CC BY
29
§
Ï О
00
го &
Ü
о QQ
УДК 343.8 ББК 67.409.022 С42
A.P. SKIBAi
ON THE LIST OF ENTITIES OF PUBLIC CONTROL OVER THE ACTIVITIES OF DETENTION PLACES AND THE EFFECTIVENESS OF ITS IMPLEMENTATION
Аннотация: в статье анализируется перечень субъектов которые обладают правом общественного контроля за деятельностью исправительных учреждений и других мест принудительногосодержания, а также выявляются проблемы в реализации ими контрольных полномочий
Ключевые слова: субъекты общественного контроля, места принудительногосодержания, исправительные учреждения, общественные наблюдательные комиссии, предмет контроля
АНДРЕИ ПЕТРОВИЧ СКИБА*
К ВОПРОСУ О ПЕРЕЧНЕ СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
Annotation: the article analyzes the list of entities that have the right of public control over the activities of correctional institutions and other detention places, and also identifies problems in the implementation of their supervisory powers.
Key words: public control entities, detention places, correctional institutions, public monitoring commissions, control subject.
В последние годы наблюдается развитие института общественного контроля за деятельностью мест принудительного содержания (далее - МПС). Теоретически его осуществление необходимодля повышения эффективности деятельности МПС, предупреждения и выявления нарушений законности в их деятельности, а также соблюдения прав содержащихся лиц. По всей видимости, по таким критериям можно пытать -ся оценивать эффективность его проведения.
Осуществление общественного контроля за деятельностью учреждений, исполняющих уголовные наказания, должно быть ориентировано на достижение целей уголовно-исполнительного законодательства- исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений. Однако законодательно это не определено, а практика реализации общественного контроля противоречива.
Между тем законодательство, регулирующее проведение общественного контроля за деятельностью МПС, имеет непродолжительную историю своего развития, в связи с чем специалисты обоснованно обращают внимание на наличие в нем недостатков1, что снижает эффективность его осуществления.
Четко цели общественного контроля не прописаны и в ст. 6 Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее - ФЗ «Об общественном контроле...») в нем только
* Кандидат юридических наук; доцент;
доцент кафедры процессуального права юридического факультета (Ростовский государственньшэкономическийуниверситет) E-mail: apskiba@mail.ru.
говорится о том, что общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК) действуют в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. В этом случае субъекты осуществления общественного контроля обладают реальной возможностью влиять на деятельность государственных органов, в ведении которых находятся МПС (МВД, Минобороны, Минобрнауки, ФСИН, ФСБ России), а также способствовать достижению стоящих перед ними целей. Перечень таких субъектов контроля в ФЗ «Об общественном контроле...» определен в ст. 5, где к ним отнесены, во-первых, ОНК и, во-вторых, члены ОНК.
К субъектам общественного контроля относятся в первую очередь сами комиссии. Это логично, так как в каждом субъекте РФ может образовываться только одна ОНК, которая обладает некоей монополией в осуществлении общественного контроля. У комиссии, члены которой совместно обсуждают и анализируют проблемные вопросы, может вырабатываться взвешенное мнение по различным аспектам деятельности МПС. Представляется, что именно такое коллективное решение может быть наиболее объективным, учитывающим не только положения законодательства, но и реальные возможности государственных органов по решению имеющихся проблем и достижению поставленных целей, а также самой ОНК по содействию лицам, находящимся в МПС.
Однако в ст. 5 ФЗ «Об общественном контроле...» также указаны и члены ОНК как субъекты общественного контроля. Это означает, что каждый из членов ОНК обладает правом оценивать то или иное действие администрации МПС по собственному усмотрению. С учетом того что члены ОНК - лица с разными взглядами, обычно не имеющие юридического образования, то их мнения, имеющие субъективный характер, будут существенно различаться. Более того, мнения отдельных членов ОНК могут не совпадать с коллективным решением комиссии. В этом случае непонятно, как реагировать администрациям МПС на не соответствующие друг другу мнения членов ОНК. Насколько проблема противоречивости мнений членов ОНК может быть существенна для государственных органов (особенно для МВД и ФСИН России, деятельности которых уделяется наибольшее общественное внимание), свидетельствует количество таких субъектов контроля: комиссииуже действуютпримерно в 80 субъектах РФ, число членов которых в каждой из них колеблется от 5 до 40 человек. Путем не-
сложных подсчетов общее количество членов ОНК может варьироваться от нескольких сотен до нескольких тысяч человек, каждый из которых формально является субъектом общественного контроля. Подобное количество субъектов контроля (каждый из которых может иметь собственное, отличное от других мнение) осложняет анализ практики их деятельности, а также влияет на эффективность реализации ими полномочий.
Как показывает практика, особое внимание члены ОНК уделяют вопросам медицинского обеспечения осужденных к лишению свободы и иных лиц, содержащихся в МПС. Ведь существующее положение дел (недостаточность финансирования, отсутствие необходимыхврачей-специалистов и т. п.) не всегда позволяет администрациям МПС оказывать надлежащую медицинскую помощь содержащимся в них лицам. Более того, право осужденных к лишению свободы на получение дополнительной медицинской помощи сопровождается наличием ряда подзаконных ограничений (в частности, в ПВР ИУ и ПВР ВК) и затрудняет его реализацию. В какой-то мере здесь можно говорить о том, что такие ограничения затрудняют исполнение ст. 41 Конституции РФ и ч. 6 ст. 12 УИК РФ.
В ст. 16.1 ФЗ «Об общественном контроле. » также акцентируется внимание на необходимости общественного контроля за обеспечением права лиц, находящихся в МПС, на охрану здоровья. Кроме того, эта норма Закона предоставляет членам ОНК дополнительные полномочия при его осуществлении (например, знакомиться с медицинской документацией), которыхнет при контроле за другими аспектами деятельности МПС. С учетом того что такой предмет общественного контроля в ФЗ «Об общественном контроле.» не определен, подобный акцент ориентирует членов ОНК на усиление контроля за обеспечением именно этого права.
В Федеральном законе «Об общественном контроле. » вообще не используется термин «предмет контроля», на что обращают внимание исследователи2. Такие нормативные недостатки позволяют членам ОНК по собственному усмотрению расширить перечень проверяемых вопросов (администрации МПС, в свою очередь, проявляют ответную «защитную» реакцию - пытаются их сузить), хотя в юридической литературе предмет общественного контроля понимается по-разному: узко (соблюдение прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных3) или более широко (законность нахождения лиц в МПС; соблюдение прав лиц, содержащихся в
DD
(D
I
0 ■ö
1
ш §
(D I
S
§
I
Q)
с;
CD ГО
6 &
I
Q)
местах принудительного содержания; соблюдение порядка и условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания4). В этой ситуации ОНК могли бы более активно участвовать в исправлении осужденных. Это в большей мере свидетельствовало бы об эффективности их деятельности, так как ст. 9 УИК РФ указывает, что общественное воздействие - одно из основных средств исправления, а ФЗ «Об общественном контроле. » называет содействие лицам, находящимся в МПС, другим, не менее важным направлением деятельности ОНК (наряду с контролирующим).
В целом ФЗ «Об общественном контроле.» составлен таким образом, что ориентирует ОНК в первую очередь на осуществление контроля и лишь затем - на содействие лицам, находящимся в МПС. Говорить в этом случае о некоем балансе между этими двумя направлениями деятельности ОНК не приходится. В результате на практике контрольная деятельность ОНК нередко воспринимается и ее членами как основная и фактически отодвигает на второй план содействие лицам, находящимся в МПС, хотя потенциал общественного воздействия на осужденных далеко не исчерпан.
С учетом изложенного актуальной видится более четкая законодательная ориентация ОНК на участие в исправлении осужденных, а не только на осуществление общественного контроля. Подобное содействие лицам, находящимся в МПС, а также учреждениям, исполняющим уголовные наказания, ярко свидетельствовало бы об эффективности деятельности ОНК.
Однако перечень субъектов общественного контроля за деятельностью МПС ОНК и их членами не ограничивается.
В ст. 3 ФЗ «Об общественном контроле.» говорится, что правовое регулирование в области общественного контроля осуществляется в том числе в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» и иными федеральными законами. В этом случае вопрос о перечне субъектов контроля становится открытым. Так, к ним можно отнести Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, Общественную палату РФ и общественные палаты в субъектах РФ. Однако в законах «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»
также четко не прописан предмет общественного контроля за деятельностью МПС, хотя очевидно, что указанные субъекты такой контроль осуществляют.
Реализовывать такие функции могут и общественные организации, созданные при органах исполнительной власти, в ведении которых находятся МПС. Так, при ФСИН России, МВД России и других федеральных органах, а также их территориальных подразделениях действуют общественные советы, которые могут осуществлять контроль за деятельностью МПС, находящихся в ведении соответствующих органов исполнительной власти, и способствовать достижению целей, стоящих перед ними. Однако предмет общественного контроля в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность подобных общественных советов, также не определен.
Таким образом, администрации МПС могут столкнуться с противоречащими друг другу мнениями многочисленных субъектов общественного контроля, что не может не влиять на деятельность этих государственных органов. Вместе с тем участие разнообразных субъектов общественного контроля, в частности, в исправлении осужденных может позволить постепенно уйти от шаблонного применения исправительного воздействия. В связи с тем что особое внимание ОНК уделяют обеспечению права осужденных на охрану здоровья, они могли бы более активно участвовать в исправительном воздействии на больных осужденных.
Отчасти функции координации и взаимодействия с ОНК возложены на Уполномоченного по правам человека в РФ и Общественную палату РФ. Однако в целом они как субъекты общественного контроля действуют обособленно друг от друга, поэтому упущения и неточности, допущенные одними субъектами общественного контроля, не могут быть исправлены другими субъектами контроля. Невольными заложниками этой ситуации могут стать администрации МПС.
Вероятно, ситуацию могло бы исправить создание ОНК на федеральном уровне под эгидой Уполномоченногопо правам человека в РФ и/или Общественной палаты РФ. Такой федеральной ОНК, напрямую взаимодействующей на федеральном уровне с соответствующими государственными органами, можно предоставить полномочия по координации деятельности региональных ОНК, оказанию им методической и иной помощи, их ориентированию на оказание содействия содержащимся лицам, а так-
же помощи администрациям МПС в достижении стоящих перед ними целей.
Вопрос об отнесении к субъектам общественного контроля других организаций (органов) остается открытым. К ним можно отнести Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ; международные неправительственные организации; религиозные организации; попечительские и иные советы соответствующих органов исполнительной власти, в ведении которых находятся МПС; родительские комитеты и попечительские советы, действующие при воспитательных колониях; комитеты солдатских матерей. Однако деятельность этих субъектов в части осуществления общественного контроля за деятельностью МПС недостаточно урегулирована, в связи с чем также фактически можно говорить о некоем правовом вакууме в этой области. В то же время, например, многие религиозные организации уже зарекомендовалисебя положительно в части оказания исправительного воздействия на осужденных; причем их представители приоритет отдают именно содействию лицам, находящимся в МПС, а не общественному контролю. Возможно, такой подход следует учитывать и другими субъектами общественного контроля.
В отношении МПС осуществляются и различные формы государственногоконтроля (прокурорский надзор, судебный контроль, ведомственный контроль и пр.). Актуальным видится разграничение общественных и государственных форм контроля за деятельностью МПС. Так, непонятно, можно ли органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления относить к субъектам общественного контроля5. Вместе с тем, например, А.Я. Гриш-ко выступает за усиление роли губернаторов в уголовно-исполнительной сфере6. Соответственно это приведет и к расширению их контрольных и иных полномочий в этой области.
Таким образом, ФЗ «Об общественном контроле. », предназначенный для всестороннего регулирования осуществления общественного контроля за МПС, регламентируетотдельные вопросы деятельности только ОНК, с акцентом на реализацию контрольныхполномочий, а не на содействие лицам, находящимся в МПС. Иные нормативно-правовые акты, посвященные деятельности других субъектов контроля, этим вопросам не уделяют сколько-нибудь серьезного внимания, поэтому вопрос о перечне субъектов общественного контроля за деятельностью МПС, их полномочиях и об оценке эффективности осуществлениятакого контроля по-прежнему остается открытым.
00
(D
I
0 ■Ö
1
ш §
(D I
S
Список использованной литературы
1 См.: ГришкоА.Я. Совершенствование исполнения наказаний: взгляд регионального уполномоченного по правам человека // Организационно-правовое, психолого-педагогическое и социально-экономическое обеспечение Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: современное состояние и перспективы: сб. материалов Междунар. науч-практ. конф. (Рязань, 27-28 окт. 2011 г.): в 2 т. Рязань, 2011. Т. 2. Ч. 1. С. 33-36; Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительногосодержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительногосодержа-ния: коммент к Федер. закону от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ / под ред. В.И. Селиверстова М., 2011; Смирнов С.Н. Некоторыепроблемы правового регулированияобщественного контроля за обеспечением прав лиц, находящихся в местах принудительногосодержания // Актуальные проблемы уголовно-исполнительного права и исполнениянаказаний: материалы науч-практ. конф. (Рязань, 26 марта 2009 г.). Вып. 2. Рязань, 2009. С. 83-86.
2 См. подробнее: Кашуба Ю.А. Новые подходы к некоторым вопросам реформирования уголовно-исполнительной системы России // Уголовно-исполнительная система РоссийскойФедерации в условиях модернизации: современное состояние и перспективы развития: сб. тез. докл. участников Междунар. науч-практ. конф. (Рязань, 22-23 нояб. 2012 г.): в 3 т. Рязань, 2012. Т. 1. С. 17-18; Скиба А.П., Мосиенко В.П. Институт общественного контроля за деятельностью мест принудительногосодержания: монография / под науч. ред. А.Я. Гришке, Ю.А. Кашубы Ростов н/Д, 2012. С. 19-41.
3 См.: Артемьев Н. С., МорозоваЮ.А. Общественный контроль за соблюдениемзаконности в деятельности следственных изоляторов и исправительных учреждений ФСИН России // Актуальные проблемы уголовно-исполнительного права и исполнениянаказаний: материалы Междунар. науч-теорет. семинара, посвящ. памяти проф. Н.А. Стручковаи М.П. Мелентьева (Рязань, 19 апр. 2013 г.). Рязань, 2013. С. 5.
4 См.: Скиба А.П., Пятакова А.И. К вопросу об уточнениипредмета общественного контроляза деятельностью мест принудительногосодержания // Криминалистика в системе уголовно-правовых наук: актуальные направленияразвития теории и практики: материалы III Всерос. круглогостола(Ростов-на-Дону, 20 мая 2011 г.). Ростов н/Д, 2011. С. 249-252.
5 См.: АртемьевН.С., МорозоваЮ.А. Указ соч. С. 5-6.
6 См.: Гришко А.Я. Указ. соч С. 33-36.
