CC BY
412
Л. В. Чхутиашвили*
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)
Аннотация. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.
Реализации задачи охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности способствует проведение эффективного и действенного контроля в области охраны окружающей среды — государственного экологического контроля.
По мнению автора, государственный экологический контроль представляет собой установленную нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.
Однако сегодня сложившаяся форма контроля, ориентированная прежде всего на принуждение и подчинение, во многом исчерпала себя. В современных условиях необходим переход к предупредительному, превентивному контролю, к «контролю в виде сервиса». Чтобы государственный экологический надзор в Российской Федерации был действительно эффективным и соответствовал уровню экономически развитых стран, его необходимо реструктуризировать и усилить, привести в настоящую упорядоченную систему. Для совершенствования государственного экологического контроля (надзора) автором предлагается реализовать в совокупности ряд мер, среди которых привлечение независимых и добросовестных экологических аудиторов при проведении государственного экологического контроля в условиях постоянного сокращения штатов специалистов для ликвидации недостатка квалифицированных кадров.
Увеличение численности инспекторского состава на местах, в том числе путем введения института внештатных экологических аудиторов, позволит укрепить природоохранные учреждения, чтобы в достаточном объеме выполнять установленные природоохранным законодательством функции.
Увеличение численности инспекторского состава на местах, в том числе путем введения института внештатных экологических инспекторов за счет привлечения экологических аудиторов, позволит укрепить природоохранные учреждения, чтобы в достаточном объеме выполнять установленные природоохранным законодательством функции. Для этого будет целесообразно дополнить административные регламенты исполнения Ро-сприроднадзором государственной функции по осуществлению государственного экологического надзора соответствующими положениями.
Серьезным шагом может стать регламентация взаимоотношений экологических аудиторов и государственных инспекторов на основе нового Федерального стандарта аудиторской деятельности (ФСАД) «Взаимодействие независимых аудиторов с государственными контролерами».
© Чхутиашвили Л. В., 2016
* Чхутиашвили Лела Васильевна, кандидат экономических наук, доцент Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Ключевые слова: устойчивое развитие, государственная политика, обеспечение экологической безопасности, охрана окружающей среды, рациональное природопользование, экологический аудит, экология
001: 10.17803/1729-5920.2016.118.9.155-162
Устойчивое развитие России, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, — определено в Экологической доктрине Российской Федерации1.
Реализации задачи охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности способствует проведение эффективного и действенного контроля в области охраны окружающей среды — государственного экологического контроля.
Анализ литературных источников показал, что сфера применения контроля государством весьма широка, что обусловливает многообразие конкретных форм и способов его осуществления. Значимость контроля определяется тем, что с его помощью выявляются различные отклонения, их причины и создаются организационные предпосылки для последующего устранения этих несоответствий. Контроль считают средством решения поставленных задач, чертой стиля деятельности, принципом руководства и др.
В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружа-
ющей среды (экологический контроль) представляет собой систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды2.
На наш взгляд, экологический контроль как правовая форма экологической деятельности является системой действий по обеспечению соблюдения экологического законодательства, применению предусмотренных государством мер принуждения, а также по формированию законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям.
Государственный экологический контроль выступает важнейшей функцией государственного управления. Он осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации3 в порядке, установленном Правительством РФ. Заметим, по отдельным видам государственного экологического контроля Правительством РФ утвержден порядок его организации и проведения, по другим такой порядок только предстоит утвердить. Например, порядок организации и проведения государственного экологического контроля утвержден за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); в области организации и функционирова-
1 Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
2 В ряде федеральных законов, закрепляющих вопросы осуществления экологического контроля, цели контроля либо не определяются (например, в Федеральном законе от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»), либо формулируются обобщенно (например, в Федеральных законах от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»).
3 Постановление Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» (вместе с Положением о федеральном государственном экологическом надзоре) // СЗ РФ. 2014. № 20. Ст. 2535.
ния особо охраняемых природных территорий; во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации; в исключительной экономической зоне Российской Федерации; на континентальном шельфе Российской Федерации.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся государственного экологического контроля (надзора) является Минприроды России4.
Действенный государственный экологический контроль позволяет не только своевременно вскрывать, но и устранять недостатки в деятельности экономических субъектов в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, а также объяснять порождающие эти недостатки причины, обнаруживать связанные с ними скрытые, неявные тенденции и предпринимать меры, предотвращающие их.
В настоящее время можно выделить основные формы государственного экологического контроля: государственный учет, наблюдение, обследование, проверка, инспектирование, ревизия, надзор, аудит. Каждая из перечисленных форм контроля имеет свои особенности, отчетливо проявляющиеся при проведении различных контрольных мероприятий.
По мнению автора, государственный экологический контроль представляет собой установленную нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. Он предназначен для реализации целостной экологической политики государства, создания условий для эффективной системы природопользования и управления окружающей средой, способствует обеспечению экологической безопасности государства.
В условиях рыночной экономики цель государственного экологического контроля заключается в обеспечении рационального природо-
пользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, рационального природопользования и экологической безопасности.
Наиболее важными задачами государственного экологического контроля являются:
— контроль выполнения правовых требований, планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами;
— контроль соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на природу;
— контроль выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др. Их перечень можно продолжать и детализировать, рассматривая иные многочисленные задачи государственного экологического контроля.
Таким образом, по мнению автора, экологический контроль (надзор) как правовая форма экологической деятельности является системой действий по обеспечению соблюдения экологического законодательства, применению предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формированию законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям. Задачи государственного экологического контроля (надзора) должны ре-ализовываться государственными контрольными органами в соответствии с их компетенцией.
Актуальность дальнейшего совершенствования государственного экологического контроля не вызывает сомнений, что предопределяется целым рядом обстоятельств. Сказывается высокое значение государственного контроля как обязательного элемента развития экономических, социально-политических, культурных и иных отношений в жизни общества, с одной стороны, обнаруживаемое несовершенство правового обеспечения, усугубляемое факторами неэффективной работы отдельных звеньев — с другой.
С нашей точки зрения, сложившаяся форма государственного контроля, ориентированная прежде всего на принуждение и подчинение, во многом исчерпала себя. В современных условиях необходим переход к предупредительному, превентивному контролю, к «контролю в виде сервиса».
4 Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.
Чтобы государственный экологический надзор в Российской Федерации был действительно эффективным и соответствовал уровню экономически развитых стран, его необходимо реструктуризировать и усилить, привести в настоящую упорядоченную систему.
Основные направления преобразований, наиболее характерные черты новой модели системы государственного экологического контроля, его современную концепцию можно разработать только на основе всестороннего анализа его теоретических и практических вопросов, изучения передового отечественного и зарубежного опыта, современной практики деятельности контрольных органов.
На предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны окружающей среды направлен государственный экологический надзор5.
Современная практика свидетельствует о том, что деятельность органов государственного экологического контроля (надзора) должна идти по двум взаимообусловленным направлениям:
— либерализация контрольной политики государства по отношению к экономическим субъектам, предоставление им большей самостоятельности и инициативы;
— повышение эффективности контроля в основных социально значимых сферах общественной жизни путем последовательного совершенствования форм и методов контрольной деятельности государственных органов.
По каждому из вышеуказанных направлений совершенствования государственного экологического контроля (надзора) в Российской Федерации можно определить соответствующий комплекс мероприятий, реализация которых предполагает использование накопленного практического опыта отечественных
специалистов, привлечения квалифицированных кадров и создания надежной системы мотивации.
Для совершенствования государственного экологического контроля (надзора) автором предлагается реализовать в совокупности следующие меры:
1. Разграничить полномочия и объекты государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды как по горизонтали между многочисленными федеральными органами исполнительной власти, так и по вертикали между органами федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления6.
2. Координировать деятельность и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах Российской Федерации и на местном уровне путем создания административных регламентов взаимодействия контрольных органов федерального и регионального уровней государственной власти, подписать соглашения о взаимодействии между такими органами, формировать списки объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, подлежащих, соответственно, федеральному и региональному государственному контролю. Например, в случае необходимости проведения внеплановой проверки контрольным органам необходимо установить в рамках информационного взаимодействия, подлежит ли объект проверки, явившийся источником причинения вреда окружающей среде, объектом, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю или контролю со стороны органа государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Определить перечень объектов государственного экологического контроля, предме-
5 Правила осуществления государственного экологического надзора регулируются постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре».
6 Согласно постановлению Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» плановые проверки федеральными органами государственной власти проводятся в соответствии со списками конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе утверждать собственные списки конкретных объектов, подлежащих государственному экологическому контролю органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и проводить по ним контрольные плановые проверки.
ты ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, чтобы исключить возможность контроля одного и того же объекта несколькими уровнями экологического надзора.
4. Для дальнейшего роста эффективности управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования четко разграничить функции по контролю и надзору между федеральными, региональными и муниципальными, природоохранными и природо-ресурсными, управленческими, контрольными и правоохранительными органами.
5. Совершенствовать нормирование в области охраны окружающей среды и ввести меры экономического стимулирования хозяйствующих субъектов при внедрении наилучших существующих технологий для уменьшения антропогенной нагрузки на окружающую среду, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов.
6. Разработать новые методы государственного экологического контроля, в полной мере соответствующие задачам обеспечения экологической безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации отходов7. В рамках совершенствования государственного экологического контроля нужно создать единую методологическую и правовую базу контрольной работы.
7. Для увеличения эффективности информационного обеспечения государственного экологического контроля создать единую федеральную базу данных об организациях, подлежащих государственному экологическому контролю, и установить порядок получения субъектами государственного экологического надзора (контроля) сведений из названных информационных источников.
8. Повысить качество и уровень материально-технического (включая социально-бытового) и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов (материально-технические и финансовые ресурсы органов должны быть достаточными).
9. Обеспечить законность и повысить эффективность контрольной деятельности государства, его органов и должностных лиц. Большая часть промышленных объектов, чьи промышленные выбросы, сбросы и отходы производства представляют основную угрозу экологической безопасности страны, находятся в частной собственности, а значит, возникает проблема роста коррупции в органах государственного и муниципального управления, что делает контроль малоэффективным. К тому же появляются новые «кормушки» для чиновников, осуществляющих контроль.
10. Наладить жесткий контроль со стороны государства за соблюдением ими природоохранного законодательства, на наш взгляд, позволит принятие специального Федерального закона «Об экологическом контроле (надзоре)».
Для устранения параллелизма и дублирования в работе контрольных органов и установления четкой координации контрольной деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности в законе нужно определить исчерпывающий перечень органов государственного экологического контроля, их полномочия и механизм обеспечения их межведомственного взаимодействия. Это поможет ликвидировать и проблему излишнего государственного контроля, когда у одного органа власти сосредоточиваются как управленческие и регулирующие, так разрешительные и контрольные функции и т.д.
Кроме того, считаем необходимым разработать стратегию обеспечения экологической безопасности, в которую включить основные угрозы в сфере экологической безопасности, основные направления государственной политики в области обеспечения экологической безопасности и важнейшие приоритеты развития государственной политики в данной сфере, которые определили бы задачи и основные направления деятельности органов государственной власти.
11. Создать целостную научно-исследовательскую и учебную базу формирования системы кадрового обеспечения, подготовки, аттестации и повышения квалификации кадров органов государственного экологического кон-
7 Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) // Законодательство и экономика. 2007. № 7.
троля. Причем радикальное повышение результативности государственного экологического контроля (надзора) потребует привлечения значительных интеллектуальных ресурсов и инвестирования средств в исследования, нормативно-методические разработки, наем дополнительных штатов, обучение и переподготовку специалистов, закупку оборудования и техники.
На взгляд автора, при проведении государственного экологического контроля в условиях постоянного сокращения штатов специалистов для ликвидации недостатка квалифицированных кадров целесообразно привлекать независимых и добросовестных экологических аудиторов. Для этого будет целесообразно дополнить административные регламенты исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению государственного экологического надзора8 следующими положениями:
— выполнение рекомендаций и предложений экологических аудиторов по повышению эффективности экологической деятельности, развитию системы внутреннего экологического контроля и управления окружающей средой является обязательным для каждой организации;
— при проведении комплексного экологического аудита положительное экологическое заключение используется для переноса срока проведения плановой проверки регионального государственного экологического надзора на три года;
— при проведении экологического аудита нормативов допустимого воздействия на окружающую среду положительное экологическое заключение используется для установления таких нормативов в упрощенном порядке и т.д.
Увеличение численности инспекторского состава на местах, в том числе путем введения института внештатных экологических инспекторов за счет привлечения экологических ауди-
торов, позволит укрепить природоохранные учреждения, чтобы в достаточном объеме выполнять установленные природоохранным законодательством функции.
Серьезным шагом может стать, на взгляд автора, регламентация взаимоотношений экологических аудиторов и государственных инспекторов на основе нового Федерального стандарта аудиторской деятельности (ФСАД) «Взаимодействие независимых аудиторов с государственными контролерами»9, в котором целесообразно будет:
— указать правила взаимоотношений экологических аудиторов со специализированными органами государственного экологического контроля, порядок согласования спорных вопросов по материалам проверок, обмена опытом, при этом необходимо четко регламентировать не только порядок организации проверки, но и порядок действий экологических аудиторов в ходе проведения проверки, перечень запрашиваемых документов по установленным требованиям, виды аналитических измерений, проводимых в ходе осуществления проверки;
— определить условия государственного экологического контроля со стороны органов государственного экологического контроля (надзора) за экологическим аудитом, начиная с учета проведенного экологического аудита и заканчивая накоплением сведений об экологических аудиторах, итогах и эффективности проведенных ими экологических аудиторских проверок;
— отразить порядок взаимодействия (координации деятельности, использования результатов работы и т.д.) планового государственного экологического контроля (надзора) и добровольного экологического аудита, в том числе путем отражения итогов контроля и экологического аудита в органах прокурорского надзора и т.д.
8 Приказ Минприроды России от 29.06.2012 № 191 «Об утверждении Административного регламента исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора» (зарегистрирован в Минюсте России 16.11.2012 № 25824) // Российская газета. 2013. 23 янв. ; приказ Минприроды России от 26.08.2008 № 192 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» (зарегистрировано в Минюсте России 16.11.2012 № 25824) // Российская газета. 2013. 23 янв.
9 Чхутиашвили Л. В. Стандарты аудита в системе его государственного регулирования // Российская юстиция. 2012. № 2. С. 21—23.
Такое взаимодействие должно строиться на проведении совместных совещаний; разработке планов по осуществлению государственного экологического контроля(надзора); проектов законодательных и нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности; проверок соблюдения экологических требований.
Введение института внештатных экологических аудиторов в органах государственного
экологического контроля позволит укрепить государственные природоохранные учреждения, чтобы в достаточном объеме выполнять установленные для них законодательством функции. Независимые и добросовестные экологические аудиторы могут оказать реальную помощь при проведении государственного экологического контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечить эффективное выполнение функций государственного экологического контроля (надзора) и радикально повысить его результативность.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Валеев Р. М. Роль контроля в системе международного сотрудничества государств в XXI веке // Российский ежегодник международного права. — СПб., 2001.
2. Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. — М., 1970.
3. Жаворонкова Н. Г., Максимов Е. Л. Обеспечение экологической безопасности в контексте Стратегии национальной безопасности России // Lex Russica. — 2009. — № 6.
4. Ибатуллин У. Г. Рынок экологических услуг: экологический аудит // Экономика природопользования. Обзорная информация. — 2001. — № 1.
5. Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) // Законодательство и экономика. — 2007. — № 7.
6. Макаров С. Зарубежный опыт развития деятельности в области экологического аудирования // Аудитор. — 1997. — № 10.
7. Основин В. С. Основы науки социального управления. — Воронеж, 1971.
8. Серов Г. П., Никитин А. Т., Фомин С. А. Экологический аудит. — М., 2000.
Материал поступил в редакцию 27 июля 2015 г.
IMPROVEMENT OF STATE ENVIRONMENTAL CONTROL (SUPERVISION)
CHKHUTIASHVILI Lela Vasilievna — PhD in Economics Associate Professor at the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected]
123995, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Street, 9
Review. Sustainable development of the Russian Federation, the high quality of life and health of its population, as well as national security can be achieved only subject to preservation of natural systems, and maintain the quality of the environment. The task of environmental protection, environmental management and environmental safety contributes to an effective and efficient environmental control - State environmental control.
According to the author, the State environmental control is established by the normative acts activities of governing institutions aimed at identifying, preventing and combating violations of legislation in the field of environmental protection, the rational use of natural resources and environmental security.
Today the prevailing form of control, focused primarily on coercion and subjugation, is largely outlived itself. Modern conditions require a shift to preventive control, "control" as a service.
For State environmental supervision in the Russian Federation to be really effective and comply with the economically advanced countries, it is necessary to restructure and strengthen its lead in the present orderly system.
To improve ecological state control (supervision) the author suggests implementing a number of measures altogether, among which attracting independent and bona fide Environmental Auditors when conducting State environmental control under permanent downsizing of specialists for the elimination of the lack of qualified personnel.
УНИВЕРСИТЕТ
имени O.E. КУТАФИНА
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
The increase in the number of inspection personnel on the ground, including through the introduction of freelance environmental auditors, will strengthen environmental agencies to sufficiently comply with prescribed environmental legislation function.
The increase in the number of inspection personnel on the ground, including through the introduction of freelance environmental inspectors through the involvement of environmental auditors, will strengthen environmental agencies to sufficiently comply with prescribed environmental legislation function. This would be useful to supplement the administrative regulations for execution of State function by Rosprirodnadzor (Federal Service for Supervision of Natural Resource Usage) on state environmental supervision by relevant provisions.
Serious step may become regulation of the relationship between environmental auditors and State inspectors on the basis of a new federal standard on auditing (FSAD) "Interaction of independent auditors with Government supervisors.
Keywords: sustainable development, public policy, environmental security, environmental protection, rational use of natural resources, environmental audit, environment.
1. Valeev R. M. The Role of Supervision in the System of International Cooperation among States in the Twenty-First Century // Russian Yearbook on international law. Saint-Petersburg, 2001.
2. State and Public Control in the USSR / V.I. Turovtseva. Moscow, 1970.
3. Zhavoronkova N. G, Maximov E. L. Environmental Security in the Context of Russia's National Security Strategy // Lex Russica. 2009. № 6.
4. Ibatullin U. G. Market for environmental services: environmental audit // Environmental Economics. Overview. 2001. No. 1.
5. Kazachenko G.B., Samoylenko E.V. Issues of Protection of the Rights of a Business Entity When Conducting of State Control (Supervision) // Legislation and Economics. 2007. № 7.
6. Makarov S. Foreign Experience of the Development of Activities in the Field of Environmental Audit // Auditor. 1997. No.10.
7. Osnovin B. S. Fundamentals of scientific social management.Voronezh, 1971.
8. Serov G. P., Nikitin A. T, Fomin S. A. Environmental Audit. M., 2000.
BIBLIOGRAPHY
