CC BY
185
1 кя»***
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2016.5.8
Кинчевский Влас Геннадиевич, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, консультант отдела судебно-правового обеспечения Правового управления Комитета по архитектуре и градостроительству г. Москвы, e-mail: kinchevsky@mail.ru.
Аннотация. В статье уделено внимание проблеме законодательного регули-
рования актов органов исполнительной власти, обладающих признаками нормативности, а также категорий дел по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов. Выявлен пробел нормативного правового регулирования определения понятия «нормативный правовой акт». Автором отмечается непоследовательность ветвей власти при формировании нормативно-правового регулирования рассматриваемого института. Автором проанализирована проблема соотнесения актов органов исполнительной власти, обладающих нормативными или не обладающих нормативными свойствами. Предложено законодательной ветви власти сформулировать признаки нормативности документов, а судебной ветви власти — практику исследования правовой природы оспариваемых актов органов государственной власти.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, судебная практика, обжалование нормативных правовых актов, Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ), проект закона о нормативных правовых актах, акты органов исполнительной власти, нормативность, позиции высших судебных инстанций, правовые позиции, правопо-ложения.
Усиление механизма правотворчества и его взаимосвязи с социально-экономическими и иными факторами развития страны,
а также обеспечение единства, согласованности и стабильности системы нормативных правовых актов в Российской Федерации, находится в непосредственной взаимосвязи с принятием Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», о чём изложено в пояснительной записке к проекту федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Текст проекта федерального закона, согласно Федеральному порталу проектов нормативных правовых актов1, с 26.12.2014 г. по 24.02.2015 г проходил общественные обсуждения и по-прежнему проходит процедуру доработки его положений2.
К сожалению, проект закона оказывается далёким от идеального и содержащим ряд дефектов, о чём в частности ведется речь в работах доктора юридических наук, профессора С.В. Бошно3. Профессор обоснованно полагает, что принятию закона, способного стабилизировать правовую систему, законодательство и правотворчество, должно предшествовать глубокое и систематическое изучение доктрины и практики.
Как указано в ст. 3 рассматриваемого Проекта, правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.
Тем не менее, определение термина «нормативный правовой акт» в названных актах не содержится; признаки нормативности правовых актов не выявлены. Выявление тенденций заимствования органами исполнительной, законодательной и судебной власти определений признаков и характеристик нормативных правовых актов является основным предметом настоящей статьи.
Законодатель не впервые предпринимает попытку по упорядочению правового регулирования статуса нормативных правовых актов, порядка их создания и взаимосвязи. В частности, проект Федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации», получивший отрицательное Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 22.04.2004 г, который ссылался на неактуальность и противоречие положений проекта действу-
Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru.
2 Проект «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=36955.
3 Бошно С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015. № 2. С. 7-22; Бошно С.В. Проект закона о нормативных правовых актах: столкновение правотворчества, теории и практики // Государство и право. 2015. № 11. С. 14-23.
ющей группе правовых актов федерального законодательства, был отклонен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Постановлением от 12.05.2004 № 491-М ГД.
Как отмечает доктор юридических наук, профессор и заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ А.Ф. Ноздрачёв, в настоящее время повышается значимость правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и связано это, прежде всего с тем, что именно они реализуют наиболее важные функции государства в сфере оказания публичных услуг, образовательной деятельности, медицинского и социального обслуживания, общественной безопасности и т. д1.
Ссылаясь на работы И.С. Самощенко2, профессор А.Ф. Ноздрачёв выделяет в работе федеральных органов исполнительной власти правовую и неправовую фактическую деятельность, т.е. не влекущую правовых последствий (организационная, материально-техническая, учетно-статистическая и др.).
При этом, административные акты, связанные с правовой деятельностью, либо направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений (индивидуальные), либо на установление, изменение или отмену правовых норм (нормативные). Разграничения вопросов, регулируемых нормативными актами или регулируемых индивидуальными актами не выявлено. В связи с этим, А.Ф. Ноздрачёв поднимает важный вопрос о том, имеется ли у федеральных органов исполнительной власти полная свобода выбора между формами актов и склоняется, скорее к отрицательному ответу на данный вопрос.
Он объясняет это тем, что акты нормативного характера устанавливают определённый правовой порядок поведения органов исполнительной власти, должностных лиц, граждан и организаций в сфере государственного управления. Они дополняются нормами, определяющими задачи, формы и методы деятельности органов государственной власти и число таких актов, имеющих преимущественно нормативный характер, незначительно (инструкции, правила, положения, уставы и др.)3.
Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к одной из функций федеральных органов исполнительной власти отнесе-
нительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10. С. 7-47; № 11. С. 7-36.
2 Самощенко И.С. О формах осуществления функций государства // Советское государство и право. 1956. № 3. С. 85. (Цит. по: Ноздрачёв А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10. С. 7-47; № 11. С. 7-36).
3 См.: Ноздрачёв А.Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10. С. 7-47; № 11. С. 7-36.
1 Ноздрачёв А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов испол
но принятие нормативных правовых актов, и без чётко сформулированного круга предмета их правового регулирования такая деятельность определяется как издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц.
Исходя из Запроса в Конституционный суд РФ, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 № 781-11 ГД, о проверке конституционности Указа Президента РФ от 02.10.1996 № 1412 «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации», законодатель берет во внимание юридическую доктрину о трактовке понятия нормативного правового акта. В дополнение, на наш взгляд, Министерство юстиции РФ, характеризуя свойства нормативных правовых актов, в последней редакции от 26.05.2009 утверждённых Приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 № 88 Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ошибочно ссылается на вышеуказанное Постановление Государственной Думы от 11.11.1996 № 781-11 ГД, ввиду неопределённой правовой природы указанного акта.
Таким образом, законодательная и исполнительная ветви власти формируют практику неопределённости в издании актов, направленных на организацию общественных отношений, без доктринального и законодательного определения статуса субъекта издания нормативных правовых актов, указывая его как «правотворческий орган», и перекладывает обязанность восполнения правовых пробелов на судебную власть.
Проблема отсутствия четких критериев нормативности, определённая законодателем, без законодательного закрепления терминов «муниципальный нормативный правовой акт» и «муниципальный правовой акт, не носящий нормативного характера», как показывают современные научные исследования, дезориентирует, в том числе работников органов местного самоуправления, и провоцирует ряд проблемных вопросов систематизации муниципальных правовых актов1.
Конституционный Суд РФ Определением от 29.05.1997 № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 02.10.1996 № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» предположил, что проверка законности по указанному запросу недопустима, поскольку явилась бы беспредметной и основанной не на анализе
1 См.: Бычкова Е. И. Меры по систематизации муниципальных правовых актов // Современное право. 2015. № 7. С. 56-58; Хышиктуев О.В., Хобраков Д.Ц. О практике ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 6-8.
норм, раскрывающих реальные полномочия администрации, а на предположениях и гипотезах.
Как установлено Конституционным Судом РФ, 25.04.1997 г. Государственная Дума приняла Постановление «Об отзыве запроса Государственной Думы Федерального Собрания РФ в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 02.10.1996 № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации».
В связи с чем, остаётся неопределённым вопрос о статусе запроса, который до настоящего времени остаётся документом, нормативно определяющим категории «нормативный правовой акт» и «норма права» и при этом основанном на правовой доктрине, предположениях и гипотезах, а не положениях Конституции РФ или федеральном законодательстве.
Не менее интересной является позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подп. 1 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»».
Конституционный Суд РФ отмечает сложившуюся правовую доктрину и практику, отражённую в постановлениях Государственной Думы от 11.11.1996 № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 № 88).
Суд отмечает, что с доктринальным пониманием нормативного правового акта в целом согласуются правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой нормативный правовой акт — это акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит как конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения1, так и выводы иных высших судебных органов2.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1997 № 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.07.1995 № 1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11.10.1996 № 682-11 ГД «О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»»»».
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».
Абсолютно обоснованно Суд полагает, что отсутствие в действующем законодательстве чёткого определения оснований и условий судебного оспаривания заинтересованными лицами актов федеральных органов исполнительной власти, обладающих нормативными свойствами и разъясняющих предписания федеральных законов, повлекло разноречивую практику при решении вопроса относительно значения формальной стороны характеристики такого акта, в результате чего такая практика, не будучи подкреплённой прямыми нормативными указаниями, носит ситуативный характер, ухудшает положение подпадающих лиц в связи с ненадлежащей нормотворческой деятельностью государства.
Указанный пробел в правовом регулировании, как отметил Конституционный Суд РФ, приобретает конституционное значение. Законодателю, при этом, в целях устранения соответствующего пробела в правовом регулировании, предложено внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.
В то же время судья Ю. М. Данилов в своём Особом мнении, сформулированном в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 полагает, что уже сложилось устойчивое общепризнанное определение нормативного правового акта и полагает достаточным правовое регулирование их оспаривания в принятом Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. По его мнению, законодатель и правоприменитель четко, формально определенно установил порядок и процедуру судебной проверки ненормативных правовых актов.
Как своевременно отмечено в статье «Подведомственность и подсудность административных дел судам» Ю.Б. Носовой, закрепление в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации норм, регулирующих оспаривание нормативных правовых актов, не повлекло упоминание о таком признаке нормативного правового акта, как принятие его в установленном порядке. Автор указанной статьи предполагает, что судам необходимо сформировать практику, основанную на том, что нарушение порядка принятия акта не влияет на его нормативность1.
Возвращаясь к позициям высших судебных инстанций, Верховный Суд РФ в вышеуказанном Постановлении Пленума от 29.11.2007 № 48, Высший Арбитражный Суд РФ Постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2007 № 1082/07 по делу № А06-2423у/3-14/06, также в рамках Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде РФ, проведённого 27.06.2012 г.2 ограничились лишь перечислением характерных су-
1 Носова Ю.Б. Подведомственность и подсудность административных дел судам // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 62-70.
2 Справка к заседанию Научно-консультативного совета при ВАС РФ 27.06.2012 (подготовлена
щественных признаков нормативных правовых актов, сформированных только правовой доктриной и судебной практикой.
Автор настоящей статьи разделяет позицию профессора С.В. Бош-но1, которая отмечает важное значение определения понятия и признаков нормативного правового акта в случаях, когда категория рассмотрения дела в судах зависит от правильности отнесения оспариваемого документа к нормативному или ненормативному; отнесение акта к той или иной категории влечет невозможность судебного разбирательства конкретного типа либо решение проблемы по существу зависит от категории оспариваемого акта, хоть сам вопрос установления его типа не является основным вопросом процесса.
На наш взгляд, считается разумным учёт правовой доктрины и судебной практики, сформированной по рассматриваемому вопросу, но только в контексте официального законодательного регулирования. Представляется обоснованным приведение текстов процессуального законодательства в соответствие со сложившейся тенденцией оспаривания актов органов исполнительной власти, содержащих положения нормативного или ненормативного характера, а также актов невыраженных правовых предписаний. Выявляется необходимость формирования судебной практики с уяснением и разъяснением признаков оспариваемых актов в целях полноты его исследования на наличие признаков нормативности.
Библиографический список
1. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=36955.
2. Проект Федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 11.11.1996).
3. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
4. Постановление ГД ФС РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации».
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1997 № 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21.07.1995 № 1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11.10.1996 № 682-II
Управлением публичного права и процесса, Управлением частного права ВАС РФ) // Консультант-Плюс: официальный сайт компании «КонсультантПлюс».
1 Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11.
ГД «О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации».
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подп. 1 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»».
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
8. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».
9. Бошно С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015. № 2. С. 7-22.
10. Бошно С.В. Проект закона о нормативных правовых актах: столкновение правотворчества, теории и практики // Государство и право. 2015. № 11. С. 14-23.
11. Бошно С. В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11.
12. Бычкова Е. И. Меры по систематизации муниципальных правовых актов // Современное право. 2015. № 7. С. 56-58.
13. Ноздрачёв А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10. С. 7-47, № 11. С. 7-36.
14. Носова Ю. Б. Подведомственность и подсудность административных дел судам // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 62-70.
15. Справка к заседанию Научно-консультативного совета при ВАС РФ 27.06.2012 (подготовлена Управлением публичного права и процесса, Управлением частного права ВАС РФ) // КонсультантПлюс: официальный сайт компании «КонсультантПлюс».
16. Хышиктуев О.В., Хобраков Д.Ц. О практике ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 6-8.
