CC BY
118
Ф
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Ф
Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации
Н. И. Шаклеин
Отмечавшийся три года назад столетний юбилей российского парламентаризма вызвал во властных структурах и обществе оживленную дискуссию о месте и роли Федерального Собрания РФ в жизни страны, в предпринимаемых реформах, а также о его конституционном предназначении как законодательного и представительного властного органа, о количестве и качестве принимаемых законов, их последующей реализации и в целом реализации законодательной функции парламента. Эта дискуссия не ослабевает до сих пор, особенно что касается качества законодательной деятельности. По сравнении с дореволюционным периодом современный законодательный процесс в условиях федеративного устройства государства значительно усложнился; в законотворчество помимо центрального парламента (Федерального Собрания) включены законодательные органы субъектов Российской Федерации, что на практике не всегда приводило к качественным результатам.
Выступая на V Красноярском экономическом форуме, Д. А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал их не всегда высокое качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию рос-
Шаклеин Николай Иванович — губернатор Кировской области, кандидат юридических наук.
сийского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т. е. были рассчитаны на модернизацию. «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»1. С такой постановкой вопроса трудно не согласиться. Тем более, что за этим стоит эффективность последующей правоприменительной практики: за большим количеством принимаемых законодательных актов, практическим работникам трудно «ус-ледить»2.
1 См.: РГ. 2008. 16 февр.
2 Как показывает практика, в «портфеле» депутата Государственной Думы ФС РФ находится 1200—1500 законопроектов в год. Например, в 2005 г. всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу было внесено 1259 законопроектов, в 2006 г. — 1109. Ежегодно российский парламент рассматривает от 500 до 700 законопроектов (1996 г. — 249, 1997 г. — 417, 1998 г. — 443, 1999 г. — 1630, 2000 г. — 484, 2005 г. — 1259, 2006 г. — 686, 2007 г. (по октябрь) — 680). В среднем в год одобряется 260 законопроектов (1996 г. — 249, 1997 г. — 213,
Таблица № 1
Информация по субъектам права законодательной инициативы о прохождении законопроектов и законов в Государственной Думе IV созыва
№ п/п Субъект права Внесено в текущем Находится Работа
законодательной инициативы созыве или перешло из предыдущих созывов на рассмотрении в настоящий момент завершена
1 Президент РФ 128 30 98
2 Совет Федерации ФС РФ 49 25 24
3 Члены Совета Федерации ФС РФ 254 90 164
4 Депутаты Государственной Думы ФС РФ 2367 646 1721
5 Правительство РФ 373 93 280
6 Законодательные (представительные) органы субъектов РФ 1897 519 1378
7 Конституционный Суд РФ 0 0 0
8 Верховный Суд РФ 39 12 27
9 Высший Арбитражный Суд РФ 8 4 4
Весьма впечатляют количественные показатели работы Государственной Думы IV созыва. За этот период (январь 2004 — октябрь 2007 г.) общее количество законов, подписанных Президентом РФ, составило внушительную цифру —1020. Из них по инициативе Президента страны принято 116 федеральных законов (11%), по инициативе депутатов Государственной Думы — 336 (36%). Были инициированы Правительством РФ и принят 321 законопроект (31%), субъекты РФ провели 135 (13%) федеральных законодательных актов и 44 законопроекта (9%), ставших законами, инициировали члены Совета Федерации. При
1998 г. — 287, 1999 г. — 933, 2000 г. — 166, 2005 г. — 236, 2006 г. — 277, 2007 г. — 247). Становятся законами ежегодно (подписываются Президентом РФ и обнародуются) 220—250 законов (1996 г. — 150, 1997 г. — 154, 1998 г. — 172, 1999 г. — 694, 2000 г. — 172, 2005 г. — 232, 2006 г. — 273, 2007 г. — 229).
этом, как и в прежние годы, весьма низким остается количество законопроектов, инициированных по предметам своего ведения Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ (по 6 законопроектов в 2007 г.). Конституционный Суд РФ за более, чем десять лет своей работы законопроекты в Государственную Думу не вносил (см. табл. № 1).
Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно «новыми», имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т. д. Например, в 2005 г. таких («новых») законов было принято 68 (28,81% от числа принятых), в том числе 40 о ратификации международных договоров (16,95%), 11 бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действую-
щие законы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы3 , что по мнению автора, составляет весьма значительное количество.
Не стал исключением и 2006 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов 73 (26,35% от числа принятых), 192 (69,31%) о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% к числу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ — 67 (24,19%), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов — 13 (4,69%)4.
Следует, на наш взгляд, обратить особое внимание на устойчивую тенденцию «менять кодексы», что в определенной мере дестабилизирует как само законодательство, так и правоприменительную практику. Статистические данные о числе изменений, внесенных в кодексы РФ, например, в 2005 г.5 , говорят о сле-
3 См.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 г. М., 2006. С. 247.
4 Подробнее об этом см.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики. М., 2007. С. 218—220.
Советом Федерации в 2006 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 закона отклонил Президент РФ. Там же. С. 219.
5 Совет Федерации Федерального Собра-
ния Российской Федерации. Доклад о состоя-
нии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году. С. 259.
дующем. Общее число изменений составило 95, в том числе наибольшей «рихтовке» подверглись НК РФ (часть вторая) — 23 раза (24,21%), КоАП РФ — 20 раз (21,05%), БК РФ — 9 раз (9,47%); в УИК РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37%), в ЗК РФ — 4 раза (4,21%)6.
Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 г. — 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ были инициированы 27 изменений 20 законами, в том числе были внесены 9 изменений в НК РФ, 7 — в КоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по 1 изменению в Воздушный, Таможенный кодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз, (23,88% к общему числу изменений, внесенных в кодексы), часть первая НК РФ менялась 4 раза (5,97%); КоАП РФ изменялся также 16 раз (23,88%); БК и ЗК РФ по 5 раз, Градостроительный кодекс и ТК РФ по 2 раза (по 2,99%) и т. д.7
Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается
6 При этом в часть первую НК РФ изменения в 2005 г. вносились 2 раза; в ГК РФ (части первую и вторую), в Градостроительный, Лесной, Таможенный кодексы РФ и УК РФ по 3 раза и в Водный кодекс РФ, АПК РФ и ГПК РФ по 2 раза, в Воздушный, Трудовой кодексы РФ, ЖК РФ и КТМ РФ было внесено по одному изменению.
7 Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году. С. 231. См. также: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник. Ежегодник 2005. Издание Государственной Думы. М., 2006.
интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.
В последние годы набирает силу и другая тенденция — принять федеральный закон сразу в трех (!) чтениях, не прислушиваясь при этом к мнению территорий и других заинтересованных организаций и лиц. Так, например, в 2006 г. 3 законопроекта, внесенные Правительством РФ, стали законами в течение месяца.
Возвращаясь к оценке различной эффективности и динамики реализации различными субъектами законодательной инициативы своего права, нельзя не отметить возрастающую положительную роль в этом процессе республик, краев и областей РФ. Если ранее по их инициативе принималось небольшое число законов (2001 г. — 11, 2002 г. — 11, 2003 г. — 12), то теперь счет идет на десятки (2006 г. — 32, 2007 г. — 70). Лидерами по числу внесенных законопроектов и ставших законами устойчиво являются Законодательное собрание Краснодарского края, Московская областная дума, Московская городская дума, Законодательное собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной Думы ФС РФ). Вместе с тем, в период работы Государственной Думы IV созыва своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ как: Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа.
По состоянию на 1 января 2008 г. за период с 1996 по 2007г. Законодательным собранием Кировской области было внесено 56 законопроектов, из них 3 закона были приняты. У «соседей» дела обстоят следующим образом: Государственным советом Республики Коми было внесено 86 законопроектов, принят 1 закон; Государственное собрание Республики Марий Эл внесло 13 законопроектов, принят 1 закон; Государственный совет Удмуртской республики внес 35 законопроектов, принято 3 закона; Законодательное собрание Вологодской области внесло 74 законопроекта, принято 3 закона; Архангельское областное собрание депутатов — из 29 законопроектов ни один не был принят; Костромская областная дума внесла 58 законопроектов, из них 3 стали федеральными законами.
При том, что законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ было внесено значительное число законопроектов (см. таблицу № 2), качество принятых по их инициативе законов остается не очень высоким.
Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. Это — низкая степень профессионализма авторов законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок («устаревание») нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять их по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался на различных уровнях государственной власти, в том числе и в Государственной Думе) и с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т. д. В период работы Государственной Думы текущего созыва завершено рассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов, из них
Таблица № 2
Распределение по законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации законодательных инициатив, внесенных в Государственную Думу в форме законопроектов и ставших федеральными законами с 1996 по 2007 год (по состоянию на 1 января 2008 года)* (С 1996 по 2007 год 4,8 процента законопроектов законодательных органов субъектов Российской Федерации от числа внесенных в Государственную Думу стали федеральными законами)
Наименование 1996—2005 годы 2006 год 2007 год 1996—2007 годы
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Внесено законопроектов Принято фед. законов Внесено законопроектов Принято фед. законов Внесено законопроектов Принято фед. законов Внесено законопроектов Принято фед. законов
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея 20 2 1 22 1
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай 11 1 12
Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан 62 10 2 14 1 86 3
Народный Хурал Республики Бурятия 11 3 3 1 17 1
Народное Собрание Республики Дагестан 13 4 2 17 2
Народное Собрание Республики Ингушетия 18 2 4 3 1 25 3
Парламент Кабардино-Балкарской Республики 17 3 16 2 1 35 4
Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия 10 1 11
Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики 9 1 1 1 10 2
Законодательное Собрание Республики Карелия 74 2 9 10 1 93 3
*Материалы подготовлены отделом парламентского мониторинга Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.
продолжение табл. № 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Государственный Совет Республики Коми 43 18 1 25 86 1
Государственное Собрание Республики Марий Эл 11 2 1 13 1
Государственное Собрание Республики Мордовия 9 1 1 11
Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 24 5 8 1 37 1
Парламент Республики Северная Осетия-Алания 11 1 2 1 1 14 2
Государственный Совет Республики Татарстан 26 2 7 10 2 43 4
Великий Хурал Республики Тыва 7 1 1 2 10 1
Государственный Совет Удмуртской Республики 24 6 1 5 2 35 3
Верховный Совет Республики Хакасия 14 3 14 3
Парламент Чеченской Республики 3 2 1 5 1
Государственный Совет Чувашской Республики 26 1 7 1 33 2
Алтайский краевой Совет народных депутатов 103 3 9 9 1 121 4
Законодательное Собрание Камчатского края 52 2 3 1 11 66 3
Дума Корякского автономного округа 9 3 12
Законодательное Собрание Краснодарского края 125 5 11 2 22 1 158 8
Законодательное Собрание Красноярского края 65 3 9 1 4 1 78 5
Дума Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 21 1 1 1 22 2
Законодательное Собрание(Суглан) Эвенкийского автономного округа 5 1 1 6 1
Законодательное Собрание Пермского края 45 2 4 1 49 3
продолжение табл. № 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Законодательное Собрание Коми-Пермяцкого автономного округа 6 1 1 7 1
Законодательное Собрание Приморского края 75 5 21 8 1 104 6
Государственная Дума Ставропольского края 14 4 1 4 22 1
Законодательная Дума Хабаровского края 47 7 1 1 55 1
Законодательное Собрание Амурской области 16 7 6 1 29 1
Архангельское областное Собрание депутатов 19 5 5 29
Государственная Дума Астраханской области 56 3 3 1 3 1 62 5
Белгородская областная Дума 38 2 7 4 2 49 4
Брянская областная Дума 28 2 1 3 33 1
Законодательное Собрание Владимирской области 43 1 17 11 1 71 2
Волгоградская областная Дума 92 1 3 2 13 108 3
Законодательное Собрание Вологодской области 50 2 13 11 1 74 3
Воронежская областная Дума 53 2 8 9 1 70 3
Ивановская областная Дума 48 1 2 3 1 53 2
Законодательное собрание Иркутской области 38 1 4 3 1 45 2
Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 1 1 3 1 5 1
Калининградская областная Дума 53 1 6 14 1 73 2
Законодательное Собрание Калужской области 19 3 1 3 1 25 2
Совет народных депутатов Кемеровской области 67 1 14 2 1 83 2
Законодательное Собрание Кировской области 43 1 5 8 2 56 3
продолжение табл. № 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Костромская областная Дума 43 2 4 11 1 58 3
Курганская областная Дума 59 13 1 16 88 1
Курская областная Дума 28 9 1 5 1 42 2
Законодательное собрание Ленинградской области 18 4 11 33
Липецкий областной Совет депутатов 31 2 1 1 1 34 2
Магаданская областная Дума 12 1 10 1 1 23 2
Московская областная Дума 117 14 14 1 12 2 143 17
Мурманская областная Дума 38 1 7 5 50 1
Законодательное Собрание Нижегородской области 58 3 9 9 1 76 4
Новгородская областная Дума 49 3 3 3 1 55 4
Новосибирский областной Совет депутатов 25 1 7 32 1
Законодательное Собрание Омской области 39 2 6 2 1 47 3
Законодательное Собрание Оренбургской области 36 7 1 8 1 51 2
Орловский областной Совет народных депутатов 32 1 3 1 4 39 2
Законодательное Собрание Пензенской области 39 1 6 1 6 1 51 3
Псковское областное Собрание депутатов 23 2 2 2 27 2
Законодательное Собрание Ростовской области 27 4 1 8 1 39 2
Рязанская областная Дума 32 3 8 2 43 2
Самарская Губернская Дума 60 3 25 26 1 111 4
Саратовская областная Дума 64 2 17 11 2 92 4
Сахалинская областная Дума 98 24 2 18 1 140 3
Законодательное Собрание Свердловской области 26 2 3 1 3 32 3
окончание табл. № 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Смоленская областная Дума 10 1 1 11 1
Тамбовская областная Дума 21 3 1 24 1
Законодательное Собрание Тверской области 31 2 1 1 8 1 40 4
Государственная Дума Томской области 87 9 9 1 105 1
Тульская областная Дума 19 1 3 3 1 25 2
Тюменская областная Дума 63 4 4 71
Законодательное Собрание Ульяновской области 25 9 1 4 1 38 2
Законодательное Собрание Челябинской области 69 1 18 1 25 112 2
Читинская областная Дума 27 3 2 30 2
Агинская Бурятская окружная Дума 9 3 12
Государственная Дума Ярославской области 36 7 6 1 49 1
Московская городская Дума 74 8 11 17 1 102 9
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 57 1 20 15 1 92 2
Законодательное Собрание Еврейской автономной области 37 2 9 9 55 2
Собрание депутатов Ненецкого автономного округа 10 1 3 3 16 1
Дума Ханты-Мансийского автономного округа — Югры 36 1 9 11 1 56 2
Дума Чукотского автономного округа 25 2 6 12 43 2
Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа 44 2 5 1 9 58 3
ИТОГО: 3305 111 563 32 571 70 4439 213
64 стали Федеральными законами. Так, например, в 2006 г. Государственной Думой было отклонено 172 законопроекта, внесенных органами законодательной власти субъектов РФ, в первом и втором чтении; 39 были сняты с рассмотрения в связи с их отзывом субъектом права законодательной инициативы; 133 были возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ (отсутствие заключения Правительства РФ); 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям.
Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов РФ, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.
В связи с этим администрацией и Законодательным собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о порядке принятия федеральных законов8; о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов РФ; о проекте федерального закона, внося-
8 См.: Законодательство в Российской Федерации (науч.-практ. и учеб. пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. Сейчас, как известно, отсутствие данного законодательного акта РФ компенсируется наличием Регламента Государственной Думы ФС РФ, изменения и дополнения в который вносятся в каждом созыве.
щего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; действенных законов, последствий их применения и т. д.
Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательными и исполнительными органами власти субъектов Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это — более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ)9; проведение (включая выездные) парламентских слушаний, «круглых столов» по проблемам развития законодательства различных государств; организация широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т. д. законотворческой работы (например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Воронежской областной думе,
9 Совет законодателей действует наряду с Государственным советом РФ с 2002 г., что позволило укрепить участие региональных властей в формировании и проведении единой общефедеральной государственной политики и повысило взаимодействие всех ветвей и уровней власти. Состоялось более
10 заседаний Совета, в том числе в 2004 г. по вопросу законодательного обеспечения путей развития лесопромышленного комплекса, практики применения федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями публичной власти, что особенно важно для Кировской области.
регионального Центра мониторинга права при Государственной думе Ставропольского края)10, написание и публичное обсуждение докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ11; активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мо-
10 Основными направлениями деятельности Ставропольского регионального центра мониторинга права стали: инвентаризация краевых законодательных актов, выявление и устранение устаревших, недействующих и противоречащих другим, в том числе федеральным нормативным правовым актам, правовых норм; подготовка к изданию официального свода законов края; кодификация краевого законодательства; изучение правоприменительной практики базовых краевых законов; перспективное планирование краевой законодательной работы, в том числе, обобщение опыта краевой законодательной работы, распространение его в других субъектах РФ и применение в федеральном законотворчестве; проведение мониторинга федеральных законов на территории Ставропольского края и других регионов Южного федерального округа в рамках программы Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. В Ставропольском центре мониторинга права апробирована трехзвенная методология мониторинга законодательства в субъектах РФ, включающая: выяснение объективных и субъективных условий реализации нового законодательства; разработку и реализацию мероприятий по усилению воздействия позитивных и нивелированию влияния негативных факторов; формулирование предложений по внесению дополнений и изменений в законодательные акты.
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2007. С. 205.
11 Обращают на себя внимание доклады о состоянии законодательства и правоприменительной практики Саратовской областной думы, Архангельского областного собрания депутатов, Самарской губернской думы, Законодательного собрания Пензенской области, Новгородской областной думы и др. Там же. С. 212—214.
ниторинга регионального законодательства и т. д. По мнению автора, заслуживает всяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условиях отсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства правовой практики в стране, в том числе на основе создаваемых региональных центров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, анализ применения действующего законодательства с использованием социологических исследований, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.
Подводя итог можно констатировать следующее:
1) объективная сложность нового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными;
2) для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качества законодательного корпуса и от степени восприимчивости парламента к результатам научно-теоретического анализа таких ведущих исследовательских центров
России — Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН;
3) два уровня законотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяют проблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства. Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализации программы государственного строительства, так и на пути создания общественных и смешанных по своему статусу мо-
ниторинговых структур. Первый вариант в значительной степени отражает предыдущий этап развития российского государства, второй отвечает современным стандартам европейской демократии.
Без учета и глубокого осмысления указанных факторов эффективность и качество законотворческой деятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамика развития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамику развития законодательства.
Эволюционное развитие рынка производных финансовых инструментов: проблемы законодательного регулирования
С. В. Ротко, Д. А. Тимошенко
Аurum lex sequitur*
Внутренний рынок срочных сделок только вступил на путь своего эволюционного развития, так как вопрос о необходимости правового регулирования рынка производных финансовых инструментов возник
Ротко Светлана Владимировна — председатель третейского суда при Межрегиональной общественной организации «Врачебная палата Южного федерального округа», доцент кафедры «Финансового и административного права» Ростовского государственного экономического университета, кандидат юридических наук.
Тимошенко Денис Анатольевич — ответственный секретарь третейского суда при Межрегиональной общественной организации «Врачебная палата Южного федерального округа».
* Закон за золотом идет (пер. с лат.).
относительно недавно. Однако можно отметить несколько верных законотворческих решений по данному вопросу, в частности, вытекающие из срочных сделок требования стали подлежать судебной защите (п. 2 ст. 10621 ГК РФ). Необходимы и другие перемены, чтобы законодательство Российской Федерации, регулирующие финансовый рынок, стало более совершенным.
Отметим, что п. 2 ст. 1062 ГК РФ является исключением установленного п. 1. ст. 1062 ГК РФ из общего
1 Данный пункт введен Федеральным законом от 26 января 2007 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений в статью 1062 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 558. (далее — Федеральный Закон № 5-ФЗ).
