CC BY
271
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
О конституционно-правовом методе регулирования
ПОСТНИКОВ Александр Евгеньевич, заведующий отделом конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
Вопрос о методе конституционноправового регулирования является одним из центральных в науке конституционного права. Наряду с предметом правового регулирования он «идентифицирует» отрасль конституционного права. В нем выражаются сущностные черты конституционного права. Постановка вопроса о методе конституционно-правового регулирования имеет и прикладное значение для развития конституционного законодательства, поскольку при этом определяются оптимальные и допустимые формы воздействия на соответствующие общественные отношения. Названные обстоятельства делают актуальным обращение к данной теме с учетом современных реалий, когда обостряется дискуссия о путях и формах конституционного развития страны.
Тематика методов правового регулирования активно развивалась в советской юридической науке в 60—70-е гг. ХХ в. Так, С. С. Алексеев, А. М. Витченко, В. М. Горшенев, Ю. М. Козлов, В. Д. Сорокин, Д. А. Керимов, Я. Н. Уманский, В. Ф. Яковлев и другие авторы рассматривали специфику методов правового регулирования, присущих отдельным отраслям права, обращали внимание на использование различными отраслями права определенного набора общих инструментов правового регулирования. В частности, В. Д. Сорокин отмечал, что «метод правового регулирования может существовать и выполнять свою социальную функ-
цию только как система трех первоначальных способов воздействия — дозволения, предписания и запрета». Именно это, с его точки зрения, является решающим условием, которое «придает методу правового регулирования высокую универсальность, диктуемую потребностями единого предмета правового регулирования, необходимостью организованного целенаправленного воздействия на все составляющие его элементы»1.
В целом характерной чертой социалистического правоведения являлось рассмотрение метода правового регулирования как элемента существовавшей системы социального управления в рамках таких категорий, как механизм правового регулирования, система правового регулирования. Функционирование системы, механизма правового регулирования подчинялось общим целям, формулируемым в рамках господствующей идеологии. Такой подход, несомненно, отражал особенности правовой и политической системы советского государства, не предполагавшей плюрализма социальноэкономических и политических интересов в обществе, в том числе возможности разновекторной деятельности институтов народовластия. Из задач, стоящих перед конституционным (государственным) правом, практически исключалось урегулирование конфликтов между субъектами конституционных правоотношений. Это накладывало отпечаток и на метод конституционно-правового регулирования.
1 Сорокин В. Д. Метод правового регули-
рования. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 113—114.
Как отмечал Я. Н. Уманский, «для норм советского государственного права, закрепляющих и регулирующих отношения, составляющие основу экономической и политической организации советского общества, характерен метод конституционного закрепления. Отличительной чертой этих норм, не свойственных ни одной другой отрасли права, является то, что они не имеют юридических санк-ций»2. И хотя на практике существовали отдельные конфликты в рамках конституционного (государственного) права, а также применение некоторых санкций, таких, например, как отзыв депутата, в целом это было весьма редким явлением, мало отражавшим сущность правового регулирования. В тот период конституционное (государственное) право не являлось самодостаточным регулятором общественных отношений по поводу государственной власти. Упорядочивание соответствующих отношений (подразумевающее в том числе и урегулирование возникающих конфликтов) осуществлялось и непосредственно правящей коммунистической партией. Данное регулирование происходило в различных формах: посредством издания партийных директив, влияния на кадровый состав органов власти, а также путем формирования практики применения правовых норм в направлении, обеспечивающем сохранение существующей политической системы.
В постсоветский период ситуация с регулированием конституционно-правовых отношений существенно изменилась. Конституционное право (даже в той неразвитой форме, которую оно представляло непосредственно после «демонтажа» советской системы) осталось единственным легитимным регулятором основополагающих отношений в сфере организации государственной власти и ее взаимоотношений с личностью. В условиях новой соци-
2 Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 6.
ально-политической реальности и начал формироваться метод конституционного права как отрасли права, обеспечивающей устойчивое регулирование соответствующих отношений.
В современных работах по конституционному праву России исследования метода конституционноправового регулирования получили дальнейшее развитие. В теоретическом плане особое внимание уделялось соотношению предмета и метода конституционно-правового регулирования. При этом некоторыми учеными соотношение предмета и метода регулирования рассматривалось в рамках категорий содержания и формы. Так, В. Д. Ломовский отмечал, что «в методе правового регулирования, в том числе конституционного, нужно различать также и предмет правового регулирования, тот “строительный материал”, который неизбежно, непосредственно участвует в организации, правовом строительстве, а затем переходит в форму; который не только в ней “содержится”, но и помогает ей в направлении организации конституционного права и законодательства»3.
Характеризуя соотношение предмета и метода регулирования, С. А. Авакьян указывает, что его «можно понимать как соотношение содержания (это будут сами общественные отношения) и его оформления (оно отражается категорией методов правового регулирования)»4. При этом он отмечает, что «методы занимают (должны занимать) подчиненное положение в сопоставлении с предметом регулирования»5.
Безусловно, специфика регулируемых конституционным правом общественных отношений задает изначальные содержательные рамки
3 Ломовский В. Д. О методе конституционного регулирования // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С. 93.
4 Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс. М., 2005. С. 56.
5 Там же.
для применения тех или иных способов, приемов правового регулирования, в совокупности составляющих метод конституционно-правового регулирования. В то же время, по нашему мнению, более уместно говорить о том, что метод конституционно-правового регулирования формирует в рамках конституционно-правового регулирования систему конституционно-правовых отношений и в связи с этим является их формой. Именно урегулированные конституционным правом общественные отношения, выступающие в роли конституционных правоотношений, и составляют содержание конституционно-правового регулирования. Непосредственным «строительным материалом» метода конституционно-правового регулирования являются предписания, запреты и дозволения, которые придают правовую форму, урегулиро-ванность соответствующим общественным отношениям. В свою очередь, конституционно-правовые отношения соотносятся с общественными отношениями, являющимися предметом конституционного права, в качестве формы и содержания.
Таким образом, метод конституционно-правового регулирования и его предмет непосредственно не соотносятся как форма и содержание. Метод правового регулирования в его конкретных проявлениях жестко не обусловлен теми объективно складывающимися общественными отношениями, на упорядочение которых оно направлено, не является их отпечатком и не может рассматриваться в качестве их формы. Обратное предположение игнорирует природу правового регулирования как разновидности социального управления.
Отношения, составляющие предмет конституционно-правового регулирования, находятся в постоянном развитии. Как справедливо отмечал О. Е. Кутафин, «ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований,
ибо их объем зависит не от выявления тех или иных особенностей отношений, составляющих предмет конституционного права, а от воли государства, придающего этим отношениям основополагающий характер»6. Субъективность воли государства и обусловливает динамизм предмета конституционно-правового регулирования.
Однако при изменении предмета конституционно-правового регулирования не происходит автоматического изменения методов регулирования. Влияние предмета конституционного права на метод регулирования опосредовано рядом обстоятельств, проявляющихся в конкретных исторических условиях и связанных с особенностями правовой системы государства, его политическим режимом и иными обстоятельствами объективного и субъективного свойства.
Как справедливо отмечает С. А. Ава-кьян, «спецификой конституционноправового регулирования является сочетание методов общего нормирования (общих установлений) для одних и подробного регулирования для других политических общественных отношений»7. Это характерно для сложившейся системы конституционного законодательства России, включающей крупные подотрасли, в рамках которых в полной мере проявляется указанное подробное регулирование. При этом в развитии подотраслей конституционного законодательства наблюдается тенденция к специализации правового регулирования; в рамках данной специализации модифицируется общий метод конституционного права, соотношение конституционно-правового регулирования с регулированием посредством нормативного инструментария других отраслей права8.
6 Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 26.
7 Авакьян С. А. Указ. соч. С. 59.
8 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 124.
Одним из отличительных свойств конституционно-правового метода регулирования является доминирование в нем начал общего нормирования. Это связано с двумя группами факторов. Важнейшим источником конституционного права является Конституция РФ, многие положения которой прямо предполагают свое развитие в других отраслях права. В данном случае конституционноправовое регулирование проявляется как воздействие конституционных принципов и норм на содержание правового регулирования, осуществляемого всеми отраслями права. Во влиянии указанных принципов и норм, более общих по содержанию, на конкретные нормы отраслевого законодательства и заключается первый тип конституционного регулирования. В нем сосредоточен предусмотренный самой Конституцией механизм ее прямого действия.
В рамках различных подотраслей конституционного права соотношение общего и детального нормирования проявляется по-разному. Если рассматривать их соотношение в рамках подотрасли, регулирующей организацию публичной власти, можно обнаружить существенные различия в зависимости от уровня власти: федерального, субъектов Федерации и муниципального.
Так, на федеральном уровне детализация регулирования в форме федеральных законов непосредственно ограничена подробным регулированием вопросов организации федеральных органов государственной власти в самой Конституции РФ и примыкающих к ней федеральных конституционных законах. Эта конструкция, безусловно, «работает» на стабильность правового регулирования, но в то же время создает благоприятную среду для «консервации» проблем, возникающих в процессе функционирования федеральных органов государственной власти. Убедительный пример — невозможность обеспечить решение задачи формирования Совета Федерации путем
проведения прямых выборов без изменения Конституции9. Также актуально существенное расширение контрольных полномочий палат Федерального Собрания, уточнение роли Президента РФ в сложившейся системе разделения властей. Полагаем, что для решения названных задач недостаточно более или менее гибкой интерпретации конституционных положений как федеральным законодателем, так и в рамках конституционного правосудия. Конституционноправовое регулирование может быть эффективно работающим только в условиях формальной определенности, основывающейся на обеспечении жесткой иерархии составляющих его источников. Таким образом, указанные проблемы являются предметом конституционной реформы.
На региональном и муниципальном уровнях организации публичной власти разделение конституционноправового регулирования на общее и детальное предполагалось осуществлять на основе установленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, заключающегося в том, что федеральный законодатель ограничен лишь установлением общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления. Однако регулирующий потенциал категории «установление общих принципов» оказался недостаточным средством для обеспечения стабильного регулирования федеративных отношений и местного самоуправления в стране.
Анализируя конституционное развитие страны с середины 90-х гг. ХХ в., после завершения «переходного периода», нельзя не отметить существенные различия в методе конституционного регулирования на различных этапах ее развития после принятия Конституции РФ 1993 г. На первом этапе, длившемся примерно
9 См. об этом: Васильев В. И. Гарантии есть, а выхода — нет // Независимая газета. 2012. 6 марта.
до 2000—2003 гг., важную роль в построении взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов играли механизмы децентрализованного регулирования, что, в частности, выражалось в рамочном характере федеральных законов в сфере организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ. Последующая коррекция конституционного законодательства повлекла значительную централизацию федеративных отношений, создала предпосылки для встраивания местного самоуправления в общую централизованную систему власти.
Таким образом, общий характер положений Конституции РФ в отношении регулирования федеративных отношений и местного самоуправления не способствовал стабилизации конституционно-правового регулирования. Напротив, его изменчивость заставляет задуматься о практической ценности указанной формулы разграничения полномочий.
Поскольку избирательное законодательство непосредственно связано с регулированием организации публичной власти, его в полной мере затронули указанные тенденции. Первоначально метод правового регулирования, применявшийся в рамках данной подотрасли конституционного права, отличался достаточной децентрализацией, выражавшейся в рамочном характере федерального законодательства, регулировавшего основные гарантии избирательных прав граждан. Впоследствии оно было чрезвычайно детализировано, не предполагая участия субъектов РФ в решении основополагающих вопросов регулирования выборов. Однако модификация метода правового регулирования проходила не только в этой плоскости.
Сама регламентация избирательных процедур стала настолько подробной, что это привело к ограничению прав граждан на участие в выборах, прежде всего в вопросах реализации пассивного избирательного права, поддержки проводимых кандидатами избирательных кампаний.
Безусловно, данная тенденция не являлась прямолинейной с учетом сдерживающей роли позиций Конституционного Суда РФ по вопросам избирательного права, международных стандартов свободных выборов. Не останавливаясь подробно на этих вопросах, отметим следующее. Сам по себе метод детального нормирования общественных отношений, связанных с реализацией прав граждан, обоснован в той части, в которой ограничивает дискрецию органов публичной власти. Так, вполне уместно подробное, исчерпывающее регулирование вопросов предоставления гражданства, порядка деятельности органов публичной власти в связи с осуществлением гражданами принадлежащих им политических прав.
Опасность детального, пошагового регулирования политических прав граждан, осуществление которых составляет предмет конституционного права, заключается в том, что оно нередко создает необоснованные препятствия в самом доступе граждан к соответствующим демократическим процедурам. Примеров достаточно. В связи с этим отметим чрезмерно усложненную процедуру выдвижения инициативы о проведении референдума, что превратило этот институт народовластия в практически бездействующий; распространенную практику отказов в регистрации кандидатов, списков кандидатов на основании формальных упущений при сборе подписей. Из новых явлений в этой области отметим так называемый муниципальный фильтр, применяемый для выдвижения кандидата на выборах главы субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации”». По сути, нормами данного Закона создан дополнительный ценз в осуществлении пассивного избирательного права, который даже крупным оппозиционным партиям, представленным в Государственной Думе и представительных органах субъектов РФ, муниципальных образований, чрезвычайно сложно преодолеть, не располагая административным ресурсом на региональном и местном уровнях.
Полагаем, что при таких обстоятельствах имеет место создание законодательного регулирования, не отвечающего международным избирательным стандартам. Согласно ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей10. Несомненно, что «муниципальный фильтр» выступает в роли именно такого ограничения, поскольку ставит возможность участия граждан в выборах главы субъекта РФ в зависимость не от поддержки избирателей, а от согласия уже избранных местных депутатов, глав муниципальных образований.
Названные ограничительные требования законодательства, а также несовершенная правоприменительная практика снижают демократический потенциал конституционного права. Правовые процедуры, призванные оформлять, обеспечивать доступ граждан к институтам народовластия, по сути превращаются в административные процедуры квазилицензирования, что нарушает конституционные основы соотношения власти, общества и гражданина, выраженные
10 См.: Международные избирательные стандарты: сб. док.: Вып. 2 / отв. ред.
В. И. Лысенко. М., 2009. С. 54.
в принципе народовластия, в соответствии с которым именно народ является единственным источником власти в Российской Федерации.
В научной литературе в целом признан факт сочетания в конституционном праве метода субординации, характерного для публичного права, и координации, составляющего суть частноправового регулирования. Так, Ю. А. Дмитриев и И. В. Мухачев, характеризуя метод конституционного права, отмечают, что «в конституционном праве преобладает метод императивного регулирования, но с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией на демократизацию общественной жизни в ней все большую роль будет играть метод диспозитивный (координации)»11. О. Е. Кутафин утверждал, что «хотя конституционно-правовое регулирование отношений основывается на властноимперативных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон»12. В частности, он отмечал, что последнего рода отношения складываются между Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ.
С нашей точки зрения, особенность метода конституционно-правового регулирования заключается в том, что применение способов субординационного либо координационного воздействия, то или иное их сочетание обусловлено характером регулируемых отношений. Так, во взаимоотношениях органов публичной власти наряду с применением координационных методов взаимодействия (обусловленных, в частности, разделением функций, полномочий органов власти) в целом доминируют субординационные начала. Иное могло бы
11 Дмитриев Ю. А, Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации — от исторических истоков к современности. М., 1998. С. 49.
12 Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 43.
повлечь нарушение единства в функционировании публичной власти.
В то же время в регулировании взаимоотношений государства и гражданского общества, отношений, складывающихся между гражданами и органами публичной власти по поводу участия в формировании самой этой власти, применение субординационных начал должно носить ограниченный характер. Координационные способы регулирования обеспечивают защиту самостоятельности граждан и их объединений при реализации принадлежащих им прав, обеспечивают необходимую свободу выбора.
Только при соблюдении указанной меры правового регулирования происходит укрепление конституционализма. Базовые ценности конституционализма как идеологии и политического режима, которые нашли воплощение в гл. 1 Конституции РФ, неразрывно связаны именно с либеральными идеями. Как писал С. С. Алексеев, «свобода, не стесненная внешним вмешательством и произволом, порождает личную ответственность. Поэтому люди, предоставленные самим себе, сами создают для свободы, ее реализации необходимые институциональные рамки. И здесь либерализм и право совпадают в самой своей сути»13. Действительно, конституционное право, лишенное либерального содержания, утрачивает свою изначальную сущность. Являясь инструментом, оформляющим текущую политику государства, без учета последствий для развития свободного человека и демократических институтов, конституционное законодательство ничем не отличается от административно-правового регулирования, в котором главенствующую роль играет принцип субординации, подчинения одних субъектов правоотношений другим.
Стабилизация политической системы, проведенная на последнем этапе развития конституционного законода-
13 Алексеев С. С. Собр. соч. М., 2010. Т. 7.
С. 296.
тельства, далась ценой ее замораживания, ростом отчуждения граждан от власти. Осознанная в обществе опасность такого рода тенденций стала отправной точкой для реформирования политической системы страны. Меры в этом направлении были предложены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г.14 Общий вектор предлагаемых мер, более или менее последовательно воплощенных в законодательстве, позволяет сделать вывод, что мы находимся на пороге нового этапа развития конституционного права, в рамках которого должна быть решена задача преодоления выявившихся тенденций к стагнации конституционно-правовых отношений. И делать это необходимо на основе научно выверенной стратегии, учитывающей возможности воздействия права на развитие общественных отношений, заключенные в методе конституционно-правового регулирования.
Библиографический список
Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс. М., 2005.
Алексеев С. С. Собр. соч. М., 2010. Т. 7.
Васильев В. И. Гарантии есть, а выхода — нет // Независимая газета. 2012. 6 марта.
Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации — от исторических истоков к современности. М., 1998.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
Ломовский В. Д. О методе конституционного регулирования // Журнал российского права. 1998. № 4/5.
Международные избирательные стандарты: сб. док.: Вып. 2 / отв. ред. В. И. Лысенко. М., 2009.
Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976.
Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1970.
14 См.: Российская газета. 2011. 23 дек.
