CC BY
445
УДК 657.6
Экологический аудит в системе государственного экологического надзора
ЧХУТИАШВИЛИ ЛЕЛА ВАСИЛЬЕВНА,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры философских
и социально-экономических дисциплин Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Россия E-mail: [email protected]
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена рассмотрению актуальных вопросов экологического аудита в системе государственного экологического надзора, необходимого для устойчивого развития российских предприятий. Его целью является не только выявление нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, но и выработка и внедрение практических рекомендаций экологических аудиторов по устранению выявленных нарушений, повышению экологической устойчивости и экономической эффективности хозяйственной деятельности во избежание подобных правонарушений в будущем. В ходе исследования было показано, что экологический аудит может и должен использоваться органами государственной власти с целью повышения эффективности государственного экологического надзора. При использовании процедур экологического аудита государство может получать независимую и достоверную информацию об экологической деятельности предприятий. Ключевые слова: контроль, охрана окружающей среды, рациональное природопользование, экологическая безопасность, экологический аудит, экологический надзор.
Environmental Auditing in the System of State Environmental Control
LELA V. CHKHUTIASHVILI,
PhD in Economics, Associate Professor, Associate Professor of Philosophical
and Socio-Economic Sciences, Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Moscow, Russia
E-mail: [email protected]
ABSTRACT
The article is devoted to the topical issues of environmental auditing in the system of state environmental supervision which is required for the sustainable development of Russian enterprises. Its purpose is not only to identify the violations of the law in the field of environmental protection, environmental management and environmental security, but also the development and implementation of practical recommendations of environmental auditors regarding the elimination of detected violations, strengthening of environmental sustainability and economic efficiency of economical activities in order to avoid similar violations in the future. The study showed that the environmental audit can and should be used by the public authorities in order to improve the efficiency of state environmental control. When using the environmental auditing procedures, the state can get independent and reliable information regarding the ecological and economic activities of the enterprises. Keywords: control, environmental protection, environmental management, environmental safety, environmental auditing, environmental supervision.
Экологическая безопасность Российской Федерации, являясь составной частью ее национальной безопасности, ориентирована на реализацию осуществляемых в Российской Федерации экологических преобразований: защиту государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий современного промышленного производства на окружающую среду. В понятие экологической безопасности входит система регулирования и управления окружающей средой, организованная на российских промышленных предприятиях для прогнозирования и недопущения развития, а в случае возникновения — для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Преобладающая ресурсная ориентация нашей экономики и возрастающий дефицит природных ресурсов делают государственный контроль за рациональным и эффективным использованием этих ресурсов одним из важных условий стабильного и поступательного социально-экономического развития Российской Федерации, повышения уровня и качества жизни ее населения. Экологический контроль является правовой формой экологической деятельности.
Государственный надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды является составной частью единого механизма государственного контроля (надзора) [1, 2].
Как функция управления экологический надзор представляет собой систему действий государства по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях [3]. По мнению автора, экологический надзор — это система действий по обеспечению соблюдения экологического законодательства, применению предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формированию законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям. Ключевым условием достижения целей и решения задач государственного экологического надзора, построения его целостной и эффективной системы является соблюдение принципов и требований к организации контрольных процедур в целом.
Государственный экологический надзор направлен на выявление нарушений законодательства в области охраны окружающей среды
(недостатков, ошибок, злоупотреблений) субъектами хозяйственной деятельности, анализ факторов их возникновения (включая определение мотивов нарушителей и т.д.), принятие мер по их устранению и разработку превентивных мероприятий по их предупреждению в будущем.
Государственный экологический надзор, по мнению автора, представляет собой установленную нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, проверке соблюдения природопользовате-лями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, а также рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.
Среди факторов неэффективности работы органов государственного экологического надзора можно назвать: сосредоточение у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций; существование в работе контрольных органов параллелизма и дублирования; отсутствие четкой координации контрольной деятельности; несовершенство правового обеспечения; недостаток квалифицированных кадров; неудовлетворительное материально-техническое обеспечение и т.д. [4, 5].
Для совершенствования государственного экологического надзора автором предлагается реализовать в совокупности следующие меры:
• разграничить полномочия и объекты государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды как по горизонтали между многочисленными федеральными органами исполнительной власти, так и по вертикали между органами федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления1;
1 Плановые проверки федеральными органами государственной власти проводятся в соответствии со списками конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе утверждать собственные списки конкретных объектов, подлежащих государственному экологическому контролю органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и проводить по ним контрольные плановые проверки.
• координировать деятельность и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах Российской Федерации и на местном уровне, путем создания административных регламентов взаимодействия контрольных органов федерального и регионального уровней государственной власти, подписания соглашения о взаимодействии между такими органами, формирования списков объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, подлежащих соответственно федеральному и региональному государственному надзору;
• определить перечень объектов государственного экологического надзора, предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, чтобы исключить возможность контроля одного и того же объекта несколькими уровнями экологического надзора;
• повысить эффективность управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, четко разграничив функции по контролю и надзору между федеральными, региональными и муниципальными, природоохранными и природоресурсными, управленческими, контрольными и правоохранительными органами;
• совершенствовать нормирование в области охраны окружающей среды, и ввести меры экономического стимулирования хозяйствующих субъектов при внедрении наилучших существующих технологий для уменьшения антропогенной нагрузки на окружающую среду, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов;
• разработать новые методы государственного экологического надзора, в полной мере соответствующие задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации;
• создать целостную научно-исследовательскую и учебную базу формирования системы кадрового обеспечения, подготовки, аттестации
и повышения квалификации кадров органов государственного экологического надзора;
• для увеличения эффективности информационного обеспечения государственного экологического контроля создать единую федеральную базу данных об организациях, подлежащих государственному экологическому надзору, и установить порядок получения субъектами государственного экологического контроля и надзора сведений из названных информационных источников;
• повысить качество и уровень материально-технического (включая социально-бытового) и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов (материально-технические и финансовые ресурсы органов должны быть достаточными);
• выделить публичный экологический надзор, открытый, гласный, доступный для граждан, осуществляемый государственными и муниципальными органами, носящий надве-домственный, но обязательный характер и финансируемый за счет средств соответствующего бюджета, целевых бюджетных фондов, иных не запрещенных законодательством источников.
По мнению автора, для совершенствования системы экологического аудита в Российской Федерации необходимо:
1) в сфере законодательства:
• принять федеральный закон «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности»;
• ввести федеральный стандарт бухгалтерского учета «Интегрированная отчетность» для подготовки корпоративного отчета в области устойчивого развития предприятий, использование которого в экологическом аудите будет способствовать полноценному объективному анализу их экологической устойчивости (непрерывности деятельности);
2) в сфере структурирования системы управления окружающей средой в организации:
• создать в организациях системы управления окружающей средой;
• наладить эффективную работу собственной службы внутреннего экологического контроля;
3) в сфере методологии проведения экологического аудита и контроля:
• ввести институт национальных стандартов экологической аудиторской деятельности,
на базе которого должна быть сформирована единая государственная методико-правовая информационная база экологического контроля и экологического аудита;
4) в сфере кадрового обеспечения [6]:
• возродить систему подготовки и аттестации экологических аудиторов;
• сформировать единые программы подготовки и повышения квалификации экологических аудиторов, для чего разработать общие требования к их содержанию и порядку утверждения;
• образовать межрегиональные аттестационные комиссии по подготовке и аттестации экологических аудиторов;
• создать национальную систему контроля качества работы экологических аудиторов и ввести мониторинг за регулярностью повышения квалификации экологических аудиторов;
5) по координации деятельности органов государственного экологического контроля, аудиторских организаций и служб внутреннего экологического контроля:
• дополнить административные регламенты исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора2 такими положениями об использовании результатов экологического аудита, как:
- выполнение рекомендаций и предложений экологических аудиторов по повышению эффективности экологической деятельности, развитию системы внутреннего экологического контроля и управления окружающей средой обязательно для каждой организации;
- при проведении комплексного экологического аудита положительное экологическое заключение может использоваться для переноса срока проведения плановой проверки
2 См.: Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора: приказ Минприроды России от 29.06.2012 № 191; Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов: приказ Минприроды России от 26.08.2008 № 192 (в ред. от 13.04.2012).
регионального государственного экологического надзора на 3 года;
- при проведении экологического аудита нормативов допустимого воздействия на окружающую среду положительное экологическое заключение может использоваться для установления таких нормативов в упрощенном порядке и т.д.;
• сформулировать положения федерального стандарта аудиторской деятельности «Взаимодействие независимых аудиторов с государственными контролерами», в котором целесообразно:
- указать правила поведения экологических аудиторов при работе со специализированными государственными контрольными органами, порядок согласования спорных вопросов по материалам проверок, обмена опытом, при этом необходимо четко регламентировать не только порядок организации проверки, но и порядок действий аудиторов в ходе проведения проверки, перечень запрашиваемых документов по установленным требованиям, виды аналитических измерений, проводимых в ходе осуществления проверки;
- отразить порядок взаимодействия (координации деятельности, использования результатов работы и т.д.) планового государственного экологического контроля и добровольного экологического аудита, в том числе путем фиксации итогов контроля и экологического аудита в органах прокурорского надзора;
- определить условия государственного контроля со стороны органов государственного экологического надзора за экологическим аудитом, начиная с учета проведенного экологического аудита и заканчивая накоплением сведений об экологических аудиторах, итогах и эффективности проведенных ими экологических аудиторских проверок и т.д.;
• в целях обеспечения законности и эффективности контрольной деятельности государства, его органов и должностных лиц в сфере охраны окружающей среды принять Федеральный закон «Об экологическом контроле», в котором следует:
- для устранения параллелизма и дублирования в работе контрольных органов и установления четкой координации контрольной деятельности определить исчерпывающий перечень
органов государственного экологического контроля, что поможет ликвидировать проблему излишнего государственного контроля, когда у одного органа власти сосредоточиваются как управленческие и регулирующие, так разрешительные и контрольные функции, и др.; - для радикального повышения результативности государственного экологического контроля обосновать необходимость введения института внештатных экологических аудиторов, что позволит укрепить природоохранные учреждения и в достаточном объеме выполнить установленные законодательством функции. Независимые и добросовестные экологические аудиторы могут и должны оказывать реальную помощь при проведении государственного экологического контроля в условиях постоянного сокращения штатов специалистов в этих организациях [7]. Так, экологический аудит позволит минимизировать количество проверок экологических надзорных органов, повысить инвестиционную привлекательность и социальную ответственность организаций, а заключение экологического аудита можно будет использовать в качестве доказательств в государственных органах, арбитраже, общественных организациях и средствах массовой информации.
Кроме того, на наш взгляд, каждое предприятие должно ежегодно разрабатывать политику в области устойчивого развития, включающую учетную, социальную и экологическую политику, которая будет:
• отражать отношение к окружающей природной среде и влияние расходов, рисков и обязательств (ответственности), связанных с экологической деятельностью, на финансовое положение предприятия;
• предоставлять точную информацию по природоохранным расходам, сбережениям и воздействию экологической деятельности на окружающую среду, одновременно повышая рентабельность и социальную ответственность предприятия;
• раскрывать вопросы экологической деятельности предприятия: распределения расходов на очистные сооружения и природоохранные мероприятия, расчета себестоимости экологичных товаров и услуг;
• давать преимущество в конкурентной борьбе за клиентов, если предприятие окажется
способным показать, что его товары и услуги предпочтительней с экологической точки зрения;
• включать объективную информацию для принятия эффективных инвестиционных решений, базирующихся на реальных издержках и выгодах, в случае необходимости обоснования инвестиционных проектов и программ с привлечением бюджетных средств.
Политика предприятия в области устойчивого развития соединит в единую систему экономические, экологические и социальные характеристики хозяйственной деятельности организации, не выделяя на приоритетное место чисто экономические параметры. Достижение указанной цели потребует от предприятий принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды, сохранению и восстановлению естественных экосистем, улучшению и стабилизации качества окружающей среды, снижению сбросов вредных веществ в водные объекты и выбросов в атмосферу, сокращению образуемой массы отходов, организацию их безопасной переработки и утилизации.
Организация проведения экологического аудита в системе государственного экологического надзора обеспечит адекватное взаимодействие государства, экологической аудиторской организации и предприятий, основанное на независимой и объективной оценке их хозяйственной деятельности, минимизации административных барьеров и стимулировании к снижению негативного воздействия на окружающую среду для обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития Российской Федерации.
Независимые экологические аудиторы могут оказать реальную помощь при проведении государственного экологического надзора в условиях постоянного сокращения штатов специалистов в этих организациях.
Дальнейшее поступательное развитие аудиторской деятельности на благо экономики и общества обеспечит российский рынок объективной и надежной финансовой информацией по экологической деятельности промышленных предприятий и расходам, связанным с природоохранными мероприятиями [8].
Литература
1. КозловаЛ.С., Садовская Т.Д. Государственный контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Тюмень, Изд-во ТюмГУ, 2009. 295 с.
2. Скобелева Л. А., Храмцов Д.Ю., Гильманова Э.М. Экологический и технологический надзор. Практика осуществления. М.: ТК Велби, Проспект, 2008. 320 с.
3. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: дис....д-ра юрид. наук. М., 1992. 325 с.
4. Ноздрачев А.Ф. Правовое регулирование государственного контроля: монография. М.: Анкил, Институт зак-ва и сравнит. правовед. при Правительстве Российской Федерации, 2012. 480 с.
5. Тихомирова Л. А. Законодательство РФ об охране окружающей среды: проблемы реализации: монография. М.: АТИСО, 2008. 225 с.
6. Чхутиашвили Л.В. Актуальные вопросы подготовки экологических аудиторов как специалистов по охране окружающей среды // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6 (31). С. 712-715.
7. Чхутиашвили Л.В. Роль и место экологического аудита в системе государственного управления охраной окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. 2015. № 3. С. 24-26.
8. Чхутиашвили Л.В. Экологический аудит как оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности организации и соответствия ее требованиям природоохранного законодательства // Lex Russica. 2011. № 4. С. 707-728.
References
1. Kozlova L.S., Sadovskaja T.D. Gosudarstvennyj kontrol' i nadzor v sfere prirodopol'zovanija i ohrany okruzhajushhej sredy [State control and supervision in the sphere of environmental management and the environmental protection]. Tyumen, Izd-vo TjumGU — TyumGU editing house, 2009, 295 p. (in Russ.).
2. Skobeleva L. A., Hramcov D.Ju., Gil'manova Je.M. Jekologicheskij i tehnologicheskij nadzor. Praktika osushhestvlenija [Environmental and technological supervision. Implementation practice]. Moscow, TK Velbi, Prospekt — TC Welby, Publishing House of the Prospectus, 2008, 320 p. (in Russ.).
3. GolichenkovA.K. Jekologicheskij kontrol': teorija, praktika pravovogo regulirovanija: dis....d-ra jurid. nauk [Environmental control: theory, practice of legal regulation: doctoral dissertation of Doctor of Laws]. Moscow, 1992, 325 p. (in Russ.).
4. NozdrachevA.F. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kontrolja: monografija [Legal regulation of state control: a monograph]. Moscow, Ankil, Institut zak-va i sravnit. pravoved. pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii — Ankil, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2012, 480 p. (in Russ.).
5. Tihomirova L.A. Zakonodatel'stvo RF ob ohrane okruzhajushhej sredy: problemy realizacii: monografija [Legislation of the Russian Federation on environmental protection: problems of implementation: Monograph]. Moscow, ATISO — ATISO, 2008, 225 p. (in Russ.).
6. Chhutiashvili L.V. Aktual'nye voprosy podgotovki jekologicheskih auditorov kak specialistov po ohrane okruzhajushhej sredy [Topical issues of the training of environmental auditors as specialists in environmental protection]. Aktual'nye problemy rossijskogo prava — Topical problems of Russian law, 2013, no. 6 (31), pp. 712-715 (in Russ.).
7. Chhutiashvili L.V. Rol' i mesto jekologicheskogo audita v sisteme gosudarstvennogo upravlenija ohranoj okruzhajushhej sredy Rossijskoj Federacii [The role and the place of environmental auditing in the public administration system of protection of the environment of the Russian Federation]. Jekologicheskoe pravo — Environmental Law, 2015, no. 3, pp. 24-26 (in Russ.).
8. Chhutiashvili L.V. Jekologicheskij audit kak ocenka vozdejstvija na okruzhajushhuju sredu hozjajstvennoj dejatel'nosti organizacii i sootvetstvija ee trebovanijam prirodoohrannogo zakonodatel'stva [Environmental auditing as the environmental impact assessment of the activities of the organization and its compliance with the environmental regulations]. Lex Russica — Lex Russica, 2011, no. 4, pp. 707-728 (in Russ.).
