CC BY
213
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
© Кокоурова А. Л., 2008
А. Л. Кокоурова — аспирантка кафедры теории и истории государства и права Юридического института ИГУ
Нормативный правовой акт является наиболее распространенным источником права во всех правовых системах мира. Указанная категория достаточно хорошо исследована в науке теории государства и права. Предметом научных работ являются ни только понятие, признаки и классификация нормативных правовых актов, но и отдельные их виды.
Однако отдельные виды нормативных правовых актов не в полной мере исследованы в теории государства и права. Так, имеются лишь отдельные работы по системе подзаконных актов, в том числе по нормативным правовым актам исполнительных органов государственной власти, которые в современной науке теории государства и права, к сожалению, практически не выступают в качестве предмета исследования как с теоретической точки зрения, так и с практической. Изучение указанных актов осуществляется лишь в рамках административного права, в связи с чем теоретические исследования недостаточно обширны.
Вместе с тем правовые акты исполнительных органов государственной власти играют не последнюю роль в регулировании общественных отношений.
Анализ предмета исследования не может быть проведен без рассмотрения вопроса о том, что представляет собой нормативный правовой акт и какими существенными признаками он обладает.
Нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественной теории государства и права формой права. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов — их иерархичность, системность. Эти свойства изучались и в советской, и в современной российской науке.
Типичным определением нормативного правового акта является следующее: нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным на то субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Однако указанное определение не позволяет однозначно отграничить нормативные правовые акты от иных правовых актов.
Кроме того, следует подчеркнуть легитимность нормативного правового акта и защиту его со стороны государства.
Имеются и официальные определения нормативного правового акта. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Определении сформулировал следующее понятие нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчи-
танные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»1 (в настоящее время, указанное Определение Пленума Верховного Суда Российской Федерации признано утратившим силу).
Вместе с тем в указанном понятии можно выделить следующие недостатки:
• не отражен в качестве источника правовых норм народ, поскольку возможно создание нормативного правового акта в результате референдума или местного схода;
• понятие «правовые нормы» дается через «правило поведения», однако существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение.
Законодательными органами государственной власти также была сделана попытка на законодательном уровне сформулировать определение нормативного правового акта. 11 ноября 1996 г. Государственной Думой Российской Федерации были приняты сразу два документа с разными названиями и определениями: проект Федерального Закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в первом чтении и Постановление «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации».
Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»2. Министерство
юстиции России указало органам государственной власти, что «при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать указанное Постановление»3.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» содержит такой вариант определения: «Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на ус-
тановление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение»4. Как видим, законодатель попытался сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном Законе.
При некоторых различиях приведенные определения имеют общие черты. Основополагающее свойство нормативных актов — их письменная, официальная форма. Источником нормативных правовых актов признаются органы государственной власти, реже — народ и органы местного самоуправления. Нормативная природа состоит в возможности их неоднократной реализации, всеобщности и общеобязательности.
Таким образом, можно сформулировать определение нормативного правового акта — это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии5.
Более глубокое проникновение в природу и сущность нормативного правового акта требует изучения его признаков. За многие десятилетия ученые выявили и исследовали огромное количество признаков нормативного правового акта. Рассмотрим наиболее актуальные из них:
1) нормативно-правовой акт — это документ, который имеет письменную форму и является носителем правовой информации;
2) нормативный правовой акт — это официальный документ, поскольку принимается от имени государства, обязателен к исполнению и в случае не исполнения обеспечивается государственным принуждением;
3) это документ, который принимается уполномоченным на то субъектом или народом;
4) принимается в установленном порядке;
5) это документ, с помощью которого устанавливаются, изменяются либо отменяются номы права;
6) это документ, содержащий нормы права;
7) это документ, обладающий юридической силой.
Таким образом, нормативный правовой акт — это принятый в установленном порядке уполномоченными на то субъектами или народом официальный документ, который обладает юридической силой и содержит нормы права6.
При характеристике нормативных правовых актов исполнительных органов традиционно принято выделять их управленческую и юридическую природу, которые в своей совокупности, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правовых актов в механизме реализации органами исполнительной власти возложенных на них полномочий7.
В отношении управленческой природы нормативных правовых актов органов исполнительной власти в юридической науке до настоящего времени не выработано единой позиции.
Часть авторов рассматривает нормативные правовые акты органов исполнительной власти в качестве одной из форм (средств) управленческой деятельности. Так, одни исследователи полагают, что нормативный правовой акт исполнительных органов является правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, а другие рассматривают правовой акт управления как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой дея-тельности8.
Следует, однако, исходить из того, что управленческая деятельность представляет собой процесс действий и предполагает обязательное наличие субъекта, осуществляющего эту деятельность, а, следовательно, правовые акты-документы государственного управления являются результатом управленческой деятельности. На основании изложенного, можно утверждать, что правовые акты исполнительных органов не представляется возможным рассматривать как форму управленческой деятельности. Кроме того, акты-документы государственного управления продолжают действовать и после ликвидации принявшего их органа государственной власти, вследствие чего существование нормативных правовых актов — правовой формы управленческой деятельности — без осуществляющего ее субъекта невозможно9. Соответственно,
управленческая природа правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что они являются результатом управленческой деятельности.
Юридическая природа правовых актов исполнительных органов производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля органа исполнительной власти облекается в официальную документальную письменную форму, приобретает общеобязательный характер. Таким образом, нормативные правовые акты — это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения.
Относясь к сложным и многогранным правовым явлениям, правовые акты исполнительных органов одновременно являются односторонними властными волеизъявлениями, нормативно-правовыми предписаниями и официальными документами10.
Поскольку к правовым актам исполнительных органов относятся, в том числе правовые акты исполнительных органов субъектов Российской Федерации, то целесообразно обратиться к работам А. А. Смирновой, которая указывает, что односторонне-волевая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выражается в том, что вопрос о возникновении предполагаемых ими правоотношений решается волей одного субъекта — органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Возможно принятие нормативных актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию, представлению других органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных установленных законом субъектов. Однако окончательное решение о принятии нормативного акта остается исключительно за органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Односторонне-волевой характер нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обнаруживается и в том, что для их принятия и отмены не требуется согласия, одобрения тех, на кого они распространяют свое действие, т. е. объектов управления11.
Однако с такой позицией можно согласиться лишь в части, поскольку признак односторонне-волевого характера правовых
актов также присущ и иным нормативным правовым актам: для их принятия и отмены не требуется согласия, одобрения тех, на кого они распространяют свое действие.
Властная сущность правовых актов органов исполнительной власти заключается в том, что их исполнение и соблюдение обеспечивается специально создаваемыми и применяемыми государством средствами и институтами (воспитание, убеждение, поощрение), а также мерами государственного принуждения. Нарушение, неисполнение требований нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти ведет к применению государством мер конституционной, административной, уголовной и иной ответственности.
В Российской Федерации существует система органов государственной власти, обеспечивающих исполнение и соблюдение нормативных правовых актов исполнительных органов, и привлечение к ответственности за их неисполнение: суд, прокуратура, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правовые акты исполнительных органов относятся к официальным документам. В федеральном законодательстве «документ» определяется как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения (ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов»12, ст. 2 утратившего силу Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»13). В Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» закрепляется понятие «официального документа», под которым понимаются документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер (п. 1 ст. 5). Таким образом, официальность нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации проявляется в том, что он принимается от имени органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Вследствие того, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти
рассчитаны на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, то они, в отличие от других видов документов, в обязательном порядке оформляются в виде предписаний, то есть фиксируются на бумаге в виде текста и (или) изображения с помощью письма. Подобная форма изложения властного волеизъявления наиболее оптимально обеспечивает доведение его до исполнителей, а также исполнение, соблюдение и реализацию, контроль и надзор за обеспечением его законности. По этим же основаниям структура нормативноправового акта органа исполнительной власти должна иметь определенную письменную форму изложения своего нормативного содержания, соблюдение которой является обязательным для действительности акта. Текст нормативного правового акта органа исполнительной власти должен быть построен по правилам и законам формальной логики, исключать какие бы то ни было противоречия между суждениями, выраженными в нормативных предписаниях. Официальным языком, на котором излагаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации, является русский язык. Отличие имеют лишь правовые акты субъектов Российской Федерации. Так, ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации, ст. 13 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»14 закрепляют, что в необходимых случаях нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации наряду с официальным опубликованием на русском языке могут публиковаться на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
При определении юридической сущности нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти необходимо также остановиться на их юридической силе по отношению к другим правовым актам, которая производна от правового статуса принимающих их органов.
В этой связи нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента, иным норматив-
ным правовым актам вышестоящих органов исполнительной власти. В случае противоречия между этими актами действует нормативный акт, имеющий большую юридическую силу. Как следствие, нормативный правовой акт органа исполнительной власти не может создавать более широких прав и обязанностей, чем это ему предписывается актами, имеющими большую юридическую силу, не должен регулировать вопросы, не переданные в компетенцию органа, его принимающего (издающего), и преследовать цели, не соответствующие целям акта, во исполнение и на основании которого он был издан. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, противоречащие нормативно-правовым актам с большей юридической силой, подлежат приведению в соответствие с последними.
Говоря о юридической силе правовых актов исполнительной власти и системе нормативных правовых актах, нельзя не отметить, что в практике субъектов Российской Федерации нередко встречается такой недостаток при регулировании общественных отношений как дублирование правовых норм, закрепленных в федеральном за-конодательстве15. Кроме того, анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что зачастую дублирование осуществляется не точное, в связи с чем возможно двоякое толкование норм.
Так, А. А. Смирнова при анализе данного вопроса ссылается на А. В. Мицкевича, который подобного рода акты предлагает не включать в состав нормативных правовых актов, так как они не устанавливают, изменяют либо отменяют новые правовые нормы, не являются актами пра-вотворчества16.
Однако с такой позицией трудно согласиться, поскольку норма права, независимо от того, в каком акте она содержится, всегда является нормой права, обязательной для исполнения всеми, на кого она распространяется. Следовательно, и содержащий ее правовой акт нельзя не относить к нормативным правовым актам.
Вопрос о возможности включения норм права, содержащихся в иных правовых актах, в том числе законах, следует рассматривать с точки зрения целесообразности, так как они имеют прямое действие и не нуждаются в дублировании другими правовыми актами.
Вместе с тем, говоря о вопросе дублирования как негативном явлении в практике правотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нельзя забывать об общественных отношениях, которые в силу положений Конституции Российской Федерации относятся к вопросам совместного ведения. При регулировании таких отношений зачастую дублирование правовых норм, содержащихся в федеральных актах, оправдано.
Следует также рассмотреть характер правовых актов исполнительных органов. Как отмечалось выше, правовой акт исполнительных органов представляет собой ни что иное, как подзаконный акт. В связи с чем, указанные акты имеют отличительную особенность — процессуальный характер.
Анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что, имея особый статус в системе нормативных правовых актов, такие акты, как правило, не устанавливают права и обязанности тех или иных субъектов общественных отношений, а устанавливают порядок их реализации и исполнения. Это вполне оправдано, поскольку субъектом их принятия являются исполнительные органы государственной власти. По своей сущности такие органы должны исполнять и обеспечивать соблюдение законов.
Права граждан являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации наивысшей ценностью, и закрепляться должны в соответствующем правовом акте (законе). Вместе с тем любому субъективному праву всегда корреспондирует обязанность, а, следовательно, обязанности также должны отражаться в законах.
Следствием всего вышеуказанного является то, что в подзаконных нормативных правовых актах устанавливается лишь порядок реализации прав и обязанностей.
При этом нельзя утверждать, что правовые акты исполнительных органов являются источником процессуального права, т. е. обслуживающие нормы материального права.
Подводя итог, можно сделать вывод, что нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной власти — это официальный односторонний письменный акт-документ, содержащий нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неперсонифицированным кру-
гом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной власти на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на него полномочий. Ш
ПРИМЕЧАНИЯ
1 О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону: Постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 7.
2 Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 31.
3 Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 31.
Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Бюллетень Минюста РФ. 2002. № 1.
4 Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
5 Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 24.
6 Пьянов Н. А. Консультации по теории государства и права: учеб. пособие. Ч. 1. Иркутск, 2007. С. 192—193.
7 Смирнова А. А. Юридическая природа нормативноправовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
8 Там же.
9 Там же.
10 Смирнова А. А. Юридическая природа нормативноправовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
11 Там же.
12 Федеральный закон от 29 декабря 1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» / / Собрание законодательства Российской Федерации, 2.01.1995, № 1, ст. 1.
13 Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.02.1995, № 8, ст. 609.
14 Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 года № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 12.12.1991, № 50, ст. 1740.
15 Изосимов С. М. О содержательной стороне производства по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти // Юридический мир. 2006. № 10.
16 Смирнова А. А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
