CC BY
170DOI 10.37523/SUI.2020.38.2.010 УДК 343.8
Малолеткина Наталья Сергеевна
кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин, Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: levkovka707@mail.ru
Скиба Андрей Петрович
доктор юридических наук, доцент,
начальник кафедры уголовно-исполнительного права,
Академия ФСИН России,
390000, Россия, г. Рязань, ул. Сенная, 1,
e -mail: apskiba@mail.ru
Natalia S. Ma^let^M
Candidate of Law,
Deputy Head of the Department of state and legal disciplines, Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Rylskaya str., 24v, Samara, Russia, 443022, e-mail: levkovka707@mail.ru
Andrey P. Skiba
Doctor of Law, Associate Professor,
Head of the Department of penal law,
Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Sennaya str., 1, Ryazan, Russia, 390000,
e-mail: apskiba@mail.ru
общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительнои
системы: предмет и виды субъектов
Аннотация. В статье анализируются вопросы деятельности членов общественных наблюдательных комиссий, контролирующих соблюдение прав лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Теоретически реализация института общественного контроля необходима для соблюдения законности и повышения эффективности деятельности сотрудников мест принудительного содержания, выполнения ими возложенных на них обязанностей, предупреждения и выявления нарушений законности в их деятельности, а также соблюдения прав содержащихся лиц.
В работе определяется перечень субъектов общественного контроля, дается их классификация и приводится предмет общественного контроля, реализуемого общественными наблюдательными комиссиями. С точки зрения правового регулирования деятельности членов общественных наблюдательных комиссий рассматриваются такие нормативные правовые акты, как Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Исследуются положения Уголовно-исполнительного кодекса Республики Казахстан, регулирующие задачи общественного контроля, порядок создания и некоторые аспекты функционирования общественных наблюдательных комиссий в Республике Казахстан.
Ключевые слова: общественный контроль, общественная организация, уголовно-исполнительная система, осужденный, исправительные учреждения, общественные наблюдательные комиссии.
public control over the activities of the penal system: subject and types of subjects
Summary. The article analyzes the activities of members of public monitoring commissions that monitor compliance with the rights of persons held in institutions of the Penal system of the Russian Federation. Theoretically, the implementation of the Institute of public control is necessary to comply with the law and improve the efficiency of the employees ofplaces offorced detention, perform their assigned duties, prevent and detect violations of the law in their activities, as well as respect the rights of detainees.
The article defines the list of subjects ofpublic control, gives their classification and provides the subject of public control implemented by public monitoring commissions. From the point of view of legal regulation of the activities of members ofpublic monitoring commissions, such normative legal acts as the PenalCode of the Russian Federation and the Federal law «On public control over enforcement of human rights in places of custody and assistance to persons in places offorced detention» are considered. The article examines the provisions of the Penal code of the Republic of Kazakhstan that regulates the tasks of public control, the procedure for creating and some aspects of the functioning ofpublic monitoring commissions in the Republic of Kazakhstan.
Keywords: public control, public organization, the penal system, convicts, correctional institutions, public monitoring commissions.
© 2020 Малолеткина Н. С., Скиба А. П.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В уголовно-исполнительной деятельности активное участие принимают субъекты общественного контроля - общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК) и др. - одновременно занимающиеся общественным воздействием в отношении осужденных. Взаимодействие между учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) и иными учреждениями и органами, исполняющими наказание, с одной стороны, а также негосударственными органами и организациями, с другой, активно развивается и способствует исправлению осужденных [1].
В текущее десятилетие имеет место развитие института общественного контроля за деятельностью исправительных учреждений (далее - ИУ) и иных мест принудительного содержания (далее - МПС). Теоретически его реализация необходима для соблюдения законности и повышения эффективности деятельности сотрудников МПС, выполнения ими возложенных на них обязанностей, предупреждения и выявления нарушений законности в их деятельности, а также соблюдения прав содержащихся лиц. Подобная контрольная деятельность представителей общественности осуществляется путем непосредственного общения с осужденными и другими лицами, содержащимися в МПС, а также рассмотрения поступающих от них жалоб.
Осуществление общественного контроля по соблюдению прав осужденных, в том числе содержащихся в ИУ, теоретически целесообразно нацелить на достижение целей уголовно-исполнительного законодательства - исправления осужденных и предупреждения совершения новых преступлений (ст. 1 УИК РФ). Однако ни в УИК РФ, ни в Федеральном законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее - ФЗ «Об общественном контроле...») это непредусмотрено.
В то же время законодательство в области общественного контроля за деятельностью МПС имеет многочисленные коллизии и другие недостатки, что может снижать эффективность его осуществления.
Так, в ФЗ «Об общественном контроле...» четко не прописаны цели общественного контроля, и в ст. 6 этого нормативно-правового акта говорится только о том, что ОНК функционируют в рамках реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в МПС. Получается, что субъекты общественного контроля имеют возможность оказывать влияние на деятельность государственных органов, имеющих в своем ведении различные МПС (ФСИН России, МВД России, Минобороны России и др.), а также помогать в достижении целей, определенных законодателем выше.
Перечень субъектов общественного контроля в ФЗ «Об общественном контроле.» дан в ст. 5, согласно которой ими являются, во-первых, сами комиссии (ОНК - прим авт.) и, во-вторых, их члены. С одной стороны, субъектами общественного контроля являются в целом ОНК (обладающие некоей «монополией» на осуществление общественного контроля в конкретном регионе -примеч. авт.), в которых их члены путем совместного обсуждения и анализа проверяемых вопросов могут формировать более-менее взвешенное мнение по проблемным аспектам деятельности МПС.
С другой стороны, каждый из членов ОНК может по собственному усмотрению оценивать конкретное действие администрации МПС. Учитывая, что члены ОНК имеют разные жизненные позиции, образование (не все из членов ОНК имеют юридическое), взгляды на те или иные ситуации, то их субъективные мнения будут существенно различаться. Более того, мнения разных членов ОНК могут отличаться друг от друга и не совпадать с коллективным решением самой комиссии.
В этом случае неясно, каким же образом реагировать сотрудникам ИУ и других МПС на не соответствующие друг другу мнения различных членов ОНК. Насколько проблема противоречивости между собой мнений членов ОНК может быть значима для ФСИН России и других государственных органов, свидетельствует число этих субъектов контроля: комиссии уже функционируют во всех субъектах РФ, а количество членов в каждой из них варьируется до несколько десятков человек. В этом случае общее количество членов ОНК в России может составлять от нескольких сотен до нескольких тысяч человек, каждый из которых может быть субъектом общественного контроля. Столь значительное число таких субъектов контроля не может не влиять на общую эффективность обеспечения прав лиц, содержащихся в МПС.
Кроме того, в ФЗ «Об общественном контроле.» вообще отсутствует понятие «предмет контроля» [2], что позволяет членам ОНК по собственному усмотрению «расширять» перечень проверяемых вопросов (сотрудники МПС проявляют «ответную» реакцию - пытаются их сузить).
В то же время предмет общественного контроля исследователями понимается различно: узко (обеспечение прав и законных интересов содержащихся лиц [3]) или широко (законность нахождения лиц в МПС; обеспечение прав лиц, содержащихся в МПС; соблюдение порядка и условий содержания лиц, находящихся в МПС [4]).
Проводя сравнительно-правовой анализ норм уголовно-исполнительного законодательства зарубежных стран, на примере УИК Республики Казахстан (далее - УИК РК) можем отметить следующее:
1. Согласно ч. 3 ст. 31 УИК РК, так же как и по российскому законодательству, задачами общественного контроля являются улучшение для общественности прозрачности деятельности учреждений и органов, исполняющих наказание; повышение уровня защиты прав и законных интересов осужденных; участие в оценке эффективности деятельности соответствующих учреждений и органов, а также их вышестоящих органов.
2. В УИК РК существует отдельная глава под названием «Общественная наблюдательная комиссия», в которой содержится пять статей (с 33 статьи по 38 статью).
3. Особого внимания заслуживает статья УИК РК, посвященная порядку образования общественной наблюдательной комиссии и самой процедуре работы членов ОНК, а также минимальное количество раз посещения ими учреждений и органов, исполняющих наказания.
4. Члены ОНК по УИК РК должны за сутки информировать о планируемом посещении, в случае непредупреждения на территорию исправительного учреждения членов ОНК просто не пустят.
Работа членов ОНК на территории Республики Казахстан в работе с органами и учреждениями, исполняющими наказания, весьма значима и эффективна. С точки зрения правового регулирования деятельность ОНК находится на высоком уровне, тем самым облегчается работа ее членов по достижению основных целей и задач, которые ставит законодатель в исправлении осужденных во время отбывания наказания.
С учетом определения предмета общественного контроля членам ОНК целесообразно более активно участвовать в исправлении осужденных, ведь в соответствии со ст. 9 УИК РФ общественное воздействие является основным средством исправления, а ФЗ «Об общественном контроле...» обозначает содействие лицам, находящимся в МПС, одним из важнейших направлений деятельности ОНК (одновременно с контролирующим - примеч. авт.).
Между тем в целом ФЗ «Об общественном контроле.» преимущественно ориентирует членов ОНК на осуществление контроля и лишь впоследствии на содействие лицам, находящимся в МПС. В этом случае отсутствует некий «баланс» между этими двумя направлениями деятельности ОНК. В результате контрольная деятельность ОНК на практике обычно воспринимается как «основная» и фактически «отодвигает в сторону» содействие лицам, находящимся в МПС (хотя потенциал общественного воздействия к осужденным вообще не реализован - прим. авт.).
В этом случае необходима четкая ориентация на законодательном уровне членов ОНК на участие в исправлении осужденных путем осуществления общественного воздействия, а не только на реализацию контрольных полномочий.
Однако к субъектам общественного контроля относятся не только сами ОНК и их члены [5].
В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об общественном контроле.», регулирование в данной области осуществляется, в том числе по ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и иным федеральным законам. В этом случае по закону к субъектам общественного контроля относятся, например, Общественная палата РФ и общественные палаты в субъектах РФ. В то же время ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» также не определяет предмет общественного контроля, хотя очевидно, что вышеуказанные субъекты реализуют такой контроль за деятельностью МПС.
Осуществлять общественные контрольные функции могут и организации, функционирующие при ведомствах, в ведении которых имеются МПС. Так, при МВД России, ФСИН России и иных государственных органах (их территориальных подразделениях) функционируют общественные советы, которые вправе заниматься контролем за деятельностью соответствующих МПС и способствовать достижению целей, стоящих перед ними. В то же время предмет общественного контроля в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность указанных общественных советов, также не определен.
Несмотря на то что администрации МПС сталкиваются с противоречащими друг другу мнениями различных субъектов общественного контроля, вместе с тем их участие, в частности,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
в исправлении осужденных может способствовать уходу от «шаблонного» применения исправительного воздействия.
В определенной мере координация деятельности ОНК вменена Уполномоченному по правам человека в РФ и Общественной палате РФ. Вместе с тем обычно они функционируют обособленно друг от друга и без взаимосвязи с иными субъектами общественного контроля.
Таким образом, недоработки одних субъектов общественного контроля (например, членов ОНК - прим. авт.) не могут быть устранены другими субъектами контроля. Невольными «заложниками» данной ситуации становятся соответствующие подконтрольные учреждения и органы, в том числе исполняющие уголовные наказания.
Думается, что участниками общественного контроля можно считать:
- негосударственные международные организации;
- Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ;
- попечительские и другие советы при соответствующих ведомствах;
- религиозные организации;
- родительские комитеты при воспитательных колониях, попечительские советы при ИУ;
- комитеты солдатских матерей и пр.
Однако деятельность указанных субъектов по реализации общественного контроля за деятельностью МПС еще менее урегулирована, чем ранее рассмотренных (в частности, ОНК - прим. авт.), с учетом чего также можно говорить о наличии определенного правового «вакуума» в изучаемой области.
Вместе с тем, в частности, различные религиозные организации уже себя положительно зарекомендовали с точки зрения исправления осужденных; причем их представители отдают приоритет именно содействию лицам, находящимся в МПС (то есть общественному воздействию -примеч. авт.), а не общественному контролю. Возможно, такой подход целесообразно позаимствовать и другим субъектам общественного контроля.
В итоге можно дать условное определение субъекта общественного контроля: это негосударственный орган (организация), осуществляющий общественный контроль за соблюдением прав лиц, содержащихся в МПС, и ориентированный на соблюдение законности и повышение эффективности деятельности сотрудников МПС, обеспечение выполнения ими обязанностей, предупреждение и выявление нарушений законности в их деятельности, а также достижение целей уголовно-исполнительного законодательства в отношении осужденных.
Можно привести несколько классификаций субъектов общественного контроля в зависимости:
- от их отнесения к национальным институтам - международные и внутригосударственные (ОНК и пр.);
- помощи в обеспечении (прямой или косвенной - примеч. авт.) со стороны государственных органов - получающих такую помощь (например, Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ) или нет (в частности, попечительские советы при ИУ);
- деятельности при конкретном государственном органе (общественные советы при УИС и др.) или не имеющих непосредственного отношения к ним (в частности, ОНК);
- функционирующие на основе решения государственных и региональных органов власти (например, общественные палаты) или без этого (религиозные организации) и т. п.
Таким образом, ФЗ «Об общественном контроле...», который в принципе должен всесторонне регламентировать осуществление общественного контроля за МПС (исходя хотя бы из названия этого закона - примеч. авт.), определяет лишь отдельные вопросы деятельности только ОНК (но не других субъектов контроля - примеч. авт.) с акцентом на реализации контрольных полномочий, а не на содействии лицам, находящимся в МПС. В других же нормативно-правовых актах, посвященных деятельности различных субъектов контроля, этим вопросам не уделяется надлежащего внимания. В связи с этим перечень субъектов общественного контроля за деятельностью МПС и об организации их деятельности по-прежнему остается открытым.
Библиографический список
1. Александров А. С. К вопросу о социально-правовом назначении института общественного контроля за обеспечением прав несовершеннолетних осужденных в местах лишения свободы // Вестник Кузбасского института. 2013. № 4 (17). С. 103-107.
2. Скиба А. П., Мосиенко В. П. Институт общественного контроля за деятельностью мест принудительного содержания: монография / под науч. ред. А. Я. Гришко, Ю. А. Кашубы. Ростов н/Д: Ростов. гос. эконом. ун-т (РИНХ), 2012. 196 с.
3. Артемьев Н. С., Морозова Ю. А. Общественный контроль за соблюдением законности в деятельности следственных изоляторов и исправительных учреждений ФСИН России // Актуальные проблемы уголовно-исполнительного права и исполнения наказаний: материалы Междунар. науч.-теоретич. семинара, посвящ. памяти проф. Н. А. Стручкова и М. П. Мелентьева, 19 апр. 2013 г., г. Рязань. Рязань, 2013. С. 5.
4. Скиба А. П., Пятакова А. И. К вопросу об уточнении предмета общественного контроля за деятельностью мест принудительного содержания // Криминалистика в системе уголовно-правовых наук: актуальные направления развития теории и практики: материалы третьего Всероссийского круглого стола, 20 мая 2011 г. Ростов н/Д: ДЮИ, 2011. С. 249-252.
5. Скиба А. П. К вопросу о перечне субъектов общественного контроля за деятельностью мест принудительного содержания и эффективности его осуществления // Человек: преступление и наказание. 2013. № 4. С. 112-115.
References
1. Alexandrov A. S. K voprosu o social'no-pravovom naznachenii instituta obshchestvennogo kontrolya za obespecheniem prav nesovershennoletnih osuzhdyonnyh v mestah lisheniya svobody [On the question of the social and legal purpose of the Institute of public control over ensuring the rights of minors convicted in places of deprivation of liberty]. Vestnik Kuzbasskogo instituta [Bulletin of the Kuzbass Institute], 2013, no. 4 (17), рp. 103-107 [in Russian].
2. Skiba A. P., Mosienko V. P. Institut obshchestvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu mest prinuditel'nogo soderzhaniya: monografiya [Institute of public control over the activities of places of forced detention]. Rostov-on-don, 2012, рp. 19-41 [in Russian].
3. Artemyev N. S., Morozova Yu. А. Obshchestvennyj kontrol' za soblyudeniem zakonnosti v deyatel'nosti sledstvennyh izolyatorov i ispravitel'nyh uchrezhdenij FSIN RF [Public control over compliance with the law in the activities of pre-trial detention centers and correctional institutions of the Federal penitentiary service of the Russian Federation]. Aktual'nye problemy ugolovno-ispolnitel'nogo prava i ispolneniya nakazanij: materialy Mezhdunar. nauch. -teoretich. seminara, posvyashch. pamyati prof. N. A. Struchkova i M. P. Melent'eva, 19 apr. 2013 g., g. Ryazan' [Actual problems of criminal Executive law and execution of punishments: materials of the international journal. scientific-theoretical. of the seminar, dedicated to in memory of Prof. N. A. Struchkov andM. p. Melentyev, April 19, 2013, Ryazan]. Ryazan, 2013, р. 5 [in Russian].
4. Skiba A. P., Рyatakova A. I. K voprosu ob utochnenii predmeta obshchestvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu mest prinuditel'nogo soderzhaniya [On the issue of clarifying the subject of public control over the activities of places of forced detention]. Kriminalistika v sisteme ugolovno-pravovyh nauk: aktual'nye napravleniya razvitiya teorii i praktiki: materialy tret'ego Vserossijskogo «kruglogo stola», 20 maya 2011 g. [Criminalistics in the system of criminal law Sciences: current trends in the development of theory and practice: Materials of the third all-Russian «round table». May 20, 2011]. Rostov-on-don, 2011, рp. 249-252 [in Russian].
5. Skiba A. P. K voprosu o perechne sub"ektov obshchestvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu mest prinuditel'nogo soderzhaniya i effektivnosti ego osushchestvleniya [To the question about the list of subjects of public oversight of places of detention and the effectiveness of its implementation]. Cnelovek: prestuplenie i nakazanie [Man: crime and punishment], 2013, no. 4, рp. 112-115 [in Russian].
