CC BY
79
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 28 2012
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 28 2012
удк 343
ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ:
ОПЫТ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
© а. а. Богородицкий
Академия МнЭПу (филиал в г. Пензе), кафедра уголовного права и процесса e-mail: [email protected]
Богородицкий А. А. - Общественная экспертиза в законодательном процессе: опыт модельного законотворчества // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2012. № 28. С. 86-89. - В статье рассматривается институт общественной экспертизы в законодательном процессе, анализируются основные проблемы его законодательного регулирования на региональном уровне, предлагается опыт участия в модельном законотворчестве. ключевые слова: общественная экспертиза, гражданское общество, законодательный процесс, нормативный правовой акт.
Bogoroditsky A. A. - Public Expertise in the Legislative Process: Experience of Modeling Lawmaking // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2012. № 28. P. 86-89. - The article deals with the institute of public expertise in the legislative process, analyses the basic problems of its legislative regulation at the regional level and offers the experience of participation in modeling lawmaking.
Keywords: public expertise, civil society, legislative process, regulatory legal act.
Анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в части нормативного закрепления института общественной экспертизы свидетельствует об отсутствии единства мнений по вопросам базового понятия общественной экспертизы, определения принципов ее проведения, субъектов экспертной деятельности, объектов экспертного исследования, требованиям к содержанию экспертных заключений, механизму учета результатов общественной экспертизы в законодательном процессе.
участие некоммерческих организаций в экспертизе актов в сфере бюджетного и налогового законодательства является одной из наиболее распространенных практик в данном направлении. Публичная независимая экспертиза, осуществляемая в целях учета общественного мнения при подготовке проектов региональных законов в сфере бюджетного и налогового законодательства, может осуществляться на основании регионального закона (Закон Пензенской области от 22.12.2006 года № 1178-ЗПО «О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства») либо иного нормативного правового акта (Постановление Правительства Вологодской области от 30 июня 2008 г. № 1222 «О порядке проведения публичной независимой экспертизы проектов законов области, регулирующих бюджетные и налоговые правоотношения»). При этом, большинством подобных
нормативных актов предусматривается право общественных объединений, зарегистрированных в установленном порядке, выдвигать кандидатов в состав экспертных советов, которые выступают в качестве субъекта экспертизы.
В качестве основной задачи и одновременно формы работы общественных палат субъектов Российской Федерации, соответствующие региональные законы определяют общественную экспертизу проектов законов области и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти области региона и муниципальных правовых актов (по согласованию). При этом, проведение общественной экспертизы возможно, как правило, по решению Совета региональной общественной палаты либо в связи с обращением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации, депутатов органа законодательной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления (перечень уполномоченных лиц также не является единым для различных региональных законов). Так, Общественная палата нижегородской области проводит общественную экспертизу по решению Совета либо в связи с обращением губернатора нижегородской области, Правительства нижегородской области, иных органов исполнитель-
ной власти, Законодательного Собрания Нижегородской области и органов местного самоуправления (ч.1 ст.13 закона Нижегородской области от 31.10.2006 года № 132-З «Об Общественной палате нижегородской области»).
Помимо региональных общественных палат, образованных практически во всех субъектах Российской Федерации, общественную экспертизу в законодательном процессе осуществляют общественные советы и аналогичные структуры при органах исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации (общественные, консультативные советы, координационные советы, молодежные парламенты и ассамблеи). При этом общественная экспертиза может не указываться напрямую в тексте нормативного правового акта, определяющего полномочия подобного совета, но де-факто ее проведение предопределяется содержанием прав и обязанностей данных совещательных структур. Так, Положением о Молодежном парламенте при Законодательном Собрании нижегородской области указано, что парламент участвует в обсуждении проектов законов нижегородской области, проектов постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области, проектов федеральных законов, мониторинге законов нижегородской области, т. е. речь идет об осуществлении общественной экспертизы правоприменения и экспертизе законодательных актов. Исходя из содержания задач Общественного совета при Самарской губернской Думе, можно сделать аналогичные выводы, хотя термин «общественная экспертиза» также напрямую не упоминается (Постановление Самарской Губернской Думы от 22 февраля 2005 г. № 1543). Задачами данного Совета являются повышение роли негосударственных некоммерческих организаций в процессе выработки решений, принимаемых Думой; совместное обсуждение проектов законов Самарской области, проектов федеральных законов, разрабатываемых Думой для внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также модельных правовых актов для органов местного самоуправления; анализ и обобщение практики применения федерального законодательства, законодательства Самарской области в целях оценки эффективности его применения; выработка рекомендаций по определению основных направлений совершенствования федерального законодательства, законодательства Самарской области и нормативной правовой базы, формируемой органами местного самоуправления. Следует отметить, что работа Общественного совета при Самарской губернской Думе является примером одного из самого эффективного применения института общественной экспертизы в региональном законодательном процессе.
Помимо общественной, в региональном законодательстве упоминается также научная экспертиза законопроектов, субъектами проведения которой являются ученые и специалисты (Закон Самарской области «О разработке, внесении и принятии зако-
нов Самарской области» от 12.10.2000 года № 38-ГД). Представляется, что цели и задачи общественной и научной экспертизы различны, хотя некоммерческие организации, работающие на научной основе, могут выступать также и субъектом данной экспертной деятельности.
Объектами общественной экспертизы выступают: наиболее значимые проекты правовых актов, планов и программ Правительства субъекта Федерации (распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 18.10.2000 года № 1114-р «Об Общественном совете Санкт-Петербурга»), областные законы и иные нормативные правовые акты, муниципальные нормативные правовые акты или их проекты (закон Ростовской области от 6 июля 2011 г. № 619-ЗС «Об Общественной палате Ростовской области»).
В отношении обязательности результатов общественной экспертизы указывается, что данные результаты носят рекомендательный характер.
Попытка комплексного регулирования института общественной экспертизы на региональном уровне предпринята в Законе Псковской области от 25 февраля 2011 г. № 1050-ОЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Псковской области». Под общественной экспертизой в нем понимается исследование проекта закона Псковской области, результатом которого является заключение, содержащее выводы о возможных социально-экономических последствиях принятия закона Псковской области и предложения по минимизации или предотвращению негативных последствий.
установлено, что решение о направлении на общественную экспертизу проектов законов области, внесенных в установленном порядке в Псковское областное Собрание депутатов, принимается Советом Псковского областного Собрания депутатов по собственной инициативе или по предложению субъекта законодательной инициативы, внесшего проект закона области на рассмотрение Псковского областного Собрания депутатов. При этом решение о направлении на общественную экспертизу проектов законов области, разрабатываемых Администрацией области, может приниматься губернатором области до внесения проекта закона области на рассмотрение Псковского областного Собрания депутатов.
Общественная экспертиза проектов законов области может проводиться гражданами, общественными организациями, юридическими лицами за счет собственных средств. Заключения общественной экспертизы проектов законов области размещаются в сети интернет на официальном сайте органов государственной власти области и носят рекомендательный характер.
Однако, как представляется, данный Закон не раскрывает значительный круг весьма значимых вопросов проведения общественной экспертизы.
Муниципальные правовые акты в сфере проведения общественной экспертизы не менее разнообразны по своему содержанию. Как правило, они предусматривают проведение общественной экспертизы в рам-
ИЗВЕСТИЯ ПГПУ им. В. Г. Белинского ♦ Общественные науки ♦ № 28 2012 г.
ках соответствующих общественных советов при органах местного самоуправления (например, Положение об общественной экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих развитие предпринимательства в константиновском районе Ростовской области).
на муниципальном уровне предметом общественной экспертизы являются зачастую не проекты правовых актов, а проекты иных решений, концепций, стратегических планов и т. д. Так, решением Думы городского округа Тольятти от 17.09.2008 г. № 958 было утверждено Положение об Общественном совете по стратегическому планированию, к вопросам ведения которого была отнесена общественная экспертиза проекта концепции Стратегического плана, его отдельных разделов, программ и планов. Согласно п. 6 данного Положения Общественный совет по стратегическому планированию формируется из числа представителей некоммерческих организаций.
Общественная экспертиза на муниципальном уровне может также осуществляться общественными и консультативными советами, образованными при органах исполнительной власти муниципальных образований. Так, Общественный консультативный Совет г. Саратова был создан в 1996 году в качестве одного из первых подобных органов в России и является уникальным инструментом взаимодействия власти и общества. Постановлением главы администрации города Саратова от 25.07.2007 года № 603 «Об общественном консультативном Совете города Саратова» определено, что целью данного Совета является обеспечение участия объединений граждан в разработке, анализе и оценке решений органов местного самоуправления по важнейшим вопросам жизнедеятельности города.
Общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на муниципальном уровне может быть выражена в т. н. «подразумеваемых», т. е. скрытых полномочиях консультативных органов. Так, реализацию задач координационного совета по гражданскому и патриотическому воспитанию молодежи; координационного совета в области охраны окружающей среды; Межведомственного Совета по противодействию коррупции при главе города урай Ханты-Мансийского автономного округа - Югры невозможно представить без проведения общественной экспертизы, однако, напрямую в Положениях о данных советах она не указывается.
Таким образом, можно констатировать, что на уровне муниципалитетов формальное закрепление института общественной экспертизы и участия в ней некоммерческих организаций имеется, при этом количество и профиль деятельности советов, как правило, является более разнообразным, нежели чем на региональном уровне, что также определяет определенную специфику общественной экспертизы. При этом независимость органов местного самоуправления делает практически невозможным внедрение модельного нормативного акта в данной сфере.
В этой связи, автором в рамках деятельности некоммерческого партнерства «Юристы за граждан-
ское общество» по заказу национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» был подготовлен проект Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Для целей данного законопроекта под общественной экспертизой понимается деятельность лиц и социально ориентированных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Предметом правового регулирования проекта нормативного правового акта являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы, обязанности и законные интересы граждан Российской Федерации.
Действие нормативного правового акта распространяется на общественную палату и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, граждан Российской Федерации, которые в установленном Законом порядке имеют право участвовать в проведении обязательной либо инициативной общественной экспертизы, общественные советы, участвующие в обсуждении вопросов, входящих в сферу их компетенции, а также социально ориентированные некоммерческие организации. При этом, действие Закона не распространяется на объекты, составляющие государственную тайну.
В настоящее время на федеральном уровне в соответствии с указом Президента Российской Федерации № 167 от 09 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (в разработке которого автор также принимал участие по поручению помощника Президента Российской Федерации д. ю. н. Модестова С. А.), а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации организуется размещение в сети интернет на официальных сайтах органов государственной власти либо специально созданных сайтах проектов нормативных правовых актов. Предполагается, что аналогичная практика должна быть сформирована и в субъектах Российской Федерации, что может потребовать принятия дополнительного подзаконного акта. Создание единого информационного портала общественной экспертизы в субъектах Российской Федерации может являться вспомогательным инструментом для поддержки органами государственной власти и продвижения гражданами и институтами гражданского общества законотворческих инициатив.
Предполагается, что принятие нормативного правового акта позволит устранить пробелы действующего законодательства, наличие которых в настоящее время не позволяет успешно осуществлять необходимый общественный контроль деятельности органов
государственной власти, ответственных за принятие и исполнение значимых решений, а также осуществить гармонизацию регионального законодательства в данной сфере. Нормативный правовой акт создаст единый правовой механизм, позволяющий упорядочить отношения, связанные с порядком назначения и организацией проведения экспертизы, а также будет способствовать развитию общественных отношений в сфере проведения общественной экспертизы, т. е. будет являться «законом развития».
В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 04 мая 2006 года «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата Российской Федерации вправе проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. иных субъектов, обладающих правом на проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, данный Закон не устанавливает.
Законодательство субъектов Российской Федерации, в основном, также предоставляет право проведения общественной экспертизы только аналогичным структурам, образованным в субъектах Российской Федерации (общественным палатам). В этой связи, далеко не все институты гражданского общества располагают нормативно закрепленной возможностью эффективно воздействовать на нормотворческий процесс.
Представляется, что правом на проведение общественной экспертизы в дополнение к уже определенным в законодательстве субъектам (Общественная палата Российской Федерации, общественная палата субъекта Российской Федерации), следует де-юре наделить общественные советы при исполнительных органах государственной власти регионов, а также непосредственно самих граждан и социально ориентированных некоммерческих организаций. Можно уверенно предположить, что институты гражданского общества в полной мере смогут обеспечить принятие органами исполнительной власти максимально взвешенных решений, учитывающих интересы и потребности основных социальных групп.
В этой связи, на стадии внедрения Модельного закона необходимо будет определить состав и полномочия общественной палаты субъекта Российской Федерации, а также общественных советов, образованных при органах государственной власти субъекта Российской Федерации.
Благодарности. Модельный закон субъекта Российской Федерации был разработан автором в рамках взаимодействия НП «Юристы за гражданское общество» и НИУ «Высшая школа экономики».
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 04 мая 2006 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2005 г. № 195-ФЗ, от 30.06.2007 г.
№ 121-ФЗ, от 10.06.2008 г. № 78-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 283-Ф3, от 23.07.2010 г. № 177-ФЗ, от 03.05.2011 г. № 89-ФЗ, от 06.12.2011 г. № 411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
2. Указ Президента Российской Федерации № 167 от 09 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 939.
3. Закон Псковской области от 25 февраля 2011 г. № 1050-0З «Об общественной экспертизе проектов законов Псковской области» // Псковская Правда.
03.03.2011 г. № 38-39.
4. Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 г. № 1178-ЗПО «О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства» (в ред. от
12.08.2011 г. № 2120-ЗП0) // Пензенские губернские ведомости. 28.12.2006. № 38.
5. Закон Нижегородской области от 31 октября 2006 г. № 132-3 «Об Общественной палате Нижегородской области» (в ред. от 09.09.2009 г. № 167-3, от 04.12.2008 г. № 166-3, от 07.09.2007 г. № 111-3, от 23.05.2007 г. № 62-3, от 01.02.2007 г. № 12-3) // Нижегородские новости. 11.11.2006 г. № 206.
6. 3акон Самарской области от 12 октября 2000 г. № 38-ГД «О разработке, внесении и принятии законов Самарской области» (в ред. от 28.06.2002 г. № 39-гд, от 26.12.2003 г. № 133-ГД, от 11.03.2004 г. № 22-ГД, от 05.07.2005 г. № 138-ГД, от 18.12.2006 г. № 180-ГД, от 05.10.2007 г. № 80-ГД, от 01.11.2007 г. № 121-ГД, от 28.12.2007 г. № 168-ГД, от 11.02.2008 г. № 6-ГД, от
11.03.2008 г. № 21-ГД, от 04.03.2009 г. № 18-ГД, от
06.05.2009 г. № 57-ГД, от 13.11.2009 г. № 116-ГД, от
03.12.2009 г. № 131-ГД, от 08.07.2010 г. № 79-ГД, от
02.03.2011 г. № 11-ГД, от 30.09.2011 г. № 85-ГД) // Волжская коммуна. 18.10.2000 г. № 168-169.
7. Постановление Правительства Вологодской области от 30 июня 2008 г. № 1222 «О порядке проведения публичной независимой экспертизы проектов законов области, регулирующих бюджетные и налоговые правоотношения» (в ред. от 12.12.2011 г. № 1572) // Красный Север. 14.12.2011. № 236.
8. Постановление Самарской Губернской думы от 22 февраля 2005 г. № 1543 «Об общественном совете при Самарской губернской Думе» (в ред. от 21.06.2005 г. № 1766, от 29.05.2007 г. № 123) // Самарские известия. 24.03.2005. № 50.
9. Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 18 октября 2000 г. № 1114-р «Об Общественном совете Санкт-Петербурга» (в ред. от 09.03.2005 г. № 191-пг) // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 30.11.2000 г. № 11.
10. Решение Думы городского округа Тольятти от 17 сентября 2008 г. № 958 «О Положении об организации разработки Стратегического плана развития городского округа Тольятти до 2020 года» // Городские ведомости. 11.10.2008 г. № 115 (880).
11. Постановление главы администрации города Саратова от 25 июля 2007 г. № 603 «Об общественном консультативном Совете города Саратова» // СПС «Гарант» (текст постановления официально опубликован не был).
