CC BY
83
ПРАВО
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Малиновская В.М.
Административное судопроизводство в качестве самостоятельной формы правосудия было выделено Конституцией РФ 1993 года (ч. 2 ст. 118). Однако процесс законодательного развития этого процессуального института в нашем государстве затянулся на долгие годы и, к сожалению, на неопределенное время.
THE PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF THE ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDING INSTITUTION IN THE RUSSIAN FEDERATION
V.M. Malinovskaya
The Russian Constitution 1993(P.2, Art.118) singled out the Administrative legal proceedings as an independent form of public justice. But the process of legislative development of this procedural institution in this country has been delayed for many years and unfortunately for an indefinite time.
В настоящий момент административное судопроизводство осуществляется по правилам трех кодексов - КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ. Необходимость принятия нового закона, устанавливающего единые правила административного судопроизводства, признается многими учеными-администрати-вистами (Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А. Тихомировым, Т.Я. Хабриевой, Д.Н. Бахрахом, М.С. Студеникиной, А.Ф. Нозд-рачевым, А.Б. Зеленцовым и др.). В этой связи планируется принять не один, а сразу три новых закона. В Государственной Думе рассматриваются проект Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проект Федерального закона «Об административных процедурах».
В течение нескольких десятилетий в отечественной науке административного права идут серьезные научные дискуссии по проблемам административно-процессуаль-
ной деятельности. Ученые-администрати-висты не пришли к единому мнению о понятии административного процесса и его структуре, о понятии административных процедур и их видах, о понятии административной юстиции и приемлемой для России модели административной юстиции, о понятии административно-юрисдикцион-ной деятельности и ее видах, о понятии административного производства и его видах, об определении категорий административных дел, о понятии административно-правовых споров. А также многие другие вопросы административно-процессуального права остаются дискуссионными. Как скоро и насколько успешно будет завершена законодателем работа по введению института административного судопроизводства в России? На этот вопрос не смогут дать ответ ни научные работники, ни политики.
Представляется, что ученые-юристы могут помочь законодателю в этом направлении: по подготовке качественных законов, регламентирующих административно-про-
цессуальную деятельность, и приведению их в соответствии с положениями действующего законодательства. Для этого необходимо, прежде всего, разработать единый концептуальный подход к содержанию административного процесса.
Уже достаточно давно в науке административного права признано, что административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Большинство ученых-админи-стративистов полагают, что административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. При этом существуют более узкие подходы к содержанию административного процесса.
В рамках юрисдикционной концепции под административным процессом понимается деятельность по рассмотрению государственными органами индивидуальных административных споров, а также по применению мер административного принуждения (В.С. Тадевосян, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов и др.). В рамках управленческой концепции административный процесс рассматривается шире - как процесс реализации органами исполнительной власти своих задач и функций (Б.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Ю.М. Козлов, А.П. Алехин и др.). Именно при таком взгляде посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права. Сторонники управленческой концепции в содержание административного процесса включают наряду с административно-юрисдикци-онной деятельностью и административно-процедурную деятельность (речь идет об осуществлении органами исполнительной власти различного рода административных процедур).
Итак, все ученые-административисты рассматривают в рамках административного процесса административно-юрис-
дикционную деятельность органов публичной власти. Под административно-юрисдикционной деятельностью понимается процесс административного (внесудебного) рассмотрения жалоб граждан и организаций органами исполнительной власти (их должностными лицами), а также процесс применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к гражданам и организациям. Как правило, выделяют следующие виды административно-юрис-дикционных производств: производство по жалобам и иным обращениям; производство по делам об административных правонарушениях; исполнительное производство; производство по привлечению к дисциплинарной ответственности (дисциплинарное производство).
Деятельность граждан и организаций по осуществлению принадлежащих им субъективных прав и исполнению юридических обязанностей, направленная на удовлетворение их законных интересов, невозможна без реализации государственными органами и органами местного самоуправления своих властных полномочий в рамках предусмотренных законодательством процедур. В зарубежном законодательстве эти процедуры называются административными процедурами и регламентированы соответствующими законами. В отечественной юридической литературе административные процедуры понимаются неоднозначно, встречаются разные определения административных процедур. Представляется возможным свести все эти определения к единому понятию. Под административными процедурами следует понимать урегулированную законом деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (государственной и местной администрации), направленную на реализацию прав, свобод, законных интересов и юридических обязанностей граждан и организаций. Российские ученые-адми-нистративисты к административным про-
цедурам относят: процедуру принятия органами исполнительной власти подзаконных нормативных актов, так называемое административное нормотворчество; регистрационное производство; разрешительное и лицензионное производство; служебно-призывное производство; кадровое производство; экзаменационно-конкурсное производство и другие виды правонаделитель-ных и правоприменительных процедур и производств.
При неоднозначном понимании института административной юстиции в науке административного права административная юстиция рассматривается либо как самостоятельный вид административно-процессуальной деятельности либо как разновидность административно-юрисдикцион-ной деятельности. Так, Ю.А. Тихомиров, рассматривая разновидности административного процесса, выделяет «администра-тивно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции» [1]. С учетом разницы во мнениях уче-ных-административистов при определении места административной юстиции в системе административно-процессуальной деятельности административную юстицию следует выделять как разновидность административного процесса. Никто из ученых-административистов не отрицает того, что административный процесс имеет место при осуществлении судами функций органов административной юстиции.
В современных зарубежных странах административная юстиция выступает самостоятельной формой контроля за законностью деятельности публичной администрации, несмотря на разницу в доктринальных подходах к понятию административной юстиции. Исходя из сущности данного института, можно дать следующее определение административной юстиции: административная юстиция представляет собой процесс разрешения правовых споров меж-
ская В.М.
ду частными лицами и органами публичной власти специально уполномоченными на то органами, призванный защитить субъективные права и законные интересы частных лиц от неправомерных действий органов публичной власти.
На основании вышеизложенного можно прийти к выводу, что административная процессуальная деятельность многообразна и имеет много разновидностей. При этом необходимо выделить три самостоятельных направления этой деятельности:
1) осуществление органами исполнительной власти и органами местного самоуправления административных процедур;
2) рассмотрение органами исполнительной власти и судами административных юрисдикционных дел (административных дел юрисдикционного характера);
3) осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти (рассмотрение жалоб частных лиц на действия органов публичной власти органами административной юстиции).
В соответствии с указанными направлениями административно-процессуальной деятельности можно выделить три вида административного процесса: административные процедуры, административно-юрисдикционная деятельность, административная юстиция. Все эти три вида административного процесса, в свою очередь, состоят из относительно самостоятельных производств, выделение которых обусловлено особенностями рассмотрения отдельных категорий административных дел. В настоящее время в Российской Федерации правила ведения таких производств установлены большим количеством законов и еще бульшим количеством подзаконных актов.
Во многих современных зарубежных странах законодательство об административном процессе представлено одним или двумя законами. В США в 1946 году был принят Федеральный закон об административной процедуре, который регламентиру-
ет все виды административной деятельности федеральных административных учреждений -административное нормотворчество и административную квазисудебную деятельность. В Японии в 1962 году был принят Закон о процедуре рассмотрения административных дел, установивший новые правила административного судопроизводства, а позднее - в 1994 году - был принят Закон об административной процедуре, унифицировавший правила осуществления административной деятельности публичной администрацией. В ФРГ действует Закон об административных судах 1965 года, который определяет не только организацию (общих) административных судов [2], но и правила рассмотрения этими судами административных дел. Именно поэтому в российской юридической литературе германский закон об административных судах называют Кодексом административного судопроизводства. В 1976 году в ФРГ был принят Закон об административных процедурах, которым урегулирован процесс принятия административных решений органами публичного управления. В Польше порядок принятия административных решений органами государственного управления по конкретным делам, затрагивающим права, свободы и законные интересы граждан и организаций, предусмотрен Кодексом административной процедуры 1960 года. В 1995 году в Польше был принят Закон о Главном Административном Суде, который определил правила административного разбирательства.
Итак, представляется, что все направления административно-процессуальной деятельности российских органов публичной власти можно урегулировать в рамках двух законов. Российскому законодателю необходимо принять Закон об административных процедурах и Кодекс административного судопроизводства. В том случае, если в России будут созданы административные суды как органы административной юстиции, тогда в соответствии с ч. 3 ст. 128 Консти-
туции РФ обязательно принятие Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации».
Однако в России можно построить систему административной юстиции по такой зарубежной модели, которая не предусматривает создание специальных органов (административных судов, трибуналов или квазисудебных учреждений). Такая модель организации административной юстиции существует в современном мире и предполагает выделение в структуре общих судов специализированных административных отделений. Так, например, Д.Н. Бахрах считает, что «если идти по такому пути, то можно ограничиться созданием специализированных коллегий в судах уровня субъекта Федерации и Верховном Суде Российской Федерации и принятием кодекса (закона) "Об административном судопроизводстве"» [3].
С учетом того, что российская судебная система достаточно разветвлена, специализированные административные отделения можно создать в федеральных судах общей юрисдикции и федеральных арбитражных судах [4]. И еще один важный момент: судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов должны рассматривать административные дела по единым правилам, содержащимся в Кодексе административного судопроизводства.
Подведем краткие итоги. Институт административной юстиции в России должен быть законодательно регламентирован Кодексом административного судопроизводства, а институт административных процедур - соответственно Законом об административных процедурах. Проблемы возникают при установлении единых правил по рассмотрению административно-юрисдик-ционных дел.
Рассмотрим, к примеру, один из видов административно-юрисдикционных производств - производство по делам об административных правонарушениях. Круг
субъектов административной юрисдикции достаточно широк. Дела об административных правонарушениях могут быть рассмотрены судьями, должностными лицами органов исполнительной власти, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах полномочий, определенных КоАП РФ. А также дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ, в пределах полномочий, установленных этими законами. Значительное число дел об административных правонарушениях разрешается мировыми судьями. Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. К подсудности гарнизонных военных судов относятся дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы. К подсудности судей районных судов отнесены дела, по которым производство осуществляется в форме административного расследования, и дела, за которые назначаются более строгие виды административных наказаний (например, административный арест).
Для всех этих субъектов административной юрисдикции установлены разные правила ведения производства по делам об административных правонарушениях. Данные правила регламентированы КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях (об административной ответственности). Отличия в производстве по делам об административных правонарушениях в зависимости от субъекта административной юрисдикции создает ряд проблем по толкованию и применению процессуальных норм адми-нистративно-юрисдикционными органами и, прежде всего, судами. Это негативно ска-
ская В.М.
зывается на защите прав и свобод граждан в нашей стране.
Решить указанные проблемы возможно. Необходимо разработать и законодательно закрепить единые правила, регламентирующие процедуру привлечения к административной ответственности, для судов (судей) независимо от статуса субъекта административной ответственности (гражданин, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо), а также установить единые правила производства по делам об административных правонарушениях для органов исполнительной власти. Нормы, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность судов (судов общей юрисдикции и арбитражных судов), должны быть включены в Кодекс административного судопроизводства, а нормы, регламентирующие административно-юрис-дикционную деятельность органов исполнительной власти, должны войти в Закон об административных процедурах.
Аналогично следует поступить с законодательным регулированием другого адми-нистративно-юрисдикционного производства - производства по жалобам граждан и организаций. Законодательством Российской Федерации установлены разные правила для рассмотрения общих и специальных административных жалоб граждан и организаций органами исполнительной власти (их должностными лицами). Производство по общим административным жалобам регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Основания и порядок производства по специальным административным жалобам определены нормами специальных законов. Так, например, неправомерные решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц обжалуются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 27 ноября 2010 года №°311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
Необходимо установить единые правила внесудебного рассмотрения административных жалоб органами исполнительной власти (их должностными лицами) и включить эти правила в Закон об административных процедурах.
Судебное рассмотрение жалоб граждан и организаций на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц многими учеными-административистами относится к административному процессу, так как предполагает рассмотрение судами административно-правовых споров между частными лицами и органами публичной власти. Производство по рассмотрению общих и специальных судебных жалоб различными судами охватывается термином «административная юстиция». Судебное производство по разрешению административно-правовых споров должно быть единым и, как уже отмечалось выше, должно быть регламентировано Кодексом административного судопроизводства.
Итак, административный процесс в Российской Федерации может быть урегулирован двумя законами. Кодекс административного судопроизводства будет состоять из норм, регулирующих процедуру рассмотрения административных дел судами. Закон об административных процедурах будет устанавливать правила рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и иными административными органами. Кодекс административного судопроизводства должен раскрыть понятие административных дел, рассматриваемых судами, а также определить категории таких дел. Помимо принципов и общих правил административного судопроизводства, Кодекс должен содержать нормы, определяющие круг и статус участников административного судопроизводства, и нормы, регламентирующие правила производства по всем категориям административных дел. Закон об административных процедурах
должен раскрыть такие понятия, как: «административный орган», «административное решение», «административные процедуры», «административные дела, подведомственные административным органам». Закон должен закрепить принципы и общие правила осуществления административных процедур; статус участников административных процедур; категории административных дел, рассматриваемых административными органами, и правила производства по этим делам.
Введение в действие Кодекса административного судопроизводства и Закона об административных процедурах повлечет за собой отмену множества актов действующего административно-процессуального законодательства Российской Федерации. Неупорядоченные административно-процессуальные нормы, содержащиеся в различных нормативных актах, можно будет систематизировать этими двумя законами. Принятие указанных законов потребует существенного изменения некоторых действующих нормативных актов. Так, в частности, можно будет изъять из КоАП РФ процессуальную часть. В результате этого КоАП РФ будет состоять только из материальных норм, регулирующих институт административной ответственности. По структуре КоАП РФ можно будет приблизить к Уголовному кодексу Российской Федерации. Новый КоАП РФ будет содержать Общую и Особенную части. В этой связи представляется возможным переименовать КоАП РФ и назвать его Законом об административной ответственности. Кроме реформирования КоАП РФ потребуется исключение некоторых глав из ГПК РФ И АПК РФ, содержащих нормы относительно правил административного судопроизводства.
Полагаем, что Кодекс административного судопроизводства и Закон об административных процедурах станут действенными инструментами в механизме защиты прав и свобод частных лиц от произвола органов публичной власти.
Малиновская В.М.
ЛИТЕРАТУРА
1. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 740.
2. В систему органов административной юстиции ФРГ входят общие и специализированные административные суды. Специализированными являются социальные и финансовые суды. Порядок организации социальных и финансовых судов и производство по делам в этих судах установлены отдельными законами - Законом о социальных судах 1953 года и Законом о финансовых судах 1965 года.
3. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 10.
4. В судебную систему Российской Федерации входят федеральные суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и федеральные арбитражные суды), конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.
