CC BY
291
© А.М. Никитин, 2018 УДК 343 ББК 67.4
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ
Александр Макарович Никитин,
главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний,
доктор юридических наук, профессор E-mail: vipnauka@list.ru
Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Изложены правовые основы осуществления общественного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Раскрыты цели, задачи и формы его реализации. Дана характеристика органам, осуществляющим этот контроль. Несмотря на все положительные аспекты данного контроля, он в настоящее время осуществляется во многом произвольно и ситуативно. Отсутствует согласованность в действиях его субъектов; нередко под видом общественного контроля предпринимаются попытки: оказания давления на администрацию органов и учреждений УИС с привлечением представителей некоторых деструктивно настроенных членов общественных организаций, именующих себя правозащитными, родственников осужденных, адвокатов; распространения недостоверной информации через средства массовой информации. Представляется, что для повышения эффективности этой деятельности необходима выработка действенных мер по обеспечению взаимодействия всех заинтересованных сторон.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, общественный контроль, права человека, исправительное учреждение, исправление осужденных.
Для цитирования: Никитин А.М. Правовые основы общественного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):134-8.
LEGAL BASIS FOR PUBLIC CONTROL OVER THE ACTIVITIES OF INSTITUTIONS AND BODIES EXECUTING CRIMINAL PENALTIES
Aleksandr M. Nikitin,
Chief Researcher of the Scientific Research Institute of the Federal Service for the Execution of Sentences,
Doctor of Law, Professor
Abstract. The article describes the legal bases for the implementation of public control over the activities of institutions and bodies that carry out criminal penalties. The goals, tasks and forms of its implementation are revealed. The characteristics of the bodies exercising this control are given. The author rightly concludes that, despite all the positive aspects of this control, it is currently being implemented in many ways arbitrarily and situationally. There is a lack of coherence in the actions of its subjects, and often under the guise of public control, attempts are being made to exert pressure on the administration of the MIS bodies and institutions with the involvement of representatives of some destructive members of public organizations called human rights advocates, relatives of convicts, lawyers, dissemination of inauthentic information through the media . It seems that to improve the effectiveness of this activity, it is necessary to develop effective measures to ensure the interaction of all interested parties.
Keywords: penitentiary system, public control, human rights, correctional institution, correction of convicts.
Российское государство является одним из участников международных соглашений, закрепляющих общепризнанные стандарты соблюдения
прав и свобод человека и гражданина, включая рекомендации по обращению с правонарушителями. Соблюдение этих стандартов является важной га-
рантией укрепления международного авторитета РФ как правового государства.
В этой связи изменения в пенитенциарной политике современной России направлены на гуманизацию уголовных наказаний, совершенствование правовой основы организации их исполнения и последовательное выполнение международных обязательств в этой сфере. Безусловно, в этих условиях повышается роль и значение общественного контроля.
Социальное назначение общественного контроля за обеспечением прав осужденных в местах лишения свободы заключается прежде всего в сохранении жизни, здоровья, человеческого достоинства и обеспечении нормального существования осужденных в местах лишения свободы, их ресоци-ализации.
Сущность общественного контроля проявляется в системе наблюдения и проверки соответствия деятельности исправительных учреждений (ИУ) требованиям уголовно-исполнительного законодательства и иных нормативных правовых актов, выявлении и устранении имеющихся нарушений и их предупреждении в будущем. В процессе общественного контроля становится возможным обнаружить и устранить существующие недостатки в работе учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (УИС), более объективно информировать общественность об условиях их деятельности, экономических и социальных проблемах.
Общественный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в настоящее время осуществляется на основе Уголовно-исполнительного кодекса РФ (УИК РФ). Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 УИК РФ к числу основных средств исправления осуждённых лиц относится общественное воздействие. Согласно ст. 23 УИК РФ общественный контроль за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях осуществляют общественные наблюдательные комиссии, образованные в субъектах РФ в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [2], и их члены
на основании и в порядке, которые предусмотрены законодательством РФ.
Положения ФЗ № 76 о допуске общественности к участию и контролю за деятельностью государства в сфере исполнения наказаний является проявлением принципа демократизма, закрепленного в ст. 8 УИК РФ.
В настоящее время в РФ действует довольно большой комплекс нормативных правовых актов, в той или иной степени регулирующих осуществление общественного контроля. К числу таких актов, помимо вышеуказанных, относятся: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», указ Президента Российской Федерации от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», а также иные подзаконные акты. Это, например, постановление Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р «Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года» и приказ ФСИН России от 28.11.2008 № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий».
Общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляются на основе принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности. При осуществлении данного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, не допускается вмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях (ст. 4 ФЗ № 76).
Основными задачами общественной наблюдательной комиссии являются:
1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;
2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;
3) содействие сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания (ч. 3 ст. 6 ФЗ № 76).
Основными формами деятельности названной комиссии являются:
1) посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля в порядке, установленном ФЗ № 76, иными федеральными законами;
2) рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
3) подготовка решений по результатам проведения общественного контроля, носящих рекомендательный характер;
4) направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ, уполномоченному по защите прав предпринимателей в соответствующем субъекте РФ, в Общественную палату РФ, общественную палату соответствующего субъекта РФ, в администрации мест принудительного содержания, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнитель-
ной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные государственные органы или их должностным лицам, а также направление Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченным по правам ребенка в субъектах РФ в пределах соответствующих территорий материалов по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав находящихся в местах принудительного содержания несовершеннолетних, беременных женщин и женщин, имеющих детей в домах ребенка исправительных учреждений;
5) взаимодействие по вопросам, относящимся к ее деятельности, с органами государственной власти Российской Федерации, государственными органами, не являющимися органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, Уполномоченным по правам человека в РФ, Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, уполномоченными по правам ребенка в субъектах РФ, уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, Общественной палатой РФ, общественными палатами субъектов РФ, общественными объединениями, средствами массовой информации, общественными наблюдательными комиссиями, образованными в других субъектах РФ, и иными субъектами по своему усмотрению;
6) участие в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством РФ в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;
7) проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.
Общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных в формах и в порядке, которые установлены законодательством РФ (ч. 3 ст. 23 УИК РФ). Например, общественные объединения, социально ориентированные некоммерческие органи-
зации оказывают содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе; сотрудникам администрации учреждения, исполняющего наказания, в целях исправления осужденных к лишению свободы (ч. 1 ст. 21 ФЗ № 76).
Для оказания содействия администрации исправительного учреждения в совершенствовании материально-технической базы исправительного учреждения, в решении вопросов социальной защиты осужденных, организации трудового и бытового устройства освобождающихся лиц, а также оказания помощи в организации учебно-воспитательного процесса в воспитательных колониях при исправительном учреждении при наличии возможности создается попечительский совет, который осуществляет свою деятельность на безвозмездной основе. В состав данного совета могут входить представители органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций любых организационно-правовых форм, общественных объединений, граждане. Порядок формирования попечительского совета при исправительном учреждении, срок полномочий, компетенция и порядок деятельности указанного попечительского совета определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний (ч. 4 ст. 23 УИК РФ).
Во исполнении указанных положений УИК РФ и ФЗ № 76 издан приказ ФСИН России от 28.11.2008 № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий», который устанавливает порядок посещения следственных изоляторов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, уголовно-исполнительной системы (далее — учреждения УИС) членами общественных наблюдательных комиссий (далее — комиссии) при осуществлении общественного контроля.
С целью организации оперативного взаимодействия с общественными наблюдательными комиссиями, структурами общественного контроля, в том числе с членами Совета по правам человека при Президенте Российской Федерации, Общественной палаты РФ, Совета Федерации и Государственной Думы РФ, Уполномоченным по правам человека РФ в Правовом управлении ФСИН России создан Отдел по обеспечению соблюдения прав человека в УИС, создана рабочая группа по вопросам взаимодействия с общественными организациями и обеспечения прозрачности в деятельности уголовно-исполнительной системы [4].
В целом можно сказать, что уголовно-исполнительная система современной России стремится быть максимально открытой для общества и апробировать все возможные формы общественного контроля за своей деятельностью в допустимых законодательных рамках. В частности, Концепция развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года [3] предусматривает ряд мер по совершенствованию сотрудничества с институтами гражданского общества и осуществлению контроля за деятельностью системы. В Разделе 6 этого программного документом предусмотрено обеспечение прозрачности в деятельности уголовно-исполнительной системы на основе широкого привлечения институтов гражданского общества к процессу исполнения уголовных наказаний, осуществления общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы; принятие мер по содействию общественным наблюдательным комиссиям, в том числе рассмотрение возможности их участия в обеспечении деятельности институтов условно-досрочного освобождения, подготовке решений об изменении условий отбывания наказания и вида исправительного учреждения в качестве мер поощрения или взыскания, применяемых к осужденному; повышение роли общественных советов при ФСИН России и ее территориальных органах как координаторов взаимодействия с институтами гражданского общества.
В июле 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации». Статья 20 этого нормативного правового акта предусматривает создание при федеральных органах исполнительной
власти общественных советов. В настоящее время общественные советы по проблемам деятельности УИС действуют при большинстве территориальных органов ФСИН России. Они осуществляют экспертизу законодательных актов и важнейших проектов региональной исполнительной власти, проводят слушания и вырабатывают рекомендации по проблемам, затрагивающим интересы общественности. Общественный совет при ФСИН России по проблемам деятельности УИС создан в феврале 2007 г. из представителей общественности, науки и бизнеса. К контрольным полномочиям членов совета, в частности, относятся: информирование руководства ФСИН России о нарушениях прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, обсуждение этих вопросов на заседании совета; запрос сведений о деятельности учреждений и органов ФСИН России по соблюдению прав человека; посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов.
Указ Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 «О комиссиях но вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» возложил на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта РФ выполнение задач, связанных с осуществлением общественного контроля как за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта РФ указов Президента РФ по вопросам помилования, так и за условиями содержания осужденных. Однако практическая реализация этих задач значительно затруднена в связи с отсутствием указанных комиссий в законодательно закрепленном перечне контрольных органов.
Следует отметить, что органы общественного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в большинстве своем не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно — либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для при-
нятия соответствующих мер. В случае если мнение комиссии игнорируется, комиссия может предавать широкой огласке через средства массовой информации выявленные факты нарушений прав и свобод лиц, находящихся в местах принудительного содержания [1, с. 65].
Несмотря на все положительные аспекты общественного контроля за деятельностью УИС он в настоящее время осуществляется во многом произвольно и ситуативно. Отсутствует согласованность в действиях его субъектов, при этом нередко под видом общественного контроля предпринимаются попытки оказания давления на администрацию органов и учреждений УИС с привлечением представителей некоторых деструктивно настроенных членов общественных организаций, именуемых себя правозащитными, родственников осужденных, адвокатов, распространения недостоверной информации через средства массовой информации. Представляется, что для повышения эффективности этой деятельности необходимо выработка действенных мер по обеспечению взаимодействия всех заинтересованных сторон.
Литература
1. Нурбаев М.С., Мишустин С.П. Организационно-правовое регулирование деятельности исправительных учреждений по обеспечению общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания: учеб. пособ. Самара, 2015.
2. Федеральный закон от 10.07.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Российская газета. 2008. № 128. 18 июня (далее — ФЗ № 76).
3. Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 43. Ст. 5544.
4. Распоряжение ФСИН России от 14.07.2014 № 145-р «О создании рабочей группы по вопросам взаимодействия с общественными организациями и обеспечения прозрачности в деятельности уголовно-исполнительной системы».
