CC BY
58
I.N.Tarasov
The Dynamics of Institutional Development of Anti-Corruption Policy in the Regions of the Volga Federal District
Stages of forming regional anticorruption policy are defined. Models of anti-corruption policy development by the example of Tatarstan, Samara, and Saratov regions are shown.
Key words and word-combinations: anti-corruption policy, anti-corruption legislation, the Volga Federal District.
Определяются этапы формирования региональной антикоррупционной политики. Показаны модели развития антикоррупционной политики на примере Татарстана, Самарской и Саратовской областей.
Ключевые слова и словосочетания: антикоррупционная политика, антикоррупционное законодательство, Приволжский федеральный округ.
УДК 354(470.44)
ББК 66.3(0),123(235.54)
И.Н. Тарасов ДИНАМИКА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
^Одной из важнейших проблем в современной России является коррупция. Пристальное общественное внимание к ней обусловлено сознанием того, что коррупция теснейшим образом связана с неэффективностью политической системы, государственного управления, несовершенством правоотношений, деформацией общественной морали. Коррупция препятствует реализации общественных интересов, свобод граждан, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике. Она подрывает основной ресурс власти - доверие со стороны населения, без чего власть не может проводить какую-либо полноценную политику.
Сегодня некоторые органы власти приобрели характер корпоративной структуры, которая не организует работу института политической системы, а использует ресурсы государства в своих корыстных интересах. Ситуация с коррупцией в России не может считаться благополучной, а проблема институционализации противодействия коррупции чрезвычайно важна и актуальна. Она диктует необходимость постоянного и всеобъемлющего взаимодействия всех заинтересованных сторон в вопросах противодействия коррупции на региональном, федеральном и международном уровнях.
На общегосударственном уровне Федераль-
2012 • ВЕСТНИК ПАГС 2 3
ный закон «О противодействии коррупции» [1] был принят в декабре 2008 г., однако до сих пор в нашей стране фактически отсутствует система общественного контроля как за соблюдением законодательства, так и за деятельностью органов власти любого уровня. Организации общественного сектора почти полностью отстранены от практического участия в реализации административной политики.
Вместе с тем в ряде субъектов РФ, входящих в состав Приволжского федерального округа, еще до принятия указанного Федерального закона была предпринята относительно успешная попытка проектирования деятельности по противодействию коррупции на региональном уровне. Первые нормативноинституциональные комплексы, являющиеся базой региональной антикоррупционной политики, начали формироваться в 1990-х годах. Отметим, что антикоррупционные проекты конца XX в. не носили целостного характера и часто принимали формы скоротечных пиар-кампаний. Так, волгоградское законодательство было отменено судом, действие башкирского приостановлено прокуратурой и лишь татарстанское продолжает действовать.
Ситуация стала изменяться в начале 2000-х годов. Сегодня в Самарской области достаточно активно действует Координационный совет «Партнерство в борьбе с коррупцией», в Нижнем Новгороде создана Комиссия по борьбе с коррупцией при администрации губернатора области, активно работает Фонд поддержки антикоррупционных инициатив. В 2006 г. принят Закон «О противодействии коррупции в Саратовской области» [2].
Наша исследовательская задача состоит в том, чтобы установить этапы формирования региональной антикоррупционной политики в субъектах Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа (ПФО), и определить возможные направления развития данного процесса в сравнительной перспективе. В качестве базовых примеров для сравнения отобраны случаи Республики Татарстан, Самарской и Саратовской областей, поскольку именно в этих регионах ПФО формирование антикоррупционной политики происходит на сегодняшний день наиболее интенсивно и представляет характерные для других регионов особенности.
Раньше всего (в пределах ПФО) вопросами комплексной антикоррупционной политики занялись в Самарской области. Еще в октябре 2001 г. по инициативе губернатора К.А. Титова началась реализация программы «Партнерство по противодействию коррупции». Был создан Координационный совет, в который вошли представители органов власти, негосударственных некоммерческих организаций, объединений предпринимателей, средств массовой информации. Большие усилия были направлены на информирование и активизацию простых граждан в противодействии коррупции, на правовое просвещение населения.
В 2004 г. Саратовская область сделала первый шаг к разработке собственного антикоррупционного законодательства. В прокуратуре области была создана рабочая группа по противодействию коррупции, которая предложила соответствующий законопроект. К его разработке привлекались ученые Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции при Саратовской государственной академии права, специалисты торгово-промышленной палаты области.
2 4 2012 • ВЕСТНИК ПАГС
В 2005 г. Татарстан стал первым субъектом РФ, в котором была разработана республиканская Стратегия антикоррупционной политики, а в 2006 г. принят целый ряд антикоррупционных законодательных актов [3]. Основными целями и задачами утвержденной республиканской Стратегии стали повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества в сфере государственного управления; снижение уровня коррупции и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией. Во исполнение Стратегии министерством юстиции республики разработан проект Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Татарстан, который прошел правовую экспертизу и был утвержден Указом Президента Республики Татарстан в марте 2011 г.
Татарстанское законодательство в качестве одной из действенных мер предполагало формирование межрегиональных антикоррупционных коалиций. В ходе состоявшейся в ноябре 2006 г. в Казани научно-практической конференции «О проблемах борьбы с коррупцией» было принято решение об учреждении Фонда «Антикоррупция» [4]. Основные направления деятельности фонда: оптимизация правоохранительной и судебной практик, выявление и пресечение коррупционной деятельности.
Таким образом, существующая антикоррупционная политика Республики Татарстан явилась результатом стремительного и последовательного развития антикоррупционного законодательства, инициированного исключительно властными структурами. Татарстанское антикоррупционное законодательство послужило образцом при создании Закона Саратовской области «О противодействии коррупции в Саратовской области» [2].
Закон «О противодействии коррупции в Саратовской области» определял круг актов (проектов), которые в обязательном порядке должны пройти антикоррупционную экспертизу. В соответствии с данным нормативно-правовым актом в феврале 2007 г. был создан отдел по противодействию коррупции при Правительстве области. Его функциями стали: «разработка программных мероприятий по реализации антикоррупционной политики области; организация и проведение антикоррупционного мониторинга в области; организация и проведение антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов области, в том числе законов области, а также действующих правовых актов области; работа с обращениями граждан, должностных и юридических лиц, содержащими сведения о коррупционной деятельности субъектов коррупционных правонарушений; подготовка ежегодного отчета о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в области и представление его губернатору области и в областную Думу; изучение практики успешно реализованных антикоррупционных программ в регионах Российской Федерации и зарубежных странах» [2, ст. 10].
В феврале 2007 г. в торгово-промышленной палате Саратовской области создан экспертный совет для проведения экспертиз нормативно-правовых актов на коррупциогенность. Целями совета являются анализ причин и условий, порождающих коррупцию, и подготовка экспертных заключений по тем или
2012 • ВЕСТНИК ПАГС 2 5
иным нормативно-правовым актам или их проектам. Для участия в работе совета могут привлекаться независимые эксперты - социологи, юристы, специалисты той отрасли деятельности, которой посвящена каждая конкретная экспертиза.
Высший исполнительный и законодательный органы государственной власти Саратовской области предприняли собственные шаги, направленные на профилактику коррупции. Так, в декабре 2009 г. принято постановление Правительства области «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и проектов нормативных правовых актов области» [5], а в июле 2010 г. - постановление Саратовской областной Думы «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и проектов нормативных правовых актов области» [6].
Таким образом, хотя инициатива в разработке нормативной базы и принадлежала региональным властным структурам, но в Саратовской области институты гражданского общества активно включились в разработку и реализацию антикоррупционной политики.
Несколько иначе формировалась антикоррупционная политика Самарской области. Здесь акцент был сделан на тесном взаимодействии органов власти, представителей бизнеса и общества, причем многие инициативы исходили не от властных органов.
Имеется ряд показательных примеров антикоррупционной гражданской активности в регионе. В 2005 г. при Самарской губернской Думе был создан Общественный совет, в состав которого вошли 207 негосударственных некоммерческих организаций. Совет содействовал разработке и принятию в 2006 г. Положения о двухуровневой общественной экспертизе регионального законодательства на коррупциогенность. Помимо Совета при Самарской губернской Думе была организована Школа общественных экспертов. 14 декабря 2006 г. в Самаре состоялась областная конференция «Программа противодействия коррупции в Самарской области, 2001-2006 годы. Итоги, Проблемы, Перспективы», на которой были подведены итоги пяти лет реализации программы «Партнерство по противодействию коррупции в Самарской области» [7].
Г ражданская активность сказалась на результатах опросов общественного мнения в Самарской области. Респонденты отмечали увеличение случаев вымогательства и взяток представителями органов власти с 17% в 1997 г. до 27% в 2006 г.; 64% респондентов в 2002 г. и в 2005 г. считали, что все или почти все представители власти коррумпированы. В 1998 г. 86% респондентов и 81% в 2006 г. полагали, что уровень коррупции повысился или остался без изменения; 61% респондентов в 1999 г. и 67% в 2006 г. считали, что коррупцию в России искоренить невозможно [8]. В результате пятилетней антикоррупционной работы общественных структур граждане стали занимать более активную позицию в антикоррупционных процессах.
Результаты пятилетней реализации программы «Партнерство по противодействию коррупции в Самарской области» были положены в основу антикоррупционного законодательства, которое в Самарской области стало разрабатываться позже, чем в других регионах ПФО. Итогом антикоррупционной деятельности законодателей, правоохранителей и общественников стал Закон «О противодействии коррупции в Самарской области» [9], принятый в марте
2 6 2012 • ВЕСТНИК ПАГС
2009 г. Примечательно, что к маю 2012 г. в самарской закон было внесено лишь 4 поправки, связанные с развитием федерального законодательства.
В прочих регионах ПФО формирование антикоррупционной политики происходит менее интенсивно.
При сравнительном анализе юридических документов необходимо учитывать динамику процесса формирования нормативной базы антикоррупционной политики в регионах Приволжья. «Ранний старт» не всегда обеспечивает принятие эффективных решений, хотя и определяет некоторое тактическое преимущество, выражающееся в возможности более развернутого позиционирования гражданских и властных институтов, ориентированных на борьбу с коррупцией.
Региональные законы о противодействии коррупции уже приняты во всех субъектах федерального округа. В ряде регионов ПФО развивается процесс институционализации антикоррупционной политики. В частности, в Татарстане, Удмуртии, Чувашии, Пензенской, Саратовской, Самарской, Ульяновской областях и других субъектах образованы и начали работать специализированные органы, осуществляющие мониторинговые и аудиторские функции в рамках региональных программ (стратегий) противодействия коррупции.
Отдельные регионы находятся лишь в начале пути формирования собственной антикоррупционной политики. Так, в Оренбургской области распоряжением губернатора создана рабочая группа для разработки областной целевой программы по противодействию коррупции.
Примеры Башкортостана и Нижегородской области представляют собой особые случаи. В этих регионах антикоррупционная политика разрабатывается чрезвычайно медленно. Хотя в этот процесс вовлечено гражданское общество и законодательная база противодействия коррупции формируется в условиях диалога, все же антикоррупционная политика рассматривается как сфера административных и даже технических решений. Экспертная деятельность в этих субъектах РФ также существенно запаздывает в своем развитии по сравнению с иными регионами ПФО, хотя соответствующее законодательство принято. Нижегородский закон о противодействии коррупции [10] был принят в марте 2008 г. и уже через год потребовал существенной новеллизации. Принятый в июле 2009 г. Закон «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» [11] определил организационные основы противодействия коррупции, установил полномочия республиканских государственных органов и должностных лиц в этой сфере.
Таким образом, можно выделить несколько этапов формирования региональной антикоррупционной политики:
- принятие политического решения (как правило, органами исполнительной власти) о необходимости формирования антикоррупционной политики;
- выбор разработчика общей концепции. Опыт показывает, что таким разработчиком могут выступать не только властные структуры (прокуратура, например), но и отечественные и зарубежные научно-исследовательские институты, неправительственные организации, а также предпринимательские сообщества;
- разработка общей концепции антикоррупционной политики и регионального закона о противодействии коррупции;
2012 • ВЕСТНИК ПАГС 2 7
- общественное обсуждение, экспертиза и принятие закона о противодействии коррупции;
- учреждение специального уполномоченного органа, как правило не являющегося полностью независимым и входящего в структуру правоохранительных, надзорных или исполнительных органов власти;
- разработка специальным уполномоченным органом совместно с институтами гражданского общества среднесрочной (на 4-5 лет) программы противодействия коррупции, как правило, в статусе региональной целевой программы;
- принятие и финансовое обеспечение реализации антикоррупционной программы (стратегии);
- разработка и внедрение ведомственных и отраслевых программ по противодействию коррупции, институциональных регламентов;
- мониторинг исполнения антикоррупционного законодательства и реализации мероприятий, предусмотренных соответствующей региональной программой;
- новеллизация регионального законодательства и модернизация антикоррупционной программы.
Определяя дальнейшие перспективы развития антикоррупционной политики в субъектах ПФО, необходимо оговориться, что собственно «региональная специфика» все более теряет свое значение в связи с принятием основополагающего Федерального закона. Тем не менее, унификация регионального законодательства имеет свои пределы, поскольку сам Федеральный закон носит рамочный характер и во многом учитывает различающуюся динамику институционализации антикоррупционной политики в отдельных регионах. Этот процесс неизбежно будет сопровождаться противоречиями и, возможно, даже конфликтами по поводу компетенций и полномочий федеральных и региональных уполномоченных органов, трактовки (расширительной или сужающей) положений федерального законодательства в сравнении с действовавшим до того региональным законодательством.
Библиографический список
1. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 27Э-ФЗ (в ред. от 21 нояб. 2011 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2011. № 48. Ст. 6730.
2. О противодействии коррупции в Саратовской области: Закон Саратовской области от 29 дек. 2006 г. № 155-ЗСО // Сар. обл. газ. 2007. 23 янв.
3. Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. № 5.
4. Александр Коновалов принял участие в научно-практической конференции «О проблемах борьбы с коррупцией». иИ.Ь: http://www.pfo.ru/?id=10296
5. О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и проектов нормативных правовых актов области: постановление Правительства Саратовской области от 3 дек. 2009 г. № 601-п // Собрание законодательства Саратовской области. 2009. № 30.
6. О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Саратовской области и проектов нормативных правовых актов Саратовской области в Саратовской областной Думе: постановление Саратовской областной Думы от 21 июля 2010 г. № 34-1682 // Неделя области. 2010. 29 июля.
7. Конференция «Программа противодействия коррупции в Самарской области, 2001-2006 годы. Итоги, Проблемы, Перспективы». иИ.Ь: http://www.stopcor.ru/resolution2.doc
2 8 2012 • ВЕСТНИК ПАГС
