CC BY
228
Старостин Сергей Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) (e-mail: [email protected])
Об унификации норм процессуального права
В статье рассматриваются проблемы, связанные с возможной унификацией юридического процесса. Обосновывается утверждение о том, что каждая из ветвей государственной власти должна иметь свои процессуальные нормы. Органы исполнительной власти не должны исполнять функции суда, осуществлять «квазиправосудие».
Ключевые слова: юридический процесс, административный процесс, правосудие, органы исполнительной власти, Кодекс административного судопроизводства, досудебное производство.
S.A. Starostin, Doctor of Law, Professor, Professor of the Chair of Administrative Law and Procedure of the Moscow State University of Law of O.E. Kutaphin (MSAL); e-mail: [email protected]
About unification of norms of a procedural law
The article examines the problems associated with the possible harmonization of the legal process. Substantiates the assertion that each of the branches of government should have its own procedural rules. Executive authorities should not perform the functions of the court, execute «kvazi justice».
Key words: legal process, administrative process, justice, executive authorities, Code of administrative procedure, pre-trial proceedings.
Для того чтобы ответить на вопрос о необходимости и возможности формирования самостоятельного административного судопроизводства, столь значимый для нашего общества сегодня, надо рассмотреть более широкую проблему - проблему унификации норм процессуального права. Но анализировать ее необходимо с точки зрения не только административистов, но и специалистов гражданского процесса, учитывая позицию представителей законодательной и судебной власти. Найти единые точки соприкосновения на «стыке» различных позиций, точнее провести границу между близкими отраслями процессуального права - важнейшая задача, которую нам все равно предстоит решать. Речь идет только об их сотрудничестве с целью обеспечить соблюдение и эффективную защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц, общества и государства. Причем защиту не только судебную.
Ответив на этот вопрос, мы сможем решить проблему конфликта интересов смежных отраслей процессуального права: административного, гражданского и в некоторой степени уголовного. Эта проблема актуализировалась в связи с принятием и вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, формированием новой судебной системы и реформированием
соответствующих отраслей процессуального права. И конечно, нам хотелось бы высказать свое мнение по поводу необходимости и возможности самостоятельной кодификации административного процесса.
Сказать, что проблема возникла только сейчас, что она не изучалась ранее - ничего не сказать. Уместно назвать труды М.Д. Загряцко-го и В.Л. Кобалевского - это 20-е гг. прошлого века, С.С. Студеникина, И.А. Галагана, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, В.Д. Сорокина - середина и вторая половина прошлого века. Чтобы не обижать очень многих административистов, которые исследовали эту проблему в наше время, не будем их называть, но напомним только о важнейших книгах, которые были изданы совсем недавно и посвящены исключительно проблемам административного процесса и административного судопроизводства.
Это книги М.Я. Масленникова «Административный процесс: теория и практика» (Москва, 2008 г.) [1], Ю.Н. Старилова «Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства» (Воронеж, 2013 г.) [2], А.Б. Зеленцова «Административная юстиция» (Москва, 2015).
Но общественные отношения настолько динамичны, что сегодня появились новые аспекты проблемы, которые заслуживают соответствующей реакции и оценки. Мы все чаще
274
слышим безосновательные и непродуманные мнения и рассуждения по поводу необходимости унификации гражданского, арбитражного и административного процессов и создания единого процессуального кодекса.
Если о становлении отраслей административного права и административного процесса дискуссии практически прекратились, стало очевидно, что и административное право и административный процесс имеют самостоятельный предмет - совокупность характерных и специальных общественных отношений, самостоятельную и обособленную группу норм, взаимодействующих с нормами иных отраслей права, наконец, существует насущная потребность в самостоятельном урегулировании этих общественных отношений [3; 4], то о необходимости и перспективах кодификации норм административно-процессуального права дискуссия продолжается.
На сегодняшний день место административно-процессуального права уже определено не только доктринально, но и официально. Что касается первого, то проведено значительное количество исследований в этой области, в которых доказано, что оно уже институционально оформлено. Что касается второго, официального закрепления, то административно-процессуальное право уже нашло место в номенклатуре специальностей научных работников, в образовательных и научных учреждениях созданы соответствующие кафедры и подразделения.
Тем не менее дискуссия продолжается, что связано со многими факторами, наиболее существенными из которых являются следующие.
Сегодня очень хотелось бы не только сравнить ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ и процессуальную часть КоАП РФ, отметить их положительные черты и недостатки, причем многочисленные недостатки и несоответствия, но в силу наличия многочисленных публикаций об этом отметим только те обстоятельства, которые помогут ответить на некоторые вопросы.
1 вопрос. Необходима ли унификация юридического процесса, и если да, то в какой степени ее следует провести. По сути это вопрос о целесообразности учреждения в нашей стране самостоятельного и полноценного административного правосудия.
Во-первых, уже давно существует конституционное требование (и это не только ст. 118 Конституции РФ, но и другие нормы) о необходимости наличия самостоятельной формы осуществления правосудия - административного судопроизводства. Но только спустя поч-
ти 10 лет оно начало реализовываться, да и то, когда Президент РФ сказал о нем в своем Послании ФС РФ 2012 г. И уже в марте 2015 г. КАС РФ был принят. В нем собраны нормы, регулирующие правила рассмотрения судами общей юрисдикции значительной категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Административисты в своем большинстве высоко оценили закон, даже притом, что используемая в нем терминология и устанавливаемые в нем процедуры к административному процессу имеют очень далекое отношение. Обращает на себя внимание гражданско-процессуальная ориентированность Кодекса (терминология: административный истец - административный ответчик - административное исковое заявление и др. Почему бы не оставить наименование лиц, участвующих в деле, как это предусмотрено гл. 4 ГПК РФ: истец, ответчик, заявитель?). Практически переписаны нормы гл. 6 ГПК РФ (доказательства и доказывание) о распределении бремени доказывания, судебных расходах и издержках, разрешении ходатайств о применении обеспечительных мер и т.д.
Многие из нас участвовали в рецензировании проекта КАС РФ, высказали массу замечаний, наша кафедра тоже подготовила объемный документ. Но в целом мы его поддержали. Действительно, принятый закон очень размыто формулирует предмет правового регулирования и не вполне понятно, как он соотносится с предметом регулирования других, уже действующих процессуальных законов. В нем существуют нормы, которые не просто нарушают ясность правового регулирования, они порождают правовую неопределенность в вопросе подведомственности административных дел.
Нельзя не сказать о спешке в желании его принять. Уже через месяц после первого чтения, в июне 2013 г., Совет Федерации ФС провел парламентские слушания по законопроекту, где было отмечено, что надо сконцентрироваться только на тех замечаниях, которые можно быстро устранить, а остальные, глубокие и концептуальные, будем исправлять потом. На вопрос о причинах такой спешки и принятия заведомо некачественного проекта был дан наполеоновский ответ: «Давайте ввяжемся в драку, а там посмотрим, дальше будет видно».
В связи с этим напомним всего два подобных случая. Так, некачественно подготовленный в 2000 г. проект Федерального закона «О федеральных административных судах в Рос-
275
сийской Федерации» был отклонен и надолго отправлен на доработку. Сегодня вопрос о принятии его даже не обсуждается.
И еще пример. Речь идет о важнейшем законопроекте «Об административных процедурах», внесенном еще в 2001 г. В.В. Похмелкиным. Спустя 8 лет, 11 июня 2009 г., законопроект был рассмотрен в первом чтении. Аргументы, изложенные при обсуждении депутатом Д.Ф. Вяткиным, заслуживают того, чтобы быть процитированными: «По большому счету, это действительно серьезный, революционный законодательный акт, и его принятие можно было бы оправдать в том случае, если бы он появился значительно раньше. Но в настоящий момент все предусмотренные этим законопроектом вопросы уже регламентированы различными нормативными актами российского законодательства - гражданского, земельного, жилищного, водного, лесного, градостроительного и так далее, можно еще перечислять, в том числе вопросы обжалования актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусмотренные в процессуальном законодательстве. Если законопроект принимать и реализовывать, это вызовет сумятицу и приведет к тому, что деятельность органов исполнительной власти вообще не будет осуществляться. В связи с этим Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству предлагает законопроект отклонить».
Результаты: за отклонение 33 чел., против 0 чел., воздержалось 0 чел. Причем не голосовало 417 чел. (92,7%). Законопроект был отклонен.
Негативные последствия его отклонения, по нашему мнению, куда более серьезные, чем в первом примере. Нам даже сегодня необходимо до конца разобраться с категориями «административный процесс» и «управленческие процедуры» не упираясь, как всегда, в широкое и узкое понимание административного процесса. Если мы это сделаем, то сможем создать самостоятельный и полноценный Административно-процессуальный кодекс.
Тем более, что есть две причины в это верить. Во-первых, на кафедре административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) уже подготовлен учебник «Административный процесс», в котором наконец-то точно сформулированы дискуссионные понятия. Во-вторых, рабочей группой Государственной Думы РФ (руководитель -Первый заместитель комитета ГД РФ по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Агеев) подготовлен
достаточно удачный проект Административно-процессуального кодекса РФ, который вместе с материальным кодексом будет в октябре 2015 г. внесен в ГД РФ для его обсуждения.
По поводу необходимости и последовательности принятия этих законов красноречиво высказался Ю.Н. Старилов словами Карла Экштайна: в России «телегу ставят впереди лошади, вначале необходимо разработать и принять закон об административных процедурах, а уже потом закон об административном судопроизводстве». И еще: «дом надо строить с фундамента, а не с крыши ... в такой ситуации суд будет оправдывать произвольные и репрессивные действия чиновника, поскольку он не нарушает закона. Это пощечина правовому государству» [5, с. 13].
Но продолжим сравнивать процессуальное законодательство. Правовая регламентация административных споров нормами ГПК РФ невозможна, поскольку гражданско-процессуальная форма правосудия отлична от административно-правовой. В первом случае дела, возникающие из гражданских правоотношений, рассматриваются судами в порядке гражданского (искового) судопроизводства, во втором - споры и дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в порядке административного судопроизводства. Природа этих споров и дел различна, а значит, различна и процедура их рассмотрения. Сегодня мы видим многочисленные процессуальные и компетенционные проблемы, несоответствие многочисленных норм процессуальной части КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ, КАС РФ.
По характеру рассматриваемых и разрешаемых дел в юридической науке различают два вида юридического процесса: наказательный и тяжебный. В основе первого лежит правонарушение, второго - правовой спор. Цель первого - правовая оценка действия (бездействия) физических и юридических лиц и применение к ним мер уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Цель второго, тяжебного процесса - разрешение правового спора между равноправными сторонами. Таким образом, мы имеем два вида юридического процесса: уголовный, административный и дисциплинарный, с одной стороны, и конституционный, гражданский, третейский процессы -с другой. Отождествлять их нет оснований.
Во-вторых, важной остается проблема соблюдения баланса публично-правовых и частноправовых интересов. Орган исполнительной власти, являясь публично-правовым субъектом, всегда будет стоять на страже публичных,
276
а не частных интересов. Стороны административного процесса по определению не могут быть равноправными в отличие от гражданского процесса, где они таковыми являются. В силу специфики публично-правовых отношений (публично-правовых споров) административное судопроизводство имеет ряд особенностей, что требует важных и многочисленных процессуальных дополнений к гражданско-процессуальным отношениям.
Эти проблемы успешно решает КАС РФ, нарушенные органами государственной власти субъективные права гражданина им эффективно защищаются. Таким образом, административное судопроизводство должно значительно облегчить доступ к правосудию, «безвластный» субъект, как мы его называем, будет иметь возможность использовать соответствующие процедуры, которых нет в гражданском процессе.
В-третьих, существуют глубокие противоречия между ГПК РФ и АПК РФ в части, касающейся порядка рассмотрения дел. Так, ГПК РФ устанавливает, что решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, т.е. дела, возникающие из публично-правовых отношений (гражданские дела), подлежат оспариванию в порядке гражданского судопроизводства (ст. 255 ГПК РФ).
АПК РФ в зависимости от юридической природы рассматриваемых дел устанавливает три формы их разрешения.
1. В порядке искового производства арбитражные суды рассматривают возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами, за исключением дел, рассматриваемых Московским городским судом в соответствии с ч. 3 ст. 26 ГПК РФ (ст. 28 АПК РФ).
2. Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разд. 3 АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (ст. 189 АПК РФ).
3. Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной
экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях (ст. 202 АПК РФ).
Вывод, который можно сделать из этого, очевиден - должен быть единый самостоятельный закон, который бы регулировал административное судопроизводство. И дальше, в силу близости большинства процессуальных норм АПК РФ, многочисленных противоречий АПК РФ и ГПК РФ необходимо иметь единый закон, который бы регулировал исковое (гражданское) производство.
Это должен быть ГПК РФ, в отличие от которого АПК РФ - «незаконно рожденное процессуальное дитя, у которого нет материально-правовых родителей» (А.П. Шергин).
Сегодня АПК РФ по существу дублирует значительную часть нормативной материи ГПК РФ и самое главное - исковой способ гражданско-правовой защиты, который в АПК РФ используется для защиты отдельных субъектов права (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей). Особенности их защиты вполне можно (а до принятия АПК РФ так и было) регулировать нормами ГПК РФ. АПК РФ целесообразно отменить, а не перетаскивать в КоАП РФ его гл. 25, которая извратила инквизиционный способ административно-юрисдик-ционного процесса.
Таким образом, можно сформулировать ответ на первый вопрос. Унификация юридического процесса невозможна. Более того, необходимо предельно точно разделить отдельные виды юридического процесса - гражданский, административный и уголовный, а также процесс административного судопроизводства.
2 вопрос. Нужна ли самостоятельная кодификация административно-процессуальных норм? Ответ не настолько очевиден, как может показаться. Во-первых, до сих пор, к сожалению, продолжается полемика по поводу широкого и узкого понимания административного процесса. Это обстоятельство вновь и вновь вносит сумятицу в сознание людей; революционные и прогрессивные выводы пятидесятилетней давности, сделанные Надеждой Георгиевной Салищевой, Валентином Дмитриевичем Сорокиным, другими учеными, сегодня превратились в тормоз совершенствования законодательства об административной ответственности.
277
Настало время освободиться от такого понимания административного процесса: состоялись уже две кодификации норм административной ответственности, приняты новые кодексы, многое изменилось в процессуальном регулировании управленческих общественных отношений. Для большинства ученых и практиков очевидно, что управленческий процесс (власти-подчинения) и юрисдикционный процесс объединить невозможно. Даже не потому, что видов административных производств сегодня великое множество и они слишком различны, чтобы их объединить, а потому, что управленческий процесс по своему характеру является позитивным, а юрисдикционный - сугубо правоохранительным. Это совершенно разные процессы и объединить их невозможно.
Тем не менее, есть немало административи-стов, даже очень уважаемых ученых, которые еще сегодня верят в то, что « если в одном законе объединить административно-процедурное производство и административно-деликтное производство, то мог бы получиться Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации» [6, с. 16].
Остаются дискуссионными вопросы классификации видов административно-процедурного и юрисдикционного процессов. Так, на наш взгляд, не вполне корректным представляется отнесение к юрисдикционному процессу дисциплинарного производства и производства по жалобам, как это сегодня преподносится во многих наших учебниках. Их авторы не желают видеть, что в этих процедурах присутствует элемент власти-подчинения, что невозможно для юрисдикционного процесса [1, с. 21].
В последние годы появилось немало научных публикаций, которые имеют цель найти «реальный» (М.Я. Масленников) [7], «настоящий» (Ю.Н. Старилов) административный процесс, такую «осуществляемую государственными органами процессуальную деятельность, которую ученые и практики бесспорно относили бы к деятельности административно-процессуальной» [8].
Но объединение, унификация административно-процессуальных норм, о чем уже никто не спорит, не произошла неожиданно и самопроизвольно, их объединение стало результатом эволюции материальных административно-правовых норм, структурирования и систематизации процессуальных норм. Сравните соответствующие разделы КоАП РСФСР 1984 г. и КоАП РФ 2002 г.
Кодекс РСФСР по сравнению с ныне действующим Кодексом имел явно выраженный
усеченный вид, его разд. 4 «Производство по делам об административных правонарушениях» включает в себя следующие главы: «Основные положения» (9 статей), «Протокол об административном правонарушении» (5 статей), «Административное задержание, досмотр вещей, изъятие вещей и документов» (8 статей), «Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении» (8 статей), «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» (11 статей), «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении» (11 статей).
А теперь обратимся к действующему КоАП РФ. Не очень корректно их сравнивать, уж очень они разные, мы обратим внимание только на наиболее важные отличия, причем касающиеся рассматриваемой проблемы, собственно административного процесса.
Раздел 4 КоАП РФ содержит всего на две главы больше - 8 глав, но обратим внимание на то, какие это главы. Если две первые главы практически повторяются, по крайней мере, в названиях -общие положения и участники производства, то другие главы в этом Кодексе совершенно новые, и акцент в них сделан именно на защиту прав и интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (он даже назван по-другому, ранее это был потерпевший), а также других участников процесса.
В действующий Кодекс введены главы «Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств», «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», а также главы, которые в достаточно подробном виде устанавливают стадии процесса, - это главы «Возбуждение дела об административном правонарушении», «Рассмотрение дела об административном правонарушении», «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».
Выделим еще одну важную главу кодекса, которую можно назвать не только новеллой, но и значительным шагом по защите участников процесса и в целом по повышению степени законности всего процесса. Это гл. 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». В ней не только перечислены эти меры, но и достаточно точно установлены сами процедуры, например, доставления, привода, административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, досмотра транспортного средства и т.д.
278
Очевидно, что чем точнее и детальнее законодатель установит процесс производства по делам об административных правонарушениях, тем эффективнее будет осуществлена охрана прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений.
Но возникает другой вопрос: насколько полно установлены в КоАП РФ все те процедуры, которые для этого необходимы. Ответить на этот вопрос мы сможем, если сравним наш кодекс с УПК РФ.
Сразу отметим, что УПК РФ очень тесно взаимосвязан со своим материальным кодексом - УК РФ. Это первый аргумент в обоснование необходимости раздельной кодификации административного законодательства. Возражения о том, что преступления - это не административные правонарушения, что они несравнимо более общественно опасны, не могут быть приняты хотя бы потому, что порой трудно провести границу между ними, да и количество административных правонарушений значительно больше количества совершаемых преступлений, и их совокупная общественная опасность, если так можно выразиться, несопоставимо выше. Не потому ли в некоторых странах административные правонарушения подпадают под категорию преступлений, вспомните хотя бы мисдиминоры (проступок) и фелонии (преступление).
Действительно, природа уголовной и административной ответственности едина. Позиция научного сообщества не доходит до законодателя, что показывает его некомпетентность и полный непрофессионализм. И УК РФ, и КоАП РФ так усовершенствовала гиперактивная рука законодателя, что никто: ни правоприменитель, ни мы - никак не может к этому приспособиться. В новейшей истории мы пережили уже три декриминализации (2003, 2008 и 2011 и гг. [9]). Как говорил один из известных политиков, наше уголовное и административное законодательство постоянно и методически перетряхивают. Когда все это закончится?
Во-вторых, требуется ли уточнить предметы ведения и полномочий федерации и субъектов, целесообразно ли предоставлять субъектам дополнительные полномочия, особенно в сфере административного процесса?
Проблема федерального и регионального законодательства об административной ответственности широко исследовалась в по-
следние годы (А.В. Демин, С.Н. Клепиков, М.Я. Масленников, Л.А. Мицкевич, Б.В. Рос-синский, Ю.Н. Старилов, А.П. Шергин и др.), защищены многие диссертации по этому вопросу (М.Г. Акимов, А.А. Антонов, О.А. Лакаев, Д.О. Огородников, А.В. Шевцов, К.Г. Филант и др.). Поэтому ограничимся только наиболее важными доводами.
Очевидно, что законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности не столько восполняет существующие пробелы, сколько является средством реализации конституционных полномочий этих субъектов. Но посмотрите, как федеральный законодатель сформулировал эти нормы. Он исключил действовавшую до 5 февраля 2014 г. конституционную норму, в соответствии с которой судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процес-суальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности находились в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71). И сейчас эта же статья выглядит уже совсем иначе: «судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности» [10].
Обратим внимание на процессуальное законодательство. Законодатель не мог не знать, что процессуальное законодательство включает в себя три отрасли права - гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное (С.С. Алексеев, В.Д. Сорокин, И.А. Галаган и др.). Но конструкция п. «к» ч. 1 ст. 72 осталась практически неизменной: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении.
На наш взгляд, такого быть не должно. Необходимо из п. «к» ч. 1 ст. 72 исключить административно-процессуальное законодательство, оно должно быть в исключительном ведении Российской Федерации. Здесь уместно еще напомнить и ч. 3 ст. 55 Конституции России, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
279
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
О том, что двухуровневая система законодательства об административной ответственности неприемлема и просто невозможна, уже много лет назад писали многие ученые (М.Я. Масленников, А.П. Шергин и др.). Но ведь проблема состоит всего-навсего в том, что перечисленные конституционные нормы снова понимают административно-процессуальное законодательство в широком смысле.
Таким образом, отмечая не только роль административной ответственности в борьбе с административными правонарушениями, но и профилактическое значение в борьбе с преступлениями, понимая, что административная ответственность по своему существу, механизму реализации схожа с уголовной ответственностью, можно сделать вывод о том, что административная ответственность заслуживает раздельного материального и процессуального оформления.
В Особенной части КоАП РФ должны быть установлены и точно разделены два вида санкций, строго соответствующие двум категориям субъектов административной юрисдикции: строго определенные санкции по делам об административных правонарушениях, которые должны быть подведомственны должностным лицам органов исполнительной власти, и альтернативные санкции по делам, которые должны быть подведомственны исключительно судьям.
При этом необходимо более подробно урегулировать процессуально-правовую адми-нистративно-юрисдикционную деятельность судов общей юрисдикции. Мы должны исключить существующую сегодня проблему, когда рассмотрение дел об административных правонарушениях считается судопроизводством, если оно осуществляется лишь в арбитражных судах, в то время как юридическая природа производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции остается неопределенной.
Конституция России связывает правосудие только с одним субъектом - судом и только в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Таким образом, рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях является осуществлением правосудия. Следовательно, в самостоятельном Административном про-
цессуальном кодексе обязательно должны быть две главы, посвященные производству по делам об административных правонарушениях, осуществляемому должностными лицами органов исполнительной власти и судьями (судопроизводство по делам об административных правонарушениях).
Что же касается юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц), а их сегодня уже около 70, то необходимо установить упрощенный порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности. Должны быть закреплены: право должностного лица назначать строго определенное, безальтернативное административное наказание, а также право лица, уже привлеченного к административной ответственности, обжаловать постановление о назначении административного наказания в судебном порядке.
Первая процедура - это, по сути, упрощенная форма досудебного производства. Процедура оспаривания постановлений о назначении административных наказаний лицами, уже привлеченными к административной ответственности, повлечет за собой необходимость введения должностных лиц в число участников производства по делам об административных правонарушениях (гл. 25 КоАП РФ «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности). Но это уже технический вопрос.
Данное предложение не является новым, об этом уже высказывались многие ученые.
Несколько слов о названиях кодексов. Ни у кого не вызывает вопросов название «уголовно-процессуальный кодекс». Но как только мы говорим «административно-процессуальный кодекс», учитывая устоявшееся мнение о широком и узком его понимании, сразу начинается неразбериха. Административно-юрис-дикционные полномочия предоставлены многочисленным органам исполнительной власти, которые по сути выполняют функции судей (квазиправосудие). Проблема решается достаточно просто - надо четко разделить полномочия этих субъектов. Судьи должны заниматься судебным контролем, квалификацией деяний, их оценкой и вынесением соответствующих решений. Органы исполнительной власти должны быть лишены таких полномочий, их задача -выявление административного правонарушения и принятие (лучше прямо на месте) соответствующего решения о привлечении к административной ответственности.
Общий вывод. Все три ветви власти - и законодательная, и судебная, и исполнительная -
280
имеют свой юридический процесс и нуждаются в его кодификации. Судопроизводственный процесс включает в себя конституционное судопроизводство, уголовное судопроизводство, административное судопроизводство и гражданское судопроизводство.
Сегодня важнейшая задача - совершенствовать принятый КАС РФ. Самостоятельный
вид судопроизводства - административное судопроизводство - не может быть урегулирован нормами гражданского процесса. Административное судопроизводство, являясь особой формой осуществления судебной власти, направлено на разрешение административно-правовых споров, возникающих в сфере публичного управления.
1. Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика / отв. ред. А. С. Дугенец. М., 2008.
2. Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013. Вып. 7.
3. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.
4. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
5. Старилов Ю.Н. Юридические обсуждения о пользе административного правосудия // Административное судопроизводство в Российской Федерации.
6. Попов Л.Л. Материальные и процессуальные проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Вестн. ун-та им. О.Е. Кутафина (МГЮА). Вып. «Административное право и процесс».
7. Масленников М.Я. Административный процесс: от виртуальной абстракции - к реальной кодификации // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Воронеж, 2001. Вып. 12.
8. Старилов Ю.Н. Российский административный процесс: от «широты» или «узости» понимания к поиску «реального» содержания и формированию полезной модели // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 12. С. 132-163.
9. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 7 дек. 2011 г. № 420.
10. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: федер. конституц. закон от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. № 6. Ст. 548.
1. Maslennikov M.Ya. Administrative procedure: theory and practice / ed. by A.S. Dugenets. Moscow, 2008.
2. Starilov Yu.N. Administrative proceedings in the Russian Federation: development theory and the formation of the administrative procedure. Ser.: Anniversaries, conferences, forums. Voronezh, 2013. Vol. 7.
3. Sorokin V.D. Administrative procedural law. Moscow, 1972.
4. Alekseev S.S. General theory of law. Moscow, 1981. T. 1.
5. Starilov Yu.N. Legal debate on the benefits of administrative justice //Administrative proceedings in the Russian Federation.
6. Popov L.L. Substantive and procedural issues is perfectence of the legislation on administrative offenses // Bull. of univ of O.E. Kutaphin (MSAL). Iss. «Administrative law and process.»
7. Maslennikov M.Yu. The administrative process: from the virtual abstraction to the real codification // legal science and legal education reform: coll. of sci. papers. Voronezh, 2001. Iss. 12.
8. Starilov Yu.N. Russian administrative process: from the «latitude» or «narrow» understanding of the search for the «real» content and form of the utility model // Legal science and legal education reform. Iss. 12. P. 132-163.
9. Amendments to the Criminal code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation: fed. law of Dec. 7, 2011 № 420.
10. About Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor's Office of the Russian Federation: fed. constitutional law of Febr. 5, 2014 № 2-FCL // Coll. of legislation of the Russsian Federation. № 6. Art. 548.
281
