CC BY
513
ОБЩЕСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
ЧхутиашвилиЛ. В.*
Аннотация. Статья посвящена проблемам и перспективам развития общественного экологического контроля в Российской Федерации. Предложения общественных организаций не обеспечены сегодня силой государственного принуждения. Однако в необходимых случаях органы и лица, осуществляющие общественный контроль, могут информировать компетентные органы, широкие массы общественности о своих выводах и рекомендациях по совершенствованию деятельности подконтрольных субъектов и таким образом влиять на них.
Ключевые слова: государственный орган, общественный контроль, охрана окружающей среды, рациональное природопользование, устойчивое развитие, экологический аудит.
Преобладающая ресурсная ориентация экономики Российской Федерации и возрастающий дефицит природных ресурсов на мировом рынке делают экологический контроль одним из непременных условий стабильного и поступательного социально-экономического развития страны, повышения уровня и качества жизни ее населения.
Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности являются задачей только государства. Это также обязанность каждого члена общества. Не случайно в ст. 58 Конституции РФ определено, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Государственный и общественный экологический контроль отличаются характером и объемом контрольных полномочий, кругом, уровнем и количеством подконтрольных объектов, формами и методами проведения контроля, его юридическими последствиями1, что, в конечном счете, и обусловливает их специфику. Но решающую роль здесь играют различия в характере и объеме полномочий по организации воздействия на подконтрольный объект.
Государственный экологический контроль осуществляется силами специально обученного и подобранного штата государственных инспекторов,
1 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 44-45.
что в значительной мере способствует высокой квалифицированности его проведения. Общественный экологический контроль осуществляется общественными организациями и гражданами в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Кроме того, различия между государственными контролирующими органами и общественными проявляются в неодинаковых задачах органов государственного и общественного контроля, объеме контрольных полномочий.
Государственный орган делает обязательным выполнение своих указаний, рекомендаций, предложений и предписаний, даваемых им в процессе экологического контроля в пределах компетенции, посредством издания нормативно-правовых актов. Предложения общественного экологического контроля, даваемые подконтрольным субъектам, носят рекомендательный характер и не обеспечены силой государственного принуждения. В необходимых случаях общественные организации и граждане, осуществляющие общественный экологический контроль, могут информировать о своих выводах, предложениях и рекомендациях органы государственной власти и местного самоуправления, которые обязаны их рассмотреть в порядке, установленном законодательством. Только после того, как органы государственной власти согласятся с ними, результаты
* Чхутиашвили Лела Васильевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры философских и социально-экономических дисциплин Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Российская Федерация, г. Москва. E-mail: lela@email.ru
общественного контроля приобретают юридическую силу и могут повлиять на деятельность подконтрольных субъектов.
М.И. Васильева к общественному экологическому контролю как сфере участия общественности в охране окружающей среды относит:
1. обращения граждан и их объединений в органы государственной власти и муниципальной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, касающимися различных аспектов природоохранного управления, в том числе запросами о предоставлении экологической информации;
2. публичные обсуждения вопросов экологически безопасного функционирования действующих производственных и иных объектов, в том числе в средствах массовой информации, в форме проведения публичных акций;
3. формализованные способы общественного участия в принятии экологически значимых решений: референдумы; общественные слушания в процедуре оценки воздействия на окружающую среду; публичные слушания по вопросам осуществления градостроительной деятельности (обсуждение проектов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории и в других случаях); участие граждан и их объединений в государственной экологической экспертизе; проведение общественной экологической экспертизы;
4. участие граждан и их объединений в работе консультативных, экспертных и наблюдательных структур при государственных органах;
5. природоохранная деятельность Общественной палаты РФ2.
О.Л. Дубовик выделяет такие формы общественного экологического контроля как: 1) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания; 2) референдумы; 3) общественная экологическая экспертиза; 4) обращения в средства массовой информации; 5) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд3.
2 Васильева М.И. Общественный экологический контроль как сфера взаимодействия гражданского общества и государства / Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва. М.: ИЗ-иСП - М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 91 -93.
3 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Вел-
би, Изд-во Проспект, 2003. С. 259.
Законодательством сегодня не установлен порядок осуществления общественного экологического контроля, не определены права и обязанности общественных инспекторов, юридические последствия проверок. Граждане и общественные организации без разрешения не имеют права приходить на территорию предприятия, проверять состояние механизмов и агрегатов, знакомиться с документацией, составлять какие-либо акты и давать предписания.
Как отмечает М.И. Васильева, общественный экологический контроль является наименее урегулированным4, что не позволяет ответить на ряд вопросов, которые необходимы для реализации общественного экологического контроля на практике: какие права есть у общественных контролеров; как ограничен общественный экологический контроль; каковы объекты общественного экологического контроля; каковы юридические последствия проверки, проведенной общественным инспектором.
Недостаточная развитость общественного экологического контроля в нашей стране связана с недостаточным уровнем развития экологического сознания граждан, неготовностью граждан защищать свои экологические права, низкой организованностью и отсутствием юридических знаний.
Одним из важнейших инструментов общественного экологического контроля является экологический аудит. Экологический аудит - это средство получения и оценки экологической информации об организации или ином экономическом объекте, выработки необходимых корректирующих мер и принятия решений на различных уровнях управления охраной окружающей среды и природопользованием.
Роль экологического аудита заключается в комплексном подходе, базирующемся на оценке соответствия деятельности аудируемого лица нормам, правилам, требованиям обеспечения, как техногенной безопасности окружающей среды, так и экологической безопасности организации. Экологический аудит рассматривается как независимая, документальная проверка соответствия деятельности организации требованиям не только природоохранного законодательства, но и о безопасности и защите населения и территорий
4 Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2.
Общественный экологический контроль: проблемы и перспективы
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Экологический аудит нашел применение в таких областях деятельности, как приобретение или передача недвижимости, решение проблемы отходов производства и потребления, обеспечение безопасности производимых продуктов, борьба с профессиональными заболеваниями, контроль загрязнения окружающей природной среды.
Таким образом, общественный экологический контроль можно назвать одним из проявлений экологической функции государства. Кроме того, он является составной частью механизма реализации эколого-правовых предписаний не только на уровне государства, но и юридических лиц и выражается в проверке соблюдения экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности5.
На наш взгляд, для успешного функционирования органов государственного и общественного экологического контроля нужно организовать их постоянный контакт и взаимодействие между собой.
Считаем целесообразным ввести новый вид экологического контроля - государственно-общественный экологический контроль, сочетающий в себе государственный экологический надзор, муниципальный контроль в области охраны окружающей среды и общественный экологический контроль.
Его характерными признаками могут стать:
1. передача субъектам экологического контроля отдельных государственно-управленческих полномочий, устанавливаемых в соответствии с нормативными правовыми актами, для осуществления их в интересах всего общества;
2. надведомственный характер экологического контроля, которому подлежат любые организации и иные объекты в целях предотвращения загрязнений окружающей среды;
3. строгая регламентация процедур экологического контроля, нарушение которых будет грозить признанием результатов контроля недействительными;
4. решения органов государственно-общественного экологического контроля обязательны для подконтрольных субъектов, законодатель-
5 Кадочников В., Кудрина И. Наша безопасность - в реальной экологии // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2003. № 5.
ством гарантируется возможность применения мер государственного принуждения; 5. финансирование за счет средств соответствующего бюджета, целевых внебюджетных фондов и иных не запрещенных законом источников. Чтобы такой экологический контроль станет наиболее эффективным механизмом реализации законодательных норм в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, необходимо принять меры законодательного характера:
1. принять Федеральный закон «О государственно-общественном экологическом контроле», который будет включать в себя права, обязанности и ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов, общественных организаций и граждан;
2. законодательно восстановить в полном объеме государственную экологическую экспертизу с преодолением ее злоупотреблений и коррупционности как одной из составляющей общественного экологического контроля;
3. открыть доступ гражданам и общественным организациям к получению достоверных данных мониторинга атмосферного воздуха, водных объектов, статистике проведенных надзорными ведомствами проверок хозяйствующих субъектов и их результатов;
4. создать четкие правовые механизмы для реализации гражданами и общественными организациями права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; участие в принятии экологически значимых решений; судебную защиту прав при наличии государственных гарантий и содействия в осуществлении общественно полезной экологической деятельности;
5. наделить граждан и общественные организации полноценными полномочиями субъектов общественного экологического контроля и обязать государственные и муниципальные органы учитывать их мнение при реализации проектных решений и поощрять в их стремлении через публичный экологический контроль защитить законными способами родную природу.
Это особенно важно сейчас, когда государственные органы и органы местного самоуправ-
ления заинтересованы в привлечении общественных объединений граждан и выявлении их мнения, анализе предложений и учете позиций для выбора одобряемых гражданами вариантов
Литература
1. Васильева М.И. Общественный экологический контроль как сфера взаимодействия гражданского общества и государства / Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва. М. : ИЗ-иСП - М. : ИД «Юриспруденция», 2008.
2. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2.
3. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М. : ТК Велби, изд-во «Проспект», 2003. С. 259.
решений экологических вопросов, разработки согласованных мер и осуществления совместных мероприятий по защите прав и свобод граждан.
4. Кадочников В., Кудрина И. Наша безопасность - в реальной экологии // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2003. № 5.
5. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 44-45.
6. Чхутиашвили Л.В. Экологический аудит как оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности организации и соответствия ее требованиям природоохранного законодательства // Lex Russica. 2011. № 4. С. 707-728.
7. Чхутиашвили Л.В. Роль и место экологического аудита в системе государственного управления охраной окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. 2015. № 3. С. 24-26.
