CC BY
45PUBLIC EXPERTISE OF DRAFT LAWS - AS AN IMPORTANT FORM OFPUBLIC
CONTROL
X. XAYITOVa Tashkent State University of Law, Tashkent, 100047, Uzbekistan a Tashkent State University of Law
ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТОВ - КАК ВАЖНАЯ ФОРМА
ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Х. ХАЙИТОВа Ташкентский государственный юридический университет, Ташкент, 100047, Узбекистан
a Ташкентского государственного юридического университета
ЦОНУН ЛОЙЩАЛАРИ ЖАМОАТЧИЛИК ЭКСПЕРТИЗАСИ - ЖАМОАТЧИЛИК НАЗОРАТИНИНГ МУ^ИМ ШАКЛИ СИФАТИДА
Х. ХАЙИТОВа Тошкент давлат юридик университети, Тошкент, 100047, Узбекистон аТошкент давлат юридик университети
Аннотация: мацолада демократик ислоуотларнинг ууцуций асосларини мустаукамлашда цонун лойщаларини жамоатчилик экспертизасидан утказишнинг ащмияти, мацсади ва уни амалга ошириш зарурати ёритилган уамда ушбу экспертизани утказишнинг ууцуций механизмларини такомиллаштиришга царатилган таклифлар ишлаб чицилган.
Калит сузлар: жамоатчилик экспертизаси, эксперт, цонун ижодкорлиги, цонун, цонун лойщаси, цонунчилик техникаси, ууцуций экспертиза, экспертиза утказиш механизми.
Аннотация: в статье раскрыто значение проведения общественной экспертизы законопроектов в укреплении правовых основ демократических реформ, цель экспертизы, важность их реализации, а также разработаны предложения по совершенствованию правовых механизмов проведения общественной экспертизы.
Ключевые слова: общественная экспертиза, эксперт, законотворчество, закон, проект закона, законодательная техника, юридическая экспертиза, механизм проведения экспертизы.
Abstract: this article studies the significance of public expertise in drafting laws, which strengthen legal bases of democratic reforms, aim of expertise and its importance. Some suggestions on improvement of the legal mechanism ofpublic expertise are developed.
Keywords: public expertise, expert, lawmaking, law, draft laws, legislative techniques, legal expertise, mechanism of carrying out expertise.
Жамоатчилик назорати хдкида суз юритганда, аввало, унинг конституциявий асосларига тухталиш жоиз. Конституциямизнинг 32-моддасига Узбекистон фукароларининг жамият ва давлат ишларини бошкаришдаги иштироки давлат органларининг фаолияти устидан жамоатчилик назоратини ривожлантириш ва такомиллаштириш йули билан амалга оширилишини назарда тутувчи норма киритилди. Ушбу норма мамлакатимизда давлат органлари фаолияти устидан жамоатчилик назоратини амалга оширишнинг конунчилик асосларини ривожлантиришга хизмат килмокда.
^айд этиш жоизки, демократик тузумга эга давлатда давлат ва жамият хдётини бошкаришда кенг жамоатчиликнинг иштироки талаб этилади. Давлат уз фаолиятини инсон
ва унинг хукукларига риоя этишни таъминлашга каратади. Шундай килиб, демократик хукукий давлат сари бораётган хар кандай давлатда давлат ва фукаро уртасида узаро хукук ва мажбуриятларга асосланган юридик алокадорлик мавжуд булади. Мазкур алокалар турли демократик шакл ва усуллар оркали амалга оширилади. Ушбу муносабатлар тизимида жамоатчилик назорати мухим ахамият касб этиб, айникса, сунгги йилларда унинг ахамияти тобора ошиб бормокда. Кези келганда айтиш жоизки, жамоатчилик субъектларининг конун ижодкорлигидаги иштирокини коникарли, деб булмайди. Бундан ташкари, унинг конунчилик асослари хам талаб даражасида шакллантирилмаганлиги мазкур йуналишдаги мавжуд муаммолардан бири хисобланади.
Давлатимиз рахбари Ш.Мирзиёев Узбекистон Республикаси Олий Мажлиси ^онунчилик палатасида 2017 йил 12 июль куни парламент палаталари, сиёсий партиялар, Узбекистон экологик харакати, халк депутатлари вилоят, туман ва шахар Кенгашлари фаолиятининг тахлили хамда истикболдаги вазифаларига багишланган видеоселектор йигилишида конун ижодкорлигида ижтимоий хамкорликнинг мухим бир масаласига тухталиб утдилар. Яъни "^онунларни кабул килишда жамоатчилигимиз, сайловчиларнинг кенг иштироки сезилмаяпти. ^онунлар кабул килиниши билан халкимизнинг огири енгил булдими, унинг хаётидаги муаммолар хал булдими, деган саволлар билан, афсуски, хеч ким кизикмаяпти. Шунинг учун хам конунларни кабул килиш жараёнида янги тизим — ахоли билан мухокама килиш тизимини жорий этиш лозим, деб хисоблайман" [1].
Дархдкикат, ушбу таклиф руёби конунчиликнинг янада такомиллашувига ва ушбу жараёнда жамоатчилик назорати урнатилишига хизмат килиши шубхасиз. Чунки кенг жамоатчиликнинг конун ижодкорлигидан хабардор булиши ва унда уз таклифлари билан иштирок этиши куйидаги мухим хакикатнинг руёбига хизмат килади:
Биринчидан, конун ижодкорлари конуннинг амалга оширилиши билан боглик куплаб маълумотларни туплашга эришади ва уларни конунларни ижод килишда куллаш имкониятига эга булади;
Иккинчидан, фукаролар кабул килинаётган конунлар мазмуни билан якиндан танишади ва уларга уз таклифларини билдирадилар. Шу оркали улар конунлар яратилишига хисса кушадилар.
Учинчидан, давлат органлари ва жамоатчилик тузилмалари уртасида конун ижодкорлиги сохасида хамкорликнинг ишончли механизми яратилади.
Юкорида билдирилган ташаббусни жамоатчилик назоратининг конун ижодкорлигидаги куриниши деб бахоласак, тугри булар эди. Албатта, мазкур институт хам жамоатчилик назоратининг бир куриниши булиб, ушбу йуналишга оид конунчилик яратилиши билан бирга ривож топади.
^айд этиш лозимки, мамлакатимизда бир катор жамоатчилик назоратига оид конун хужжатлари кабул килинган. Хусусан, "Жамоат бирлашмалари тугрисида"ги, "Нодавлат нотижорат ташкилотлари тугрисида"ги, "Фукароларнинг узини узи бошкариш органлари тугрисида"ги, "Жамоат фондлари тугрисида"ги, "Нодавлат нотижорат ташкилотлари фаолиятининг кафолатлари тугрисида"ги ва "Экологик назорат тугрисида"ги конунлар мухим ахамият касб этмокда. Бирок ушбу конунлар тахлили шуни курсатадики, уларнинг айримларида жамоат назорати хакида нормалар мавжуд булса-да, ушбу назоратнинг турлари, уни амалга ошириш усул ва шакллари, умуман олганда, назорат килиш механизмларини назарда тутувчи махсус нормалар мавжуд эмас. Уз навбатида, Конституциянинг 32-моддасига иккинчи кисм сифатида киритилган норма
мамлакатимизда жамоатчилик назорати тушунчаси, турлари ва шакллари, уни амалга ошириш принциплари хдмда уларни амалга татбик килишнинг хукукий механизмларини мустахкамловчи "Жамоатчилик назорати тугрисида"ги ^онунни кабул килиш заруриятини янада мустахкамлади.
2017 - 2021 йилларда Узбекистон Республикасини ривожлантиришнинг бешта устувор йуналиши буйича Х,аракатлар стратегиясининг "Халк билан мулокот ва инсон
манфаатлари" йилида амалга оширишга оид Давлат дастурида "Жамоатчилик назорати тугрисида"ги Узбекистон Республикаси конуни лойихасини ишлаб чикиш вазифасининг белгиланиши [2] мазкур йуналишдаги ишларни янги боскичга кутарди. Унда лойиханинг кабул килиниши давлат органларига юклатилган вазифаларни бажариш самарадорлигининг ошишига, улар томонидан инсон хукуклари, эркинликлари ва манфаатларига риоя этилишига, фукароларнинг мурожаатларини, уларда кутарилган муаммоларни жойида хал этишда давлат органлари рахбарлари томонидан кай даражада муносабат билдирилиши устидан жамоатчилик назоратини урнатишга хизмат килиши белгиланди.
Таъкидлаш уринлики, жамоатчилик назоратининг сиёсий институт сифатида кенг жорий этилаётгани муносабати билан ушбу мавзу олимлар, мутахассислар ва кенг жамоатчилик вакиллари томонидан кизгин мухокама этилмокда. Унинг субъекти, объекти, шакл ва усуллари хакида турли фикрлар янграмокда. Албатта, конуннинг кабул килиниши билан жамоатчилик назорати хакидаги барча масалалар уз ечимини топади, деб айтиш кийин, албатта. ^онуннинг кабул килиниши асосида унинг ижро механизми самарадорлигини ошириш билан боглик вазифалар пайдо булади.
Хорижий давлатлар тажрибасидан маълумки, жамоатчилик назорати мамлакатда конунийликни мустахкамлашда ва фукароларнинг фаол позициясини намойиш этишда мухим роль уйнайди. Бирок уни тушуниш ва амалга оширишнинг механизми хакида турли ёндашув ва карашлар хам мавжуд эканлигини таъкидлаш лозим.
Хукукшунос РДакимовнинг фикрича, "Жамоатчилик назорати - кучли фукаролик жамиятининг ажралмас институтларидан булиб, фукаролик жамияти институтлари, кенг жамоатчилик томонидан давлат хокимияти ва бошкарув органлари, уларнинг мансабдор шахслар фаолиятини конунга мувофиклик нуктаи назаридан мунтазам назорат килишни англатади" [3]. Бундан ташкари, Узбекистон юридик энциклопедиясида, жамоатчилик назорати - бу давлат хокимияти ва бошкарув органлари хамда нодавлат ташкилотлар фаолияти устидан фукаролар, уларнинг бирлашмалари ва узини узи бошкариш, фукаролик жамиятининг бошка тузилмалари (институтлари), шунингдек давлат ва нодавлат органлари таркибида тузилган жамоатчилик органлари томонидан конун доирасида олиб бориладиган назорат дейилади [4].
Мазкур таърифлардан куринадики, ушбу назоратнинг объектини тушунишда турлича ёндашувлар мавжуд. Унинг айрим жихатлари хакида хукукшунос олим М.Мамасиддиков куйидагича фикр билдиради: "Жамоатчилик назорати, биринчидан, факатгина жамият учун эмас, балки давлат хокимияти ва бошкарув органлари фаолиятини самарали ташкил килишда хам мухим ахамиятга эга. Зеро, жамоатчилик назорати конунларнинг самарали ишлашини таъминлашга, инсон хукук ва эркинликларини хурмат килишга хамда уни химоя килишга даъват этади, давлат тузилмаларининг такомиллашувини таъминлайди. Жамоатчилик назорати оркали мансабдор шахсларнинг жавобгарлиги ва масъуллиги ошади.
Иккинчидан, жамоатчилик назорати оркали фукаролар фикр-мулохазаларининг ижтимоий хаётдаги таъсирчанлиги ортади. Бу, уз навбатида, мамлакатда ислохотларнинг янада самарали амалга оширилишини таъминлайди.
Учинчидан, жамоатчиликнинг ишончи хамда куллаб-кувватлаши оркали давлат хокимияти ва бошкарув органлари уз фаолиятини янада самарали ташкил этиш имконига эга булади" [5].
Таъкидлаш уринлики, конун ижодкорлигида фукароларнинг иштироки бир неча куринишларда амалга ошади. Мутахассис Ш.Шодмоновнинг фикрича, фукаролар конун лойихалари мухокамасида эркин иштирок этиш, лойихалар юзасидан таклифлар ва мулохаза киритиши, тегишли органлар, депутатлар билан ташкил этилган учрашувларда ва
бoшкa тaдбиpлapдa ^тташиш имкoниятлapидaн сaмapaли фoйдaлaниши мумкин [6]. БУ x,aK^a мyтaхaссис П.Рyстaмoв тyFpи тaъкидлaгaнидек, "^^нун л0йиxlaлapининг жaмoaт экспеpтизaсини aмaлгa oшиpиш Konyn ижoдкopлиги жapaёнигa фyкapoлap ßa жaмoaтчилик тoмoнидaн тaъсиp кypcaтишнинг сaмapaли yсyллapидaн биpидиp" [7].
Шунингдек, кoнyнчиликкa мyвoфик фyкapoлap мух,им сиёсий жapaёнлapдa яккa ёки жaмoaвий шaклдa иштиpoк этишгa x,aклидиpлap. Шу бoис фyкapoлap кoнyн ижoдкopлигидa яккa Узи ёки 6^op жaмoaнинг вaкили сифaтидa иштиpoк этишлapи мумкин.
Бугунги кyндa кенг мyx,oкaмaдa бyлгaн "Жaмoaтчилик нaзopaти тyFpисидa"ги кoнyн лoйиx,acидa жaмoaтчилик нaзopaтининг тypли шaкллapи белгилaниши нaзapдa тyтилмoкдa. Бизнингчa, мaзкyp шaкллap opaсидa кoнyн лoйиx,aлapининг жaмoaтчилик экспеpтизaси фyкapoлap вa нoдaвлaт тaшкилoтлapнинг кoнyн ижoдкopлигидa иштиpoк этишининг узига xoc сaмapaли шaкли сифaтидa нaмoён бyлaди.
Ушбу лoйиx,aдa жaмoaтчилик экcпеpтизacи нopмaтив-x,yкyкий x,yжжaтлap вa дaвлaт opгaнлapининг бoшкa кapopлapи лoйиx,aлapи фyкapoлapнинг, юpидик шaxcлapнинг x,yкyклapи вa ^нуний мaнфaaтлapигa, жaмият мaнфaaтлapигa кaнчaлик мyвoфиклигини aниклaш мaкcaдидa yлapни ypгaниш вa бax,oлaшдaн ибopaтдиp, деб белгилaнгaн. Шунингдек, жaмoaтчилик экcпеpтизacи нoдaвлaт нoтижopaт тaшкилoтлapи, фyкapoлapнинг узини узи бoшкapиш opгaнлapи вa oммaвий axбopoт вocитaлapи ^нун x,yжжaтлapидa белгилaнгaн x,oллapдa уткязиши мумкин эганлиги нaзapдa тyтилмoкдa.
Ушбу лoйиx,aдa aкc этгaн бapчa кoидaлapни хдм тули; acocгa эгa, деб бyлмaйди. Уйлaймизки, кенг мyx,oкaмaлapдaн сунг y янaдa тaкoмиллaштиpилaди. Мacaлaн, кoнyн лoйиx,acидa жaмoaтчилик экcпеpтизacининг пpедмети cифaтидa нopмaтив-x,yкyкий x,yжжaтлap вa дaвлaт opгaнлapининг бoшкa кapopлapи лoйиx,aлapининг белгилaнишини ижoбий бax,oлaш лoзим. Aммo ушбу Уpиндa ^бул килингaн нopмaтив-x,yкyкий x,yжжaтлapни тaкoмиллaштиpиш мaкcaдидa тaклифлap ишлaб чикиш нyктaи нaзapидaн yлapни хдм экcпеpтизa пpедметигa к^ш^иш, мaкcaдгa мyвoфик бyлap эди.
Ята биp жихдтга эътибop кapaтиш жoиз. Мaзкyp лoйиx,aдa жaмoaтчилик экcпеpтизacи ^нун x,yжжaтлapидa белгилaнгaн x,oллapдa уткязилиши мумкинлиги нaзapдa тyтилгaн. Афсуски, кoнyндa жaмoaтчилик экcпеpтизacини уткязишнинг бapчa x,oлaтлapини белгилaш кийин. Биpoк ушбу экcпеpтизaнинг тypлapини, уни yткaзишгa oид тaлaб вa уткязиш тapтибoтини нaзapдa тутиш мумкин. Шу 6oto ушбу Уpиндa "жaмoaтчилик экcпеpтизacининг кoнyн x,yжжaтлapидa белгилaнгaн тapтибдa уткязилиши мумкин"лиги x,aкидaги нopмaни белгилaш лoзим.
Хopижий тaжpибaгa эътибop кapaтaдигaн бyлcaк, ушбу экcпеpтизaнинг aлox,идa эътибopдa экaнлигини кУpиш мумкин. Рoccия Федеpaцияcининг "Рoccия Федеpaцияcидa жaмoaтчилик нaзopaтининг acocлapи тyFpиcидa"ги Федеpaл кoнyнидa хдм жaмoaтчилик нaзopaтигa oид мух,им кoидaлap белгилaнгaн. Ундa ушбу экcпеpтизaни yткaзишгa oид умумий кoидaлapдaн тaшкapи, биp ;aTOp мaxcyc нopмaлap хдм белгилaнгaн. Xycyca^ yндa
экcпеpтнинг х,укук вa мaжбypиятлapи, мaзкyp экcпеpтизaни yткaзишгa oид тaлaблap
белгилaнгaн. Шунингдек, экcпеpтизaнинг якуний x,yжжaти (xyлocacи) oбъектив, ишoнчли вa acocлaнтиpилгaн xyлocaлapдaн ибopaт булиши лoзимлиги белгилaнгaн. Эътибopлиcи, aгap федеpaл кoнyнлapдa белгилaнгaн x,oллapдa жaмoaтчилик экcпеpтизacининг мaжбypий уткязилиши x,aкидaги нopмa белгилaнгaн [8].
Тaъкидлaш Уpинлики, нopмaтив-x,yкyкий x,yжжaтлap л0йиxlaлapининг жaмoaтчилик экcпеpтизacини aмaлгa oшиpиш нopмa ижoдкopлиги жapaёнигa фyкapoлap ßa жaмoaтчилик тoмoнидaн тaъcиp ^pcaram ёки иштиpoк этишнинг caмapaли ycyллapидaн биpидиp. Шунингдек, нopмaтив-^yкyкий ^yжжaтлap лoйиx1aлapини тaйёpлaш жapaёнининг шaффoфлигини, oчик-oшкopaлигини
таъминлаш ва кабул килинаётган норматив-хукукий хужжатлар сифатини ошириш максадида, норма ижодкорлигининг муайян боскичларида, уларнинг жамоат экспертизасини утказиш мухим ахамият касб этади.
Бизнингча, ушбу экспертизани утказиш тартиби алохида норматив-хукукий хужжатда белгиланиши максадга мувофик. Масалан, Узбекистон Республикаси Вазирлар Махкамаси томонидан тасдикланадиган "Норматив-хукукий хужжатлар ва уларнинг лойихаларини жамоатчилик экспертизасидан утказиш тартиби тугрисида"ги Низом ишлаб чикилиши зарур. Жамоатчилик экспертизаси ушбу низом талаблари асосида утказилиши лозим. Шунингдек, низомда экспертиза утказувчи субъектлар доираси, экспертиза утказиш тартиби, муддатлари, уни расмийлаштириш, ушбу экспертизани утказишга оид процессуал талаблар акс этиши лозим. Бундан ташкари, ушбу экспертиза бир нечта принципларга мос булиши лозим. Хусусан, ушбу экспертиза конунийлик, ошкоралик, мустакиллик, илмийлик, холислик, жавобгарлик каби принципларга асосланиб утказилиши лозим.
Мазкур экспертизани утказишнинг конунчилик асосларини такомиллаштириш буйича таклифлар айрим хорижлик олимлар томонидан хам илгари сурилганлигини кайд этиш лозим. Хусусан, мазкур йуналишда тадкикот олиб борган В.И.Захарова норматив -хукукий хужжатлар ва давлат органлари карорларини жамоатчилик экспертизасидан утказишнинг яхлит тизимини тартибга солувчи "Норматив-хукукий хужжатлар ва давлат органлари карорларини жамоатчилик экспертизасидан утказиш тугрисида"ги конун лойихасини ишлаб чикишни таклиф этиб, унинг конун ижодкорлигида фукаролар иштирокида кенг йул очишини таъкидлайди [9]. Бизнингча, мазкур муносабатлар жамоатчилик назоратига оид конунлар ижросини таъминлаш механизмига тегишли эканлигини эътиборга олиб, уни конуности хужжатида белгилаш максадга мувофик, деб хисоблаймиз.
Шунингдек, жамоатчилик экспертизасининг хулосаси, аввало, махсус билимга эга булган, юкори малакали мутахассислар томонидан тайёрланиши, колаверса, баён этилаётган ёндашувнинг ишончли далилларга асосланиши ва конун лойихаси буйича аник таклиф ва тавсиялардан иборат булиши лозим. Бу биринчи навбатда конун лойихасининг муаллифларига мазкур лойихага янгича куз билан караш, унинг матнини такомиллаштириш имконини беради. Зеро, жамоат экспертизаси натижасида тайёрланган хулоса ва унда ифодаланган таклиф-тавсияларнинг вазиятга мослиги, амалга ошириш мумкинлиги - бу экспертиза таъсирчанлигининг мухим омилидир.
Хулоса килиб айтганда, конун ижодкорлигини экспертлик таъминлаш конунлар сифатини оширишнинг мухим воситаси хисобланади. Мазкур йуналишда жамоатчилик экспертизаси жамият турли катламларини конунлар мукаммаллигини оширишда иштирок этишини таъминлабгина колмасдан уларда фаол фукаролик позициясини намоён этишнинг мухим шакли булиб хизмат килади.
References:
1. Mirziyoyev Sh.M. Parlamentimiz haqiqiy demokratiya maktabiga aylanishi, islohotlarning tashabbuskori va asosiy ijrochisi bo'lishi kerak // Xalq so'zi. - 2017. - 13 iyul. - B.2.
2. O'zbekiston Respublikasi qonun hujjatlari to'plami, 2017 y., 6-son, 70-modda.
3. Hakimov R. Mamlakatni modernizatsiya qilish va kuchli fuqarolik jamiyatini barpo etishda jamoatchilik nazoratini takomillashtirishning dolzarb masalalari // Fuqarolik jamiyati. - 2011. - № 10.
- B.5.
4. O'zbekiston yuridik ensiklopediyasi. Mas'ul muharrir N.Toychiyev. - T.: Adolat, 2010. - B.167.
5. M.Mamasiddiqov Jamoatchilik nazorati fuqarolik jamiyatini rivojlantirish omilidir // Huquq va burch. - 2014. - № 5. www.huquqburch.uz.
6. Shodmonov Sh. Qonunlar loyihalarini tayyorlashda fuqarolarning keng ishtirok etishi xususida //
- Toshkent: Fuqarolik jamiyati - Grajdanskoye obщyestvo - Civil society. - 2014. - № 3. - B. 8.
7. Rustamov P. Aktualniye voprosi i prinsipi osushyestvleniya obshyestvennoy ekspertizi zakonoproyektov // Qonunchilik hujjatlarini ekspertiza qilish muammolari. Ilmiy-amaliy seminar materiallari. - Toshkent, 2005. - B.186.
8. "Ob osnovax obshyestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii" Federalniy zakon ot 21 iyulya 2014 g. N 212-FZ. //www.ivo.garant.ru.
9. Zaxarova V.I. Obshyestvennaya ekspertiza zakonoproyektov: sotsiologicheskiy analiz. Avtoref. dis. ... sots. nauk. - Moskva, 2005. - C.9.
