CC BY
39
J .Ж,. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МИГРАЦИОННЫХ СЛУЖБ
Т. А ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: tanya_l98307@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена особенностям реализации общественного контроля за деятельностью миграционных служб в современном обществе.
Ключевые слова: миграционная служба, общественный контроль.
PUBLIC CONTROL OF THE MIGRATION SERVICE
TA PRUDNIKOVA,
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article concerns the peculiarities of the implementation of public control over the activity of migration services in a modern society.
Keywords: migration service, social control.
Современные государствоведы рассматривают контроль населения над государством как один из атрибутов демократии и условие эффективной государственной власти. Так, широкое распространение сегодня приобрела теория клиентских отношений (агентская теория)1. Для государства граждане и общество — клиенты, которым необходимо оказывать качественные конкурентные и востребованные услуги. Такая модель взаиморазвития государства и общества, где предоставление качественных государственных услуг—ключевая функция государства, весьма эффективна и востребована.
Однако, следует подчеркнуть, что отношения общества и государства определяются как отношения субъекта и объекта контрольных правоотношений с определенной долей условности. Основная причина в том, что категория «контроль» характеризуется как отношение «власть-подчинение» и, прежде всего, как атрибут одного из участников этих отношений — властвующего. По нашему мнению, такая постановка вопроса применительна к так называемому государственному контролю. Что же касается контрольных функций гражданского общества, то они не так явно выражены. В отношении действенности механизмов общественного контроля нет однозначной позиции ни в теории, ни на практике, а становление и развитие такого института протекает в остром противоборстве различных общественно-политических сил и течений. Именно по этой причине общество в большинстве случаев рассматривается только как объект контроля.
В современных российских условиях государству принадлежит руководящая роль в создании и организации эффективного общественного контроля (Обще-
ственная палата, Общественные советы при органах власти, институты уполномоченного по правам человека и ребенка, общественные приемные, наблюдательные комиссии и др.). Но полноценный общественный контроль возможен только в случае его самоорганизации, которая является основополагающим условием гражданского общества. В настоящее время процессы самоорганизации общественного контроля выражаются, в первую очередь, в деятельности общественных объединений, неправительственных правозащитных организаций, профсоюзов, в работе средств массовой информации, в реализации гражданских инициатив и др.
Общественный контроль — широкая категория, его специфика, в первую очередь, определяется широкой направленностью, где в качестве основного элемента выступает объект общественного контроля. Однако, общественный контроль не сводится только к контролю деятельности государственных органов и должностных лиц. Он может быть направлен и на само общество. В этом (широком) смысле общественный контроль выступает средством социальной гарантии поведения его членов в соответствии с установленными общественными нормами и ценностями2.
Общественный контроль — это организованная система (механизм) контрольных мероприятий, проводимых институтами гражданского общества и от-
1 Гришковец А.Л. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия // Государство и право. 2004. № 1. С. 24; Гражданское общество, правовое государство и право // Государство и право. 2002. № 1. С. 49.
2 Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в российской федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
дельно гражданами, направленных на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов государственной власти, государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности в целях укрепления стабильных гражданских отношений в обществе, повышения надежности и эффективности деятельности государства, а также соблюдения дисциплины и правопорядка.
В широком смысле целью общественного контроля является формирование условий, в которых органы власти служат исключительно общественным интересам и в высшей степени ответственны и подконтрольны обществу. Узкий подход предполагает привлечение внимания органов власти и общественности к значимой проблеме и стимулирование ее решения; устранение злоупотреблений и нарушений законодательства, контроль над соблюдением прав человека; повышение качества услуг и качества работы чиновников и др.3.
К общим задачам общественного контроля следует относить: осуществление обратной связи между органами власти и обществом, направление государственной политики на путь обеспечения общественных интересов, мира и справедливости, обеспечение индивиду правовой свободы и равенства возможностей в обществе для наиболее полной реализации своего внутреннего потенциала (обеспечение свободы индивидуальности), саморазвитие, самосовершенствование, саморегулирование и самопреобразование общественной системы управления, пробуждение индивидуального и общественного самосознания.
В России общественный контроль над деятельностью органов государственной власти и управления обеспечивается в первую очередь посредством распространения соответствующей информации. В частности, средства массовой информации (СМИ) участвуют в контроле над деятельностью ФМС России путем выявления, сбора, обработки и распространения сведений о ее недостатках: фактах коррупции, неэффективности, проявлениях бюрократизма, административного произвола и т.п. ФМС России взаимодействует со средствами массовой информации в целях информирования населения о своей деятельности, а также о мерах реагирования на материалы, содержащие информацию критического и проблемного характера. Взаимодействие ФМС России со СМИ реализуется в форме участия в мероприятиях, проводимых в рамках информационного сопровождения деятельности ФМС России; под-
готовки и предоставления пресс-релизов, справочной информации для прессы, а также официальных заявлений для СМИ; организации выступлений сотрудников ФМС России, осуществляемых в качестве служебного поручения. Уполномоченные сотрудники вправе использовать в своих выступлениях в СМИ, а также представлять информацию, ставшую известной им в связи со служебной деятельностью. К такой информации отнесена информация, содержащаяся в официально опубликованных и вступивших в силу федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, нормативных правовых актах ФМС России и других официально опубликованных документах, в том числе, выступлениях руководителей ФМС России и ее должностных лиц, уполномоченных доводить до СМИ официальную информацию о деятельности ФМС России. В процессе подготовки мероприятий, проводимых в рамках информационного сопровождения деятельности служб и подразделений ФМС России, готовятся пресс-релизы, которые в дальнейшем направляются в пресс-службу для согласования. Итоговый пресс-релиз распространяется сотрудниками пресс-службы ФМС России.
Сотрудники, планирующие самостоятельно выступить в СМИ по вопросам деятельности ФМС России и ее структурных подразделений, согласуют этот вопрос со своими непосредственными руководителями. За нарушение порядка выступлений сотрудников ФМС России в средствах массовой информации по вопросам, относящимся к деятельности ФМС России, виновные лица несут ответственность в порядке, предусмотренном действующим законодательством РФ и нормативными правовыми актами ФМС России.
Значительное место отводится такому методу контроля, как общественная экспертиза, являющаяся важной составляющей открытости и качественности принимаемых государственных решений. В большинстве случаев под ней понимают исследование, осуществляемое специалистами и содержащее обоснованные выводы о возможных последствиях принятия (или непринятия) того или иного решения. Таким образом, общественная экспертиза — анализ разных вариантов решения вопроса, последствий его решения или отсутствия того или иного решения и т.п., проводимый членами общественного совета или привлеченными специалистами. Объектами общественной экспертизы могут быть как
3 Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. N° 2. С. 15.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
проекты разрабатываемых нормативных правовых актов, так и действующее законодательство. Кроме того, под общественную экспертизу могут подпадать различные разрабатываемые и действующие программы и т.п.
В зависимости от объекта, общественную экспертизу можно условно разделить на: общественную экспертизу нормативно-правовой базы и проектов нормативных правовых актов; общественную экспертизу сложных, многовариантных управленческих решений, которые необходимо принять органам государственной власти.
Цели проведения общественной экспертизы разнообразны, это: анализ возможных положительных и отрицательных последствий принятия (непринятия) того или иного управленческого решения; вовлечение представителей общественности в решение социально значимых вопросов через предоставление им возможности участия в разработке нормативных правовых актов, в принятии важнейших управленческих решений, в первую очередь, направленных на социальную сферу; развитие взаимодействия между органами государственной/муниципальной власти и представителями гражданского общества.
В проведении общественной экспертизы могут принимать участие члены общественных советов, специалисты по тем или иным вопросам, имеющим отношение к предмету общественной экспертизы, сотрудники профильных подразделений государственных органов, депутаты разных уровней и иные заинтересованные лица.
Для получения наибольшего эффекта целесообразно рассматривать те вопросы, которые затрагивают или могут затронуть в будущем интересы той или иной социальной группы. Кроме того, целесообразно проводить экспертизу вопросов, решение которых находится в компетенции конкретных территориальных органов ФМС России.
Значительное место в последнее время отводится деятельности общественных советов при ФМС России. Главная задача такого совета — взаимодействие гражданского общества с правоохранительным органом. В этой связи важно в Положении об общественном совете закрепить оптимальную структуру форм и методов, которые в совокупности обеспечивали бы эффективность такого взаимодействия.
По нашему мнению, общественный совет при ФМС России в обязательном порядке должен возглавляться институтом сопредседателя: от ФМС России — это директор, от гражданского общества — социально значимое лицо, позитивно воспринимающееся общественностью.
Общественный совет при ФМС России является постоянно действующим совещательным органом при ФМС, решения которого носят рекомендательный характер. Общественный совет обеспечивает взаимодействие граждан РФ с ФМС России в целях привлечения представителей общественных, профессиональных и творческих объединений к выработке основных направлений государственной политики в сфере миграции, претворению в жизнь принципа гласности и открытости деятельности ФМС России. Основными задачами Общественного совета являются:
♦ выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на совершенствование государственной политики в сфере миграции, а также научных и управленческих инициатив, связанных с решением наиболее сложных проблем в сфере миграции;
♦ развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, диаспорами, религиозными и иными организациями, научными учреждениями и использование их потенциала для повышения эффективности реализации ФМС России законодательства РФ в сфере миграции населения и его совершенствования, формирования обоснованных и взвешенных предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;
♦ привлечение граждан РФ и организаций к обсуждению наиболее важных вопросов и перспектив в сфере деятельности ФМС России, в том числе имеющих повышенный общественный резонанс.
Основные функции Общественного совета:
♦ подготовка рекомендаций по совершенствованию и эффективному применению федерального и регионального законов, мер по регулированию миграционных процессов в РФ с учетом их социально-экономических и демографических особенностей субъектов РФ;
♦ участие в подготовке предложений по разрабатываемым целевым программам, планам, национальным и региональным проектам;
♦ обсуждение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов и субъектов РФ, концепций, федеральных целевых и иных программ по основным направлениям государственной миграционной политики в пределах компетенции ФМС России;
♦ участие в рассмотрении проблемных вопросов в сфере миграции населения, вызвавших повышенный общественный резонанс, и выработка предложений по их урегулированию;
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
♦ выработка предложений по совместным действиям общественных объединений, научных учреждений и СМИ по вопросам, связанным с миграцией населения;
♦ участие в выработке рекомендаций по совершенствованию деятельности ФМС России по оказанию гуманитарной и социальной помощи;
♦ консультативная помощь ФМС России по вопросам правового статуса различных категорий мигрантов, их социальной поддержки, реабилитации и адаптации, участие в подготовке информационно-аналитических материалов по проблемным вопросам в сфере миграции;
♦ участие в подготовке рекомендаций по совершенствованию участия ФМС России в содействии интеграции иммигрантов в российское общество.
Посредством общественных советов можно эффективно решать вопросы социально-экономического развития не только самих подразделений ФМС России, но и отдельных сотрудников и членов их семей.
Общественный контроль как обособленный правовой институт востребован и признан во всем мире. Роль контрольных органов в настоящее время постоянно растет и актуализируется. В связи с интеграцией России в мировое сообщество использование опыта зарубежных стран в данной сфере весьма целесообразно, но такие заимствования должны осуществляться с учетом российской специфики4.
Полная прозрачность деятельности ФМС России — важнейшее условие эффективности общественного контроля над ней. Как свидетельствует мировой опыт развития общественного контроля, в современных условиях без прозрачности (полной, своевременной и регулярной информации о деятельности органов власти) контроль общества не способен заставить чиновников быть ответственными и компетентными. Отметим, что эффективность общественного контроля должна оцениваться как со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан, так и со стороны государства. Показатели результативности общественного контроля должны быть четко увязаны с целями и задачами общественного контроля; отражать степень вклада каждого субъекта общественного контроля в достижение целей и задач; формулироваться таким образом, чтобы в максимальной степени оценивать деятельность как органов общественного контроля, ФМС России в целом, так и государственных гражданских служащих в частности.
На современном этапе следует четко определить и законодательно закрепить технологию контрольной деятельности (контрольный процесс), стремясь при этом
достичь максимальной гибкости и высокого эффекта в работе контролирующих органов. Для эффективной реализации общественного контроля необходимо выработать действенную систему сдержек и противовесов, включающую особый порядок формирования и финансирования данных институтов, четкий регламент проведения контроля и рассмотрения его результатов, высокую степень значимости решений, принимаемых по результатам, права и обязанности сторон при осуществлении контрольных мероприятий, профессиональный кодекс поведения и др., что исключит проблему конфликта интересов на личном и организационном уровнях.
Кроме того, система публичного контроля — это главный механизм противодействия профессиональной деформации сотрудников ФМС России. Анализ деятельности ФМС России в системе гражданского общества позволяет сделать следующие выводи обобщения.
1. ФМС России должна выступать в двух взаимообусловленных качествах: как орган государственной власти и как основной субъект обеспечения безопасности в сфере миграции. ФМС России как субъект обеспечения безопасности в сфере миграции — это общественно ориентированная служба, входящая в систему правительственного ведомства специальной компетенции. Ее деятельность строится на основе отношений гражданско-публичного партнерства. Методы принуждения рассматриваются не как повседневность миграционной работы и ее сущность, а как крайнее средство, к которому ФМС России вынуждена иногда прибегать. Задача руководства и органов управления ФМС России — выстраивать работу таким образом, чтобы свести к минимуму силовой компонент. Население должно рассматриваться в качестве клиентов, которым представляются качественные услуги в сфере миграции.
2. Процесс социализации ФМС — развитие ее как государственной профессиональной общественно ориентированной службы. ФМС России должна обладать собственным уникальным и неповторимым опытом.
3. ФМС России и структурно, и содержательно должна быть готова к сотрудничеству с институтами общества и каждым гражданином в отдельности, выступая инициатором такого взаимодействия. Обществу предлагают, а гражданина уговаривают принять участие в этом процессе, используя все многообразие позиционирования, делегируя реальные полномочия посредством партнерства и публичного контроля.
Полещук А.С. Указ. соч. С. !
4
