CC BY
388
28 з. частные криминологические проблемы
3. частные криминологические проблемы
КОРРУПЦИЯ
Материалы семинара клуба от 4 марта 2011 года «Политическая криминология, антикоррупционная политика»
УДК 343.9 ББК 67.51
П.А. Кабанов*
антикоррупционная политика в субъектах российской федерации: от имитации к институционализации
Аннотация: В субъектах Российской Федерации наравне с институционализацией противодействия коррупции одновременно происходит и имитация антикоррупционной деятельности, при этом последняя опережает реальную деятельность в сфере противодействия коррупции.
Ключевые слова: региональная антикоррупционная политика; институционализация коррупции; имитация региональной антикоррупционной политики; реализация региональной антикоррупционной политики.
P.A. Kabanov
anti-corruption policy in Russian regions: FROM IMITATION TO INSTITUTIONALIZATION
Summary: In Russian regions both the institutionalization of corruption and the imitation of anti-corruption take place with the latter outrunning the reality in the sphere of corruption prevention.
Key words: regional anti-corruption policy; institutionalization of corruption; imitation of regional anti-corruption policy; realization of regional anti-corruption policy
Антикоррупционная политика как целостная система мер и средств, используемых органами государства и институтами гражданского общества для противодействия коррупции, существовала во все времена. Другое дело, что именовалась в
* Павел Александрович Кабанов — доктор юридических наук, доцент, директор Научно-исследовательского института противодействия коррупции ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права» (г. Казань), председатель Комиссии по антикоррупционной пропаганде и антикоррупционному образованию Республиканского совета по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан, член рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, член Санкт-Петербургского международного криминологического клуба (Набережные Челны, Россия). E-mail: [email protected] © П.А. Кабанов, 2011
различные времена различными терминами, как и само явление, именуемое ныне собирательным термином «коррупция». Необходимо отметить, что сама коррупция как и антикоррупционная политика имеет существенные исторические, территориальные и географические различия. От понимания этого зависит во многом и результативность принимаемых антикоррупционных мер.
Осознание необходимости формирования собственной национальной российской антикоррупционной политики происходило одновременно с разрастанием общественной опасности и распространённости коррупционных проявлений в различных сферах жизнедеятельности. В связи с этим отечественными специалистами констатировалось, что в российском обществе происходит процесс институци-
онализации коррупции1 и имеется необходимость исследования коррупции как относительно самостоятельного социального института.2 На потребность формирования и реализации подобной политики обращали внимание и представители научного сообщества, предлагая собственное видение разрешения этой проблемы.3 Однако политическая воля высших должностных лиц государства по противодействию
1 См., например: Косалс Л.Я. Институционализация коррупции в постсоветской России // Социология коррупции: Сборник. — М.: ИНИоН РАН, 2003.
— С.68-79; Явлинский Г.А. Социально-экономическая система России и проблемы её модернизации: дис. ... д-ра экон. наук. — М., 2005. — С. 127 и др.
2 См., например: Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция. — М.: РГГУ, 2000; Маликов Р. Институциональная коррупция в России: методология анализа // Общество и экономика. — 2005.
— № 1. — С. 193-207 и др.
3 Лопатин В.Н. О системном подходе к антикоррупционной политике // Государство и право. — 2001. — № 7. — С. 23-36; Клюковская И.Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2004; Сафоненко А.А. Антикоррупционная политика в условиях трансформации украинского общества: дис. ... канд. полит. наук. — К., 2004; Антикоррупционная политика: Учебное пособие / под ред. Г.А. Сатарова. — М., 2004; Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? // Общественные науки и современность.
— 2005. — № 3. — С. 119-128; Сатаров Г.А. Антикоррупционная политика // Стратегии России. — 2005.
— № 9. — С. 23-36; Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2006; Литвинова Ю.И. Правовые формы ин-ституциализации антикоррупционной политики в российском государстве: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 2006; Трунов И.Л. Антикоррупционная политика в России // Право и политика. — 2006. — № 11. — С. 69-72; Сыроватко В.В. Антикоррупционная политика государства и её реализация в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007; Орлов А.Р. Антикоррупционная политика Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности: Автореф. дис. . канд. полит. наук. — Саратов, 2008; Новиков С.Ю. Антикоррупционная политика российского государства в современных условиях: Ав-тореф. дис. . канд. полит. наук. — Ставрополь, 2009; Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2009; Алуханов Е. Антикоррупционная политика. — Алматы, 2009; Герин Е.А. и др. Антикоррупционная политика в системах государственной службы зарубежных государств: Монография. — М., 2010; Самсонов А.А. Основные направления трансформации государственной антикоррупционной политики в современных условиях: Автореф. дис. . канд. полит. наук. — Ростов-на-Дону, 2010 и др.
коррупции, на которую так рассчитывали отечественные и зарубежные специалисты, в силу различных причин длительное время не проявлялась. Значительно раньше осознание общественной опасности коррупции и необходимости противодействия этому злу пришло в российские регионы. Именно там начали формироваться и реализовываться региональные стратегии противодействия коррупции.
Первым субъектом Российской Федерации, предпринявшим создание собственной системы антикоррупционной политики, стала Республика Башкортостан, в которой впервые в России ещё в 1994 году был принят Закон «О борьбе с коррупцией»,4 в последующем приостановленный5 и заменённый другим антикоррупционным законом.6 Однако, не получив поддержку федерального центра и других субъектов Российской Федерации в этом регионе, антикоррупционные меры, предусмотренные республиканским законом, стали носить декларативный характер и не повлияли на интенсивность распространения коррупции. Аналогичные попытки создания собственных инструментов противодействия коррупции в конце ХХ века происходили и в других субъектах Российской Федерации. Так, летом 1999 года в Нижегородской области была принята комплексная программа мер по предотвращению коррупции.7 Антикоррупционные инициативы субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образований конца ХХ века
4 Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О борьбе с коррупцией» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. — 1995. — № 2(32). — Ст. 37.
5 Закон Республики Башкортостан от 2 марта 2006 года № 283 «О приостановлении действия Закона Республики Башкортостан «О борьбе с коррупцией»» // Ведомости Государственного Совета
— Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. — 2006. — № 7(229). — Ст. 392.
6 Закон Республики Башкортостан от 13 июля 2009 года № 145-З «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» // Республика Башкортостан. — 2009. — 17 июля.
7 Постановление Администрации Нижегородс-
кой области от 11 июня 1999 года «О комплексной программе мер по предотвращению коррупции в
Нижегородской области» // Нижегородские новости. — 1999. — 21 июля.
30 3. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
не носили системного характера, они чаще напоминали скоротечные предвыборные пиар-кампании, цели которых были диаметрально противоположны целям последовательной антикоррупционной политики. Лишь только в начале XXI века в субъектах Российской Федерации высшие должностные лица стали относиться к антикоррупционной деятельности не как к разовой краткосрочной политической кампании, а как к одному из важнейших направлений региональной государственной политики. По мнению современных исследователей, предпосылками такого отношения к противодействию коррупции и формированию региональной антикоррупционной политики в отдельных субъектах Российской Федерации явились:
а) увеличение распространения коррупции в органах социального управления и осознание её общественной опасности правящей политической элитой;
б) объективная оценка и описание состояния и общественной опасности коррупции представителями научного сообщества;
в) активная позиция правозащитных организаций и средств массовой коммуникации (институтов гражданского общества — примечание наше — П.К.) в изобличении коррупционного поведения в обществе и адекватная интерпретация ими результатов противодействия коррупции.8
Здесь необходимо оговориться, что антикоррупционные инициативы в большинстве субъектов Российской Федерации исходили от их высших должностных лиц или органов государственной власти. Например, в Республике Татарстан с инициативой по разработке стратегии антикоррупционной политики выступил её первый Президент М.Ш. Шаймиев,9 которого поддержало большинство представи-
8 Бикмухаметов А.Э. Криминологический анализ предпосылок формирования антикоррупционной политики в Республике Татарстан // Следователь. — 2008. — № 8. — С.10-12.
9 О положении в республике и основных направлениях социально-экономической политики в 2004 году: Доклад Президента Республики Татарстан М. Шаймиева на сессии Государственного Совета 26 марта 2004 года // Республика Татарстан. — 2004.
— 27 марта.
телей республиканских органов государственной власти и высокопоставленные представители государственных правоохранительных органов. В результате этого была разработана Стратегия антикоррупционной политики в Республике Татарстан, которая стала политической основой формирования республиканской антикоррупционной политики. И как следствие принятой стратегии был принят Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»10 и целый ряд подзаконных нормативных правовых актов, направленных на создание институтов и механизмов его реализации.11
С незначительными отклонениями от опыта Республики Татарстан разрабатывались и реализовывались организационные и правовые механизмы региональной антикоррупционной политики и в других субъектах Российской Федерации. Эти отклонения были вызваны стремительностью развития регионального антикоррупционного законодательства. Региональные законодатели, стремясь не отстать от соседних регионов, разрабатывали и принимали антикоррупционное законодательство без предварительной
10 Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 года № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. — 2006. — № 5. — Ст. 1464.
11 Указ Президента Республики Татарстан от 7 августа 2006 года № УП-284 «Об утверждении Положения об отделе по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти.
— 2006. — № 30. — Ст. 0782; Указ Президента Республики Татарстан от 18 августа 2006 года № УП-315 «О Республиканском совете по реализации антикоррупционной политики» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. — 2006. — № 30.
— Ст. 0787; Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 сентября 2007 года № 474 «Об утверждении Порядка представления нормативных правовых актов Республики Татарстан и их проектов на антикоррупционную экспертизу в Кабинет Министров Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. — 2007. — № 39. — Ст. 1488.
разработки стратегии антикоррупционной политики, подменяя их региональными среднесрочными программами противодействия коррупции. В результате этого стала создаваться региональная система антикоррупционного законодательства и осуществляться организационно-правовое обеспечение антикоррупционной политики. Вслед за Татарстаном только в Приволжском федеральном округе были приняты региональные законы о противодействии коррупции в Удмуртии,12 Чу-
вашии,13 Мордовии,14 Республике Марий-Эл,15 Саратовской,16 Нижегородской,17 Пензенской18 и Ульяновской19 областях и ряде других субъектах Российской Федерации.20 Некоторые субъекты Российской Федерации помимо законов о противодействии коррупции принимали и региональное законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов,21 другие же ограничивались регулированием этого инструмента антикоррупционной полити-
12 Закон Удмуртской Республики от 20 сентября 2007 года № 55-РЗ «О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республике» // Противодействие коррупции: вопросы реализации антикоррупционной политики на ведомственном и муниципальном уровнях: Сборник нормативных актов / Сост. П.А. Кабанов. — Казань: «Познание», 2010. — Часть 1. — С. 79-82.
13 Закон Чувашской Республики от 4 июня 2007 года № 14 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Чувашской Республики.
— 2007. — № 5. — Ст. 253.
14 Закон Республики Мордовия от 8 июня 2007 года № 53-з «О противодействии коррупции в Республике Мордовия» // Известия Мордовии. — 2007.
— 9 июня.
15 Закон Республики Марий-Эл от 28 апреля
2007 года № 9-з «О противодействии коррупции в Республике Марий-Эл» // Собрание законодательства Республики Марий-Эл. — 2007. — № 5. — Ст. 210.
16 Закон Саратовской области от 22 декабря
2006 года № 155-ЗСО «О противодействии коррупции в Саратовской области» // Саратовская областная газета. — 2007. — 23 января.
17 Закон Нижегородской области от 7 марта
2008 года № 720-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области» // Нижегородские новости. — 2008. — 20 марта.
18 Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 года № 1141-ЗПО «О противодействии коррупции в Пензенской области» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. — 2006. — № 36 (Часть 1). — С. 81.
19 Закон Ульяновской области от 5 июня 2007 года № 77-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» // Ульяновская правда. — 2007. — 9 июня.
20 См., например: Закон Новгородской области
от 11 июля 2007 года № 128-ОЗ «О противодейс-
твии коррупции в органах государственной власти
Новгородской области» // Новгородские ведомости. — 2007. — 17 июля; Закон Астраханской области от 28 мая 2008 года № 23/2008-ОЗ «О противодействии коррупции в Астраханской области» //
Сборник законов и нормативных правовых актов
Астраханской области. — 2008. — 5 июля; Закон Архангельской области от 26 ноября 2008 года № 626-Э1-ОЗ «О противодействии коррупции в Архангельской области» // Волна. — 2008. — 9 декабря.; Закон Республики Карелия от 23 июля 2008 года № 1227-ЗРК «О противодействии коррупции» // Карелия. — 2008. — 5 августа.; Закон Республики Калмыкия от 27 июня 2008 года № 18-^-З «О противодействии коррупции в Республике Калмыкия» // Хальмаг Унн. — 2008. — 1 июля; Закон Забайкальского края от 25 июля 2008 года № 1 8-ЗЗК «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» // Забайкальский рабочий. — 2008. — 4 апр.; Закон Санкт-Петербурга от 11 ноября 2008 года № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости. — 2008. — 28 ноября; Областной закон Ленинградской области от 26 декабря
2007 года № 194-оз «О противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. — 2007. — 29 декабря.
21 Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 110-ЗЗК «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов» // Забайкальский рабочий. — 2009. — 12 января. В настоящее время этот закон утратил юридическую силу в связи с принятием Закона Забайкальского края «О признании утратившим силу Закона Забайкальского края «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов»» от 1 декабря 2009 года № 281-ЗЗК // Забайкальский рабочий. — 2009. — 8 декабря; Закон Республики Коми от 17 апреля 2009 года № 2Э6-РЗ «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов Республики Коми и их проектов» // Ведомости правовых актов органов государственной власти Республики Коми. — 2009. — № 12. — Ст. 199. В настоящее время этот закон утратил юридическую силу в связи с принятием Закона Республики Коми от 30 сентября 2009 года № 84-РЗ «О внесении изменений в Закон Республики Коми «О противодействии коррупции в Республике Коми» и признании утратившим силу Закона Республики Коми «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов Республики Коми и их проектов» // Ведомости правовых актов органов государственной власти Республики Коми. — 2009. — № 13. — Ст. 609.
32 3. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
ки подзаконными нормативными правовыми актами.22
Вслед за принятием регионального антикоррупционного законодательства или одновременно с ним, формировались и специализированные органы, направленные на создание эффективной региональной системы противодействия коррупции, целью которых являлись координация деятельности различных субъектов антикоррупционной политики, контроль за реализацией мер по противодействию коррупции и вовлечение институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность. Исключением из этого правила является Самарская область, где достаточно продолжительное время активно работает Координационный совет «Партнёрство в борьбе с коррупцией», объединяющий в себя представителей законодательной и исполнительной власти, правоохранительных органов, общественных организаций и средств массовой коммуникации,23 а региональный закон о противодействии коррупции длительное время не принимался.24
Активная правотворческая и организационно-правовая антикоррупционная
22 Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2007 года № 348 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Чувашской Республики и их проектов» // Собрание законодательства Чувашской Республики. — 2007. — № 12.
— Ст. 883; Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 23 декабря 2008 года № 230 «Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Чукотского автономного округа на корруп-циогенность» // Ведомости. — 2009. — 30 января; Постановление Правительства Тюменской области от 11 февраля 2008 года № 42-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области» // Тюменская область сегодня.
— 2008. — 22 февраля; Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 октября 2008 года № 234-ПП «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов Кабардино-Балкарской Республики и их проектов» // Официальная Кабардино-Балкария. — 2008. — 24 октября. — № 56.
23 Орлов А.Р. Указ. соч. — С. 20.
24 Закон Самарской области от 10 марта 2009 года № 23-ГД «О противодействии коррупции в Самарской области» // Волжская коммуна. — 2009.
— 12 марта.
деятельность субъектов Российской Федерации, наравне с взятыми Российской Федерацией на себя обязательствами перед международными организациями по противодействию коррупции и другими факторами способствовала принятию Национального плана противодействия кор-рупции,25 а затем, в декабре 2008 года Федерального закона «О противодействии коррупции»26 и ряда других правовых актов, связанных с формированием федеральной антикоррупционной политики.27 С другой стороны, принятие федерального антикоррупционного законодательства для одних субъектов потребовало корректировки собственного регионального антикоррупционного законодательства,27 а для других — скорейшего принятия такового для формирования собственной региональной антикоррупционной политики28 или имитации таковой.
25 Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Президентом Российской Федерации 30 июля 2008 года. Пр. № 1568 // Российская газета. — 2008. — 5 августа.
26 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008. — № 52. — Ст. 6228.
27 Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
28 Закон Республики Бурятия от 16 марта 2009 года № 701-1У «О противодействии коррупции в Республике Бурятия» // Бурятия. — 2009. — 17 марта; Закон Республики Хакасия от 4 мая 2009 года № 28-ЗРХ «О противодействии коррупции в Республике Хакасия» // Вестник Хакасии. — 2009. — 8 мая; Закон Чеченской Республики от 21 мая 2009 года № 36-РЗ «О противодействии коррупции в Чеченской Республике» // Вести республики. — 2009.
— 10 июня; Закон Курганской области от 3 марта
2009 года № 439 «О противодействии коррупции в Курганской области» // Новый мир. — 2009. — 11 марта; Закон Ростовской области от 12 мая 2009 года № 218-ЗС «О противодействии коррупции в Ростовской области» // Наше время. — 2009. — 13 мая; Закон Орловской области от 10 апреля 2009 года № 893-ОЗ «О противодействии коррупции в Орловской области» // Орловская правда. — 2009.
— 18 апр.; Закон Республики Алтай от 5 марта 2009 года № 1-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Алтай» // Сборник законов Республики Алтай. — 2009. — № 57(63). — С. 4; Закон Ивановской области от 18 июня 2009 года № 61-ОЗ «О противодействии коррупции в Ивановской области» // Ивановская газета. — 2009. — 19 июня; Закон Ново-
Анализ регионального антикоррупционного законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, региональной практики противодействия коррупции позволяет выделить, с одной стороны, основные признаки имитации таковой, а с другой, — основные направления формирования и реализации региональной антикоррупционной политики. Эти два вида деятельности настолько похожи между собой внешне, что их различить по каким-то внешним признакам не просто или совсем невозможно. Их можно различить только по содержанию или результативности. Поэтому мы попытаемся рассмотреть эти два явления в сравнении, используя уже выработанные нами признаки институционализации региональной антикоррупционной политики.29
На наш взгляд, к ним следует отнести следующие взаимосвязанные между собой направления институционализации и имитации региональной антикоррупционной политики.
Во-первых, институционализация правового регулирования региональной антикоррупционной политики, то есть создание собственной региональной правовой базы по противодействию коррупции в виде регионального законодательства и целостной системы подзаконных нормативных правовых актов, направленных на его последовательную реализацию и обеспечение социального контроля за формированием и реализацией антикоррупционной политики. Основным элементом нормативно-правовой базы по формированию антикоррупционной политики выступает региональный закон о противодействии коррупции, принятый на основе тщательного анализа состояния коррупции в регионе. Вслед за ним происходит правовое регулирование основных механизмов и институтов противодействия коррупции в регионе, в отдельных органах государс-
сибирской области от 27 апреля 2010 года № 486-
ОЗ «О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области» // Советская Сибирь. — 2010.
— 30 апреля и др.
29 Кабанов П.А. Институционализация антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. — 2010. — № 4(16). — С. 67—70.
твенной власти и его административнотерриториальных единицах (муниципальных образованиях). Для имитации этого процесса также принимается региональное антикоррупционное законодательство, внешне дублирующее федеральное, наполненное не только нарушениями законодательной техники, но и не предусматривающее создания эффективных механизмов и институтов противодействия коррупции. Правовое регулирование механизмов и институтов противодействия коррупции формируется таким образом, что оно противоречит принципам федерального и регионального антикоррупционного законодательства.
Во-вторых, институционализация специализированных региональных государственных антикоррупционных органов, то есть создание специализированных государственных региональных органов по формированию и реализации антикоррупционной политики в составе органов исполнительной власти, статус которых определяется либо законодательством и/ или подзаконным нормативным правовым актом главы субъекта Российской Федерации или иного высшего должностного лица органов исполнительной власти. Например, в Ульяновской области таким органам стал Уполномоченный по противодействию коррупции в этом субъекте Российской Федерации и его аппарат,30 в Республике Татарстан — отдел по реализации антикоррупционной политики при Президенте Республики Татарстан.31 Правительство Саратовской области создало специальный отдел по противодействию коррупции с аналогичными функциями.32
30 Чернышёва В. Уполномочен бороться с коррупцией // Российская газета. — 2009. — 9 июля.
31 Указ Президента Республики Татарстан от 7 августа 2006 года № УП-284 «Об утверждении Положения об отделе по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти.
— 2006. — № 30. — Ст. 0782.
32 Постановление Правительства Саратовской
области от 19 февраля 2007 года № 47-П «Вопросы отдела по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области» // Саратовская областная газета. — 2007. — 2 марта.
34 3. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
В отдельных субъектах Российской Федерации функции, аналогичные специализированным антикоррупционным службам, выполняют подразделения региональных органов власти по противодействию коррупции, в задачи которых входят, как правило, сотрудничество со всеми субъектами антикоррупционной политики и обеспечение деятельности коллегиальных, экспертных или совещательных органов по формированию и реализации региональной антикоррупционной политики, а также контролю за эффективностью мер противодействия коррупции.33 В целях имитации антикоррупционной деятельности функции специализированного государственного органа по противодействию коррупции могут распределяться между несколькими службами или возлагаться на один из государственных органов в дополнение к исполнению уже имеющих функций, не связанных с реализацией антикоррупционной политики. Однако функции по реализации антикоррупционной политики не могут быть возложены на одно должностное лицо, например, помощника главы субъекта Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, не имеющего соответствующей подготовки.
В-третьих, институционализация специализированных совещательных, координационных, межведомственных, экспертных советов и комиссий, обеспечивающих контроль реализации региональной антикоррупционной политики и её своевременную корректировку для повышения эффективности, то есть формирование специализированных совещательных, координационных и экспертных советов и/ или комиссий по противодействию коррупции при главе субъекта Российской Федерации или иных государственных ор-
33 Постановление Правительства Республики Хакасия от 12 мая 2009 года № 173 «О специально уполномоченном органе по противодействию коррупции в Республике Хакасия» // Вестник Хакасии.
— 2009. — 20 мая; Постановление Правительства Астраханской области от 4 мая 2005 года № 47-П «О службе безопасности и информационной защиты Астраханской области» (в ред. от 19 мая 2010 года № 211-П) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. — 2006. — 7 марта (№ 9).
ганах. В отдельных субъектах Российской Федерации в антикоррупционном законодательстве предусмотрено создание экспертных советов по противодействию коррупции не только при исполнительных, но и при региональных законодательных ор-ганах.34 Например, при Законодательном собрании Калужской области действует Экспертный совет по противодействию коррупции,35 а в Законодательном собрании Приморского края Комиссия по противодействию коррупции.36
Однако создание специализированного совета (комиссии) по противодействию коррупции может осуществляться и для имитационных целей. Здесь многое зависит от их состава. Как правило, персональный состав специализированных совещательных, координационных и экспертных советов и/или комиссий в субъектах Российской Федерации регулируется нормативными правовыми актами об их создании и организации деятельности. Для формирования и реализации реальной антикоррупционной политики в состав специализированного совета (комиссии) входят наиболее активные представители различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций, научных и образовательных учреждений, а также средств массовой коммуникации37 и их заседания открыты для средств массовой коммуникации. Для имитации антикоррупционной
34 Об этом указано в статье 8 Закона Челябинской области от 29 января 2009 года № 353-ЗО «О противодействии коррупции в Челябинской области» // Южноуральская панорама. — 2009. — 13 февраля.
35 Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 29 октября 2009 года № 1441 «Об Экспертном совете Законодательного собрания Калужской области по противодействию коррупции» // Вести. — 2009. — 13 ноября.
36 Постановление Законодательного собрания Приморского края от 18 ноября 2008 года № 1304 «О комиссии Законодательного собрания Приморского края по противодействию коррупции» // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. — 2008. — 24 ноября.
37 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 февраля 2009 года № 2034 «О Межведомственном совете по противодействию коррупции в исполнительных органах власти Санкт-Петербурга» // Петербургский дневник. — 2009. — 16 марта.
деятельности в эти органы включаются лишь представители региональных органов государственных органов власти,38 либо включают одного-двух наиболее занятых представителей общественности, которых могут и не приглашать на заседания совета (комиссии). В этих случаях региональные имитаторы борьбы с коррупцией свои заседания проводят в закрытом режиме и для средств массовой коммуникации выдают лишь выгодную для них информацию о значительном увеличении количества проведённых антикоррупционных мероприятий без указания того, насколько они достигли поставленных целей (имитация бурной антикоррупционной деятельности). Представляется, что для результативной работы специализированного совещательного антикоррупционного органа необходимо, чтобы в его составе было не менее одной трети представителей институтов гражданского общества, а принятие решения могло быть правомочным только тогда, когда за него проголосовали более двух третей членов этого органа.
В-четвёртых, институционализация инструментов и механизмов противодействия коррупции, то есть создание эффективных многоуровневых инструментов и механизмов противодействия коррупции на региональном уровне. В качестве основных инструментов региональных антикоррупционных технологий используются следующие меры, закреплённые в федеральном и региональном антикоррупционном законодательстве:
а) разработка и реализация взаимосвязанной и согласованной системы целевых (региональных, отраслевых, муниципальных) антикоррупционных программ в регионе;
38 Указ Мэра Москвы от 12 декабря 2008 года № 101-УМ «О создании Совета при Мэре Москвы по противодействию коррупции» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. — 2008. — 19 декабря;
Указ Главы Республики Мордовия от 11 февраля
2008 года № 24-УГ «О Межведомственной комиссии по противодействию коррупции» // Известия
Мордовии. — 2008. — 12 февраля; Постановление
Губернатора Ленинградской области от 30 сентября 2008 года № 196 «Об образовании Комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. — 2008. — 14 ноября.
б) правовое регулирование, организация и проведение антикоррупционных (государственных, независимых, общественных) экспертиз нормативных правовых актов и их проектов;
в) правовое регулирование, организация и проведение регионального антикоррупционного мониторинга и учёт его результатов в осуществлении и корректировке региональной антикоррупционной политики;
г) организация и осуществление системы антикоррупционного образования (или воспитания), интеграция такого образования в образовательные стандарты и образовательные учреждения для различных категорий обучающихся;
д) организация и проведение постоянной целенаправленной антикоррупционной пропаганды в средствах массовой коммуникации;
е) вовлечение общественных организаций и иных институтов гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики и государственная поддержка таких организаций и институтов;
ж) обеспечение постоянного действенного государственного (парламентского, президентского, ведомственного, межведомственного) муниципального и общественного контроля за ходом и реализацией региональной антикоррупционной политики, путём обнародования результатов антикоррупционной деятельности субъектов антикоррупционной политики;
з) иные общесоциальные антикоррупционные механизмы и инструменты.
Из всех указанных выше антикоррупционных инструментов и механизмов наиболее применяемыми в субъектах Российской Федерации являются целевые среднесрочные антикоррупционные программы, которые формируются и реализуются не только по горизонтали, но и по вертикали, включая даже локальные антикоррупционные программы отдельных организаций и учреждений.
Вторым по степени применяемости и правовому регулированию из инструментов противодействия коррупции выступает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. К ней привлечено значительное количество
36 3. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
государственных, муниципальных, общественных и независимых экспертов, которые осуществляют этот вид деятельности в каждом субъекте Российской Федерации.
С меньшей степенью интенсивности субъектами Российской Федерации используются такие инструменты противодействия коррупции как антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда. Такое положение обусловлено рядом объективных причин. Во-первых, новизной и отсутствием легального толкования данных инструментов, что ограничивает их использование. Во-вторых, отсутствием подготовленных высококвалифицированных кадров, способных пользоваться этими антикоррупционными инструментами. В-третьих, отсутствие опыта использования рассматриваемых антикоррупционных инструментов не только на региональном, но и на федеральном уровне. В-четвёртых, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует правовое регулирование этих видов антикоррупционной деятельности. Например, правовое регулирование организации и проведения антикоррупционного мониторинга существует только в некоторых регионах России: Санкт-Петербурге,39 Краснодарском40 и Красноярском41 краях, Республике Татарстан,42 Республике Каре-
39 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 декабря 2009 года № 1448 «О Порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. — 2010. — 29 января. — № 1.
40 Постановление Главы (Губернатора) Краснодарского края от 30 июля 2009 года № 659 «О мониторинге восприятия коррупции в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края» // Кубанские новости. — 2009. — 6 августа.
41 Указ Правительства Красноярского края от
5 августа.2010 года № 146-УГ «О проведении антикоррупционного мониторинга» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. — 2010. — 16 августа.
42 Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 декабря 2008 года № 858 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 3 августа 2005 года № 383 «Вопросы Комитета Республики Татарстан по социально-экономическому развитию»» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. — 2008. — № 48. — Ст. 1966.
лия,43 Нижегородской,44 Свердловской45, Владимирской,46 Калужской,47 Липецкой,48 Ростовской49 и Смоленской50 областях и некоторых муниципальных образованиях Тюменской и Псковской областей. В других субъектах Российской Федерации механизмы организации и проведения антикоррупционного мониторинга находятся лишь на стадии осмысления и/или научно-практической разработки. В-пятых, на федеральном уровне этим инструментам не придаётся должного правового регулирования, имеются лишь пожелания об их использовании без предложения необхо-
43 Постановление Правительства Республики Карелия от 31 декабря 2009 года № 321-П «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга» // Собрание законодательства Республики Карелия. — 2009. — № 12 (Часть II), декабрь. — Ст. 1491.
44 Постановление Правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 года № 685 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области» // Нижегородские новости. — 2009. — 8 октября.
45 Указ Губернатора Свердловской области от 13 марта 2009 года № 229-УГ «О мониторинге состояния и эффективности противодействия коррупции (антикоррупционный мониторинг) в Свердловской области» // Областная газета. — 2009. — 20 марта.
46 Постановление Губернатора Владимирской области от 25 мая 2009 года № 420 «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга во Владимирской области» // Владимирские ведомости.
— 2009. — 3 июня.
47 Распоряжение заместителя Губернатора Калужской области — руководителя Администрации Губернатора Калужской области от 2 марта 2009 года № 116-ра «О проведении ежегодного антикоррупционного мониторинга» // Документ официально опубликован не был и находится в личном архиве автора.
48 Постановление Администрации Липецкой области 30 октября 2009 года № 370 «О регулярном антикоррупционном мониторинге» // Документ официально опубликован не был и находится в личном архиве автора.
49 Постановление администрации Ростовской области от 22 ноября 2010 года № 305 «О Порядке осуществления комиссией по противодействию коррупции в Ростовской области антикоррупционного мониторинга» // Документ официально опубликован не был и находится в личном архиве автора.
50 Распоряжение Губернатора Смоленской области от 1 апреля 2010 года № 369-р/адм. «Об утверждении Порядка проведения в Смоленской области антикоррупционного мониторинга» // Документ официально опубликован не был и находится в личном архиве автора.
димых методических рекомендаций и технологических решений.
Ещё сложнее обстоят дела в большинстве субъектов Российской Федерации с вовлечением населения и институтов гражданского общества в реализацию региональной антикоррупционной политики.
Обеспечение постоянного действенного государственного (парламентского, президентского, ведомственного, межведомственного) муниципального и общественного контроля за ходом и реализацией региональной антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации осуществляется, в основном, путём добровольного обнародования результатов антикоррупционной деятельности субъектов антикоррупционной политики. Такое обнародование предусмотрено в региональном антикоррупционном законодательстве в виде предоставления в органы государственной власти специальных ежегодных документов.
Имитация антикоррупционной деятельности при формировании инструментов и механизмов противодействия коррупции, как правило, сводится к тому, что в региональных нормативных правовых актах закладываются положения, препятствующие их нормальному функционированию. Например, региональные антикоррупционные программы финансируются не в полном объёме или не своевременно, к антикоррупционной экспертизе действующих региональных нормативных правовых актов не допускаются независимые и общественные эксперты, антикоррупционные образовательные программы разрабатываются, а их реализация в обра-
зовательных учреждениях органами региональной власти затрудняется, ограничивается участие институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности.
Проведённый нами анализ вопросов реализации антикоррупционной политики на региональном уровне позволяет прийти к следующим выводам. В субъектах Российской Федерации наравне с институционализацией противодействия коррупции одновременно происходит и имитация антикоррупционной деятельности, вызванная различными объективными и субъективными причинами. При этом имитационная деятельность опережает реальную деятельность в сфере противодействия коррупции. Для осуществления оценки реального положения дел в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации необходимо создание механизмов государственного и общественного контроля за реализацией антикоррупционной политики. Полагаем, что для эффективности государственного контроля за реализацией региональной антикоррупционной политики необходимо эти контрольные полномочия передать полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и/или главным федеральным инспекторам в субъектах Российской Федерации. Общественный контроль за реализацией региональной антикоррупционной политики целесообразно осуществлять во взаимодействии с органами государственной власти представителями институтов гражданского общества, участвуя в формировании и реализации региональной антикоррупционной политики.
