диктатура закона»9.
Во-вторых, это опасность появления в Конституции гарантирующих принципов и норм, фактически взаимоисключающих друг друга, что характерно для Конституции Российской Федерации, совместившей модель рыночных отношений либерального, то есть переходного государства, с механизмом социальной защиты развитого демократического государства.
Гарантии реализации той или иной конституционной модели общественных отношений должны обеспечивать, во-первых, социальную исполнимость конституционных предписаний, во-вторых, позитивное развитие государственных и общественных институтов. Если гарантии представляют собой некий статичный «набор» необходимых для этого средств и инструментов, то гарантированность выступает как постоянный динамический процесс их обновления, совершенствования и избирательного задействования в интересах решения текущих и перспективных задач государственно-правового строительства.
В основе этого процесса лежит конституционализация правового порядка. Суть этого понятия не может быть, как это нередко полагают10, сведена лишь к возведению правовой нормы в ранг конституционного положения. Конституционализация правового порядка - это процесс проникновения норм конституции и конституционных принципов в качестве обязательных императивов в различные компоненты правовой системы.
Чрезвычайно важна конституционализация текущего законодательства. На первый взгляд, этот процесс в современной России происходит достаточно интенсивно. В исторически минимальные сроки сформирована фактически новая, базирующаяся на конституционных принципах, система национального материального и процессуального законодательства; кодифицированные акты, а также большинство комплексных законодательных актов, в т.ч. действующих в административно-политической сфере, по технико-юридическим критериям в основном удовлетворяют международным стандартам11 по ключевой позиции - соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гуманизация и минимизация государственного, в т.ч. административно-правового, принуждения.
Содержательный же анализ административно-правовых по своей природе норм бюджетного, таможенного, налогового, арбитражного законодательства, законодательства об административной ответственности, установлении и реализации различных административных режимов демонстрирует отсутствие концептуального единства в вопросах сбалансированного и гармоничного развития правовых норм, изобилует межотраслевыми и внутриотраслевыми противоречиями. Именно эта несбалансированность при недостаточной развитости административных регламентов и четких процедур деятельности государственной администрации порождает многочисленные факты нарушения прав и законных интересов граждан и их организаций.
Ключевым вопросом конституционализации правового порядка, от которой зависит реализация конституционной модели взаимодействия человека и государства, является конституционализация публичной власти, всех элементов и процедур публичного управления, понимаемая как процесс
интереоризации соответствующими должностными лицами духа и буквы конституционных норм и принципов и реализации их в практической деятельности.
Сегодня все более очевидно, что переход к рыночной экономике и либерализация общественной жизни не в состоянии автоматически повысить жизненный уровень населения, обеспечить права и законные интересы граждан, покончить с коррупцией и преступностью, произволом и беззаконием, поскольку для реализации потенциальных возможностей, которые несут в себе эти процессы, необходим эффективно функционирующий государственный аппарат, четкое определение реализуемых государственных функций и их оптимальное распределение между соответствующими государственными институтами, уточнение компетенционных полномочий федеральных и региональных структур исполнительной власти, совершенствование форм и методов их регулятивноохранительной деятельности.
Решение многих из обозначенных проблем непосредственно связано с административным правом, сутью которого в целом и всех его институтов в частности является регулирование отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие.
В России содействие развитию и реализации прав, свобод и законных интересов невластных субъектов административно-правовых отношений долгое время не являлось основополагающим в деятельности органов государственной администрации, несколько «приглушенно» звучала эта проблема и в административно-правовой науке. Сейчас положение, во всяком случае, на уровне теоретическом, меняется. Например, Д.Н. Бахрах прямо пишет, что «главная составляющая предмета административного права ... система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных положений граждан»12. С этим трудно не согласиться. Но нельзя забывать, что аппарат государственной администрации пока, и это подтверждается социологическими исследованиями13, больше заботится о собственном благополучии, воспринимая права и законные интересы граждан и организаций «в качестве производных, вторичных по отношению к своим непосредственным интересам»14.
Данное обстоятельство предполагает необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правового режима функционирования исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, -повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
Не менее важной представляется и задача административно-правового обеспечения реализации норм Конституции России об участии народа в управлении делами государства. Части 1, 2 и 3 ст. 3, часть 1 ст. 32 Конституции сегодня воспринимаются как наиболее декларативные; гарантированность их реализации с каждым годом, как верно отмечает А.Ф. Ноздрачев, настойчиво стремится к нулю15. И это действительно так:
- сведя к минимуму реальность проведения референдумов по действительно актуальным и значимым для большинства населения вопросам федерального и регионального значения и отказавшись от права населения субъекта Федерации на правотворческую инициативу, законодатель фактически ограничил возможность реального участия населения в процессах правоустановления;
- изменив порядок формирования депутатского корпуса и отказавшись от императивного мандата, законодатель на весь срок депутатских полномочий фактически вывел «народных избранников» из-под контроля электората и «освободил» их от необходимости выполнения предвыборных обещаний и программ, в т.ч. в сфере законотворчества;
- изменив порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, законодатель нивелировал возможность влияния населения региона на качество государственного управления, обоснованность региональной политики, в т.ч. в социально-экономической сфере.
Проблемы «вовлечения» граждан в осуществление исполнительной власти существуют не только в России, но в странах с устойчивыми демократическими традициями они настойчиво решаются в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Например, «французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб», тем не менее, примеры широкого участия населения в управлении есть и
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
во Франции16. В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан является ведущим принципом деятельности органов государственного управления, а различные правовые предписания определяют разнообразные формы его реализации17. Не случайно поэтому на Западе сформировалось самостоятельное научное направление, рассматривающее категорию «транспарентность» в контексте ответственности органов государственной власти и политического управления (Д. Лассен, Дж.М. Балкин, А. Шедлер, Дж. Фокс и др.)
Иначе обстоит дело в нашей стране, несмотря на то, что именно в России и именно в рамках полицейского права И.Е. Андреевским еще в XIX в. были сформулированы идеи об участии граждан в управлении государством18, сформировалась концепция «активного гражданства» А.И. Елистратова, наделявшего всех дееспособных граждан полномочиями в сфере публичной охранительной деятельности19.
В федеральном и региональном законодательстве современной России нет норм, направленных на обеспечение возможности «позитивного», «повседневного» и «равноправного» участия граждан в деятельности органов исполнительной власти. Не предусматривается это и в положениях об органах исполнительной власти. Из науки административного права, по образному выражению А.Ф. Ноздрачева, «испарились» такие проблемы, как «гражданин и аппарат управления», «участие общественности в государственном управлении» и другие важные вопросы, активно исследовавшиеся в прошлые годы20. Проблемы открытости исполнительной власти, государственного управления рассматриваются в качестве не юридической, а политологической21 или социологической22 проблемы.
Наука административного права, и здесь следует поддержать А.Ф. Ноздрачева, должна осознать вызов времени. Необходимо, в частности, обосновать теоретические предпосылки, наметить концептуальные направления и предложить практические формы и методы сотрудничества гражданского общества и государства, культивировать идею о преимуществе прекращения извечной «войны» государственного аппарата с собственным народом. Следует более серьезно прорабатывать и концептуальные основы информационной открытости органов публичной администрации. Причем речь следует вести не только о тех или иных формах отчета о проделанной работе, но и активно привлекать население к процессу принятия решений, ибо нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать его к принятию решений. Под этим углом зрения следует расширять междисциплинарные связи административного права с конституционным правом, предлагать административно-правовое видение проблем, связанных с реализацией таких форм непосредственного выражения власти народа, как референдум и выборы (ч. 3. ст. 3 Конституции РФ).
В контексте конституционной самоидентификации России следует особо затронуть вопрос о доктрине современного административного права. Ее наличие констатируется как реальный факт. И это справедливо, если под доктриной понимать простую «совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов»23. Имеющаяся в настоящее время «совокупность научных взглядов или идей» в сфере административного права представляет собой совокупность нередко противоположенных взглядов и противоречивых идей, которые не могут претендовать на роль доктрины. Дело в том, что доктринальность трактовкам и суждениям о позитивном праве придает их признанность государством и юридическим сообществом в качестве согласованной и доминирующей в конкретный исторический период системы взглядов на правовую реальность, приоритеты, принципы, формы, средства и методы правового регулирования общественных отношений.
Признанность юридической доктрины государством обеспечивает воплощение образующих ее теоретических конструкций в юридическую составляющую государственной политики, в текущее законодательство, в нормативное и казуальное легальное толкование норм права. Признанность доктрины юридическим сообществом обеспечивает упорядоченность противоречивого, нередко хаотичного эмпирического материала о праве в интересах придания ему целостного и внутренне согласованного характера и формирования ретроспективной, действующей или прогностической юридико-логической модели позитивного права.
Если учесть, что многочисленные предложения научного сообщества по проблемам административной реформы, формированию административных судов, совершенствования текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными, а перспективной и непротиворечивой юридико-логической модели развития административного права нет, речь пока следует вести скорее не о доктрине административного права, а о необходимости ее формирования, о необходимости скрупулезного отбора тех идей и взглядов,
которые обеспечивают развитие административного права, развитие, адекватное конституционной самоидентификации современной России.
Образно говоря, речь должна идти о самоидентификации административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства с точки зрения конституционной самоидентификации современной России. Поэтому необходимо прежде всего определиться с объектом, с которым будет устанавливаться тождество:
- будут ли это общие черты, восстанавливающие и воспроизводящие самобытность дореволюционного полицейского права?
- либо это будет восстановление и воспроизводство принципов и институтов советского административного права, сохраняющихся в той или иной мере в современном административном праве?
- либо предполагается установление тождества с теми конституционными ценностями и идеалами, в основе которых - признание прав и свобод человека и гражданина и правовая государственность?
Не отрицая исторической преемственности развития административного права, полагаю, что современной России нужно современное административное право, «очищенное» от того негативного опыта структурирования и правового регулирования, которое накопилось за долгие годы отечественной политико-правовой истории. В этой связи хотел бы подчеркнуть следующее.
Первое. Не ущемляя академической свободы и права каждого на собственную позицию, следует определиться с теми экзотическими, на мой взгляд, идеями, в основе которых попытки реанимировать полицейское право как самостоятельную отрасль права или подотрасль
24
административного права24, представить современное административное право как полицейское право и свести его роль к совокупности норм, в частности, «определяющих формы и процедуры полицейской и фискальной деятельности государства, закрепляющих перечень административных проступков и устанавливающих меры ответственности за них»25, к осуществлению правового регулирования исключительно посредством императивных методов, «опирающихся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения»26.
Второе. На доктринальном уровне следует определить отношение административно-правовой науки к сути административной реформы, к принципам формирования структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти, которые с принятием Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» в очередной раз претерпели существенные изменения. Открытым остается здесь и вопрос о нормотворческих полномочиях федеральных структур, которые пока решаются не на основании общего правила, а в избирательном порядке непосредственно Президентом или главой Правительства, утверждающими статутные акты о министерствах, службах, агентствах, а с сентября 2007 г. - и государственных комитетах. Требуют своего решения и вопросы конструирования исполнительной власти субъектов федерации.
Третье. На доктринальном уровне необходимо найти консенсус и в вопросах понимания административного процесса, административной юстиции, административного судопроизводства. Разброс мнений по этим вопросам, отраженный в учебниках, диссертациях и монографиях, достиг критической черты, за которой научная дискуссия превращается в схоластический спор. Не зная, например, как объяснить правовую природу и отраслевую принадлежность процессуально-процедурной деятельности государственной администрации в налоговой, таможенной, бюджетной сферах, мы объявляем ее административным процессом, с оговоркой о том, что административнопроцессуальные нормы находятся внутри соответствующих специализированных законов (таможенного налогового, бюджетного кодексов), формируя тем самым специализированный («встроенный»27) административный процесс для реализации материальных норм соответствующего законодательства. Возникает вопрос: можно ли довольствоваться идеей о «встроенных» элементах административного процесса или все же стоит развивать теорию правоприменительных процессов применительно к конкретным сферам правового регулирования? Не менее остро стоит и вопрос о практической реализации конституционных правоположений, касающихся административного судопроизводства как самостоятельной формы реализации судебной власти (ст. 118 Конституции РФ).
Четвертое. Предметом особого внимания должны стать вопросы административного нормотворчества как вида юридической деятельности, осуществляемой субъектами административно-правового регулирования в целях разработки, принятия, корректировки и отмены подзаконных правовых актов.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Спорной остается правовая природа этих актов, разграничение компетенции в их подготовке между федеральными и региональными органами. Действующие в этой сфере на федеральном и региональном уровне правила пока не в состоянии пресечь вал некачественных документов, страдающих нечеткостью правовых предписаний, отсутствием механизмов реализации, дублированием положений федерального законодательства. Высокой остается коррупциогенность нормативно-правовых актов, особенно предусматривающих дискреционные полномочия должностных лиц. Предлагаемые методики оценки коррупциогенности законодательных и подзаконных актов28 далеки от совершенства.
При разработке теоретических проблем административного нормотворчества явно недостаточно используется и зарубежный опыт. Перспективным здесь представляется опыт США, в которых принятию значимых нормативных актов предшествует проведение социологических исследований, в т.ч. опросов населения, что позволило американской юридической практике по ряду направлений «вырваться вперед», сообразовывая законодательные установления с духовными, этическими категориями и идеалами либеральных цивилизаций, объективирующимся в общественном сознании.
В заключение хотел бы подчеркнуть следующее. Рассматривая перспективы внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, О.Е. Кутафин утверждает: «Чем больше мы приблизим Конституцию к реальности, тем лучше будет всем нам, и у нас будет меньше желания что-либо менять»29. Полагаю, что не Конституцию следует приближать к реальности, общая картина которой весьма удручающа, а «реальность» нужно поднимать до несоответствующих современным условиям, но очень красиво сформулированных в Основном законе стандартов жизни государства и общества. Роль административного права, по образному выражению Ю.А. Тихомирова защищающего «юридическую честь» публичного права и одновременно гражданского права30, в этом процессе трудно переоценить.
1 См.: Mayer O. Deutsches Verwaetungsrecht. B. 1. Munchen und Leipzig, 1924.
2 См.: Werner F. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht // DVBl. 1959.
3 См.: Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 19.
4 См. там же. С. 18, 31.
5 См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5.
6 См.: Лассаль Ф. О сущности Конституции. СПб., 1905. С. 33-34.
7 См.: Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2006. С. 76.
8 См.: Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра»? // Право и политика. 2005. №№ 1, 2.
9 См.: Матузов Н.И. Идеи диктатуры закона в контексте российской юридической доктрины // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Научно-практическая конференция (3-4 октября 2001 г.) / Отв. ред. А.И. Демидов. Саратов, 2001. С. 8-9.
10 См., напр.: Кравец И.А. Российская Конституция и конституционализация правового порядка (некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права. 2003. № 11.
11 См.: Берестнев Ю. Российская правовая система и европейские стандарты // Российская юстиция. 2001. № 1.
12 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2007. С. 28-29.
13 См.: Бойков В. На кого работает власть? // Наша власть: дела и лица. 2004. № 2 (38). С. 38-39.
14 Ромашов РА. Общетеоретические аспекты восприятия предмета, метода и структуры административного права // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2007. № 2 (34). С. 11.
15 См.: Ноздрачев А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9.
16 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 402.
17 См.: Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль, 2000. С. 71.
18 См.: Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1. 2-е изд. СПб., 1874.
19 См.: Елистратов А.И. Учебник русского административного права. 2-е изд. Вып. 1. М., 1910.
20 См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч.
21 См.: Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной: Автореф. дис. ... канд. политич. наук. М., 2006.
22 См.: Ивонин М.Ю. Транспарентность государственного управления как объект социологического исследования: Автореф. дис. ... канд. социологич. наук. Новосибирск, 2007.
23 См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 78.
24 См.: Бельский К.С. Указ. соч.; Его же: Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004.
25 Ромашов РА. Указ. соч. С. 10.
26 Там же. С. 11.
27 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 384.
28 См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004.
29 Кутафин О.Е. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества. С. 58.
30 См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 104.
