CC BY
206
НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕйСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Реализация механизма антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации
ПАВЛУШКИН Алексей Владимирович, заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
В последние годы в субъектах РФ идет весьма активное внедрение правового мониторинга в антикоррупционную деятельность региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В литературе справедливо отмечается, что длительный цикл возникновения идеи и концепции правового акта, его подготовки, принятия и реализации должен быть обеспечен механизмом правового мониторинга. «Многолетняя практика принятия законов и иных актов, к сожалению, не сопровождалась выяснением обратной связи. Отношение общества к актам и анализ их реализации выяснялись эпизодически, от случая к случаю и чаще всего по очевидным фактам нарушений законности. Коррупционные действия на всех этапах цикла оставались незамеченными. Поэтому полезны статьи законов об антикоррупционном мониторинге (как это сделано в Тверской области)»1.
Рассмотрим подробнее практику принятия в субъектах РФ специальных правовых актов, посвященных антикоррупционному мониторингу.
В ряде субъектов Федерации приняты законы, закрепляющие нор-
1 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хаб-риева. М., 2010.
мативные основы проведения собственно правового мониторинга2. Нередко в этих законах прямо закрепляется связь правового мониторинга с деятельностью по проти-
2 В частности, Закон Пермского края от
4 февраля 2013 г. № 163-ПК «О правовом мониторинге в Пермском крае», Закон Орловской области от 7 декабря 2012 г. № 1434-03 «О мониторинге правоприменения в Орловской области», Закон Республики Хакасия от 9 июня 2012 г. № 49-ЗРХ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Хакасия», Закон Республики Башкортостан от 29 мая 2012 г. № 533-з «О мониторинге законов Республики Башкортостан», Закон Московской области от 4 мая 2012 г. № 46/2012-ОЗ «О правовом мониторинге в Московской области», Закон Краснодарского края от 7 ноября 2011 г. № 2354-КЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Краснодарского края», Закон Воронежской области от 24 января 2011 г. № 16-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области», Областной закон Ленинградской области от 21 декабря 2010 г. № 81-оз «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области», Закон Еврейской автономной области от 17 ноября 2010 г. № 848-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Еврейской автономной области», Закон Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. № 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области».
водействию коррупции3. Так, одной из основных задач проведения мониторинга законов Республики Татарстан является выявление противоречий, дублирования и пробелов в правовом регулировании, норм, имеющих неоднозначное понимание со стороны правоприменителей, положений, способствующих созданию условий для проявления кор-рупции4. Цель проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области — выявление в нормативных правовых актах области кор-рупциогенных факторов и их последующее устранение5.
В большинстве субъектов РФ приняты также специальные законы о противодействии коррупции, в которых, как правило, выделяются специальные статьи или положения, посвященные антикоррупционному мониторингу6. Однако объем и
3 Подробнее об этом см.: Правовые средства противодействия коррупции: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2012.; Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. В. Пав-лушкин. М., 2012.
4 См. ст. 2 Закона Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. № 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан».
5 См. ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 21 декабря 2010 г. № 81-оз «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области».
6 Например, в ст. 7 Закона Астраханской области от 28 мая 2008 г. № 23/2008-ОЗ «О противодействии коррупции в Астраханской области» предусмотрено, что предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения в том числе мониторинга коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов. Согласно ст. 9 этого же Закона органы государственной власти Астраханской области проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения в поряд-
порядок регламентации проведения антикоррупционного мониторинга в субъектах РФ значительно различаются. При этом даже само понятие «антикоррупционный мониторинг» зачастую имеет разное правовое наполнение. В частности, в актах Кабардино-Балкарской Республики, Вологодской области и Санкт-Петербурга установлено, что антикоррупционный мониторинг включает в себя мониторинг проявлений коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики; в актах республик Алтай и Дагестан — наблюдение, анализ, оценку и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциоген-ных факторов и результатов антикоррупционной политики. Иногда в законодательстве субъектов РФ дается расшифровка этих направлений мониторинга. Например, в законодательстве Республики Дагестан закреплено, что мониторинг коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях обеспечения разработки и реализации антикоррупционных программ путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции. В свою очередь, мониторинг мер реализации антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности принимаемых мер, в том числе реализуемых посредством антикоррупционных программ, и осуществляется путем наблюдения результатов применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, а также мер возмещения причиненного такими правонарушениями вреда; анализа и оценки полученных в результате наблюдения данных; разработки прогнозов будущего состоя-
ке, установленном указанными органами и в соответствии с методикой, определенной федеральным законодательством.
ния и тенденций развития соответствующих мер7.
В отдельных субъектах РФ определение дефиниции «антикоррупционный мониторинг» вводится на уровне подзаконного акта исполнительной власти. Так, антикоррупционный мониторинг в Новосибирской области — это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, коррупционных проявлений, а также мер по реализации антикоррупционной политики в этом регионе8. Иногда легальное определение антикоррупционного мониторинга дается даже на уровне муниципальных правовых актов. Например, согласно постановлению администрации Кавалеровского муниципального района Приморского края от 15 марта 2010 г. № 108 антикоррупционный мониторинг — это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики.
В ряде субъектов РФ содержание антикоррупционного мониторинга раскрывается посредством указания на цели его проведения. Анализ законодательства субъектов Федерации позволяет выделить следующие основные цели проведения антикоррупционного мониторинга:
оценка реализации полномочий соответствующих органов в сфере противодействия коррупции (Вологодская область);
своевременное принятие решений государственными органами, направленных на противодействие коррупции и предотвращение ее негативных последствий (Республика Башкортостан);
оценка эффективности осуществляемых мероприятий по противодействию коррупции (республики
7 См. ст. 10 Закона Республики Дагестан от 7 апреля 2009 г. № 21 «О противодействии коррупции в Республике Дагестан».
8 См. постановление правительства Но-
восибирской области от 20 октября 2011 г.
№ 458-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга».
Башкортостан и Бурятия); повышение эффективности мер по реализации антикоррупционной политики (Республика Карелия);
выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов (Вологодская область);
информирование граждан, общественности, органов государственной власти и органов местного самоуправления о состоянии противодействия коррупции (Республика Карелия);
подготовка предложений органам, реализующим меры по противодействию коррупции (Республика Башкортостан);
разработка предложений и приведение правовых актов органов государственной власти в соответствие с действующим законодательством (Санкт-Петербург, Республика Бурятия);
обеспечение разработки и реализации антикоррупционных планов и программ путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции (Санкт-Петербург, Кабардино-Балкарская Республика)9.
9 См. ст. 5 Закона Республики Алтай от 5 марта 2009 г. № 1-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Алтай», ст. 9 Закона Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. № 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан», ст. 9 Закона Республики Бурятия от 16 марта 2009 г. № 701-^ «О противодействии коррупции в Республике Бурятия», ст. 11 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 19 июня 2007 г. № 38-РЗ «О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике», ст. 8 Закона Республики Карелия от 23 июля 2008 г. № 1227-ЗРК «О противодействии коррупции», ст. 5 Закона Вологодской области от 9 июля 2009 г. № 2054-ОЗ «О противодействии коррупции в Вологодской области», ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 г. № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге».
Нередко положения, посвященные как мониторингу реализации самих программ, так и антикоррупционному мониторингу в целом, закрепляются в программах противодействия коррупции, принимаемых в субъектах РФ. Иногда непосредственно в целях и задачах программ противодействия коррупции указывается на осуществление антикоррупционного мониторинга. Однако в некоторых субъектах РФ в данном случае происходит смешение этих целей и задач, например, целью программы противодействия коррупции, принятой в Забайкальском крае, является организация антикоррупционного мониторинга, просвещения и пропаганды. Одновременно это названо и одной из задач программы10.
В Программе противодействия коррупции в Республике Башкортостан на 2011—2013 годы выделен раздел «Антикоррупционный мониторинг». При этом в Программе не только содержится указание на обязательность проведения антикоррупционного мониторинга (п. 3.1), но и прямо закреплена обязанность Правительства Республики Башкортостан размещать на официальном сайте в сети Интернет обобщенную информацию об антикоррупционном мониторинге, осуществляемом республиканскими органами исполнительной власти (п. 3.2).
Весьма развернутыми являются положения разд. IV «Организация мониторинга коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики» республиканской целевой программы «О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012—2014 годы»11.
10 См. постановление Правительства Забайкальского края от 29 ноября 2011 г. № 434 «Об утверждении краевой долгосрочной целевой программы "Противодействие коррупции в Забайкальском крае на 2012 — 2014 годы"».
11 См. постановление Правительства Республики Дагестан от 11 ноября 2011 г. № 400 «Об утверждении республиканской целе-
Целевой программой Ставропольского края «Противодействие коррупции в сфере деятельности исполнительной власти Ставропольского края на 2010—2014 годы» прямо предписано разработать и утвердить методику проведения ежегодного комплексного антикоррупционного мониторинга, направленного на оценку эффективности принимаемых органами исполнительной власти Ставропольского края мер в рамках противодействия коррупции (п. 11)12.
Представляется, что нормативные правовые акты субъекта РФ, устанавливающие способ организации антикоррупционного мониторинга и порядок его проведения как минимум должны определять:
орган публичной власти, осуществляющий координационные полномочия при проведении антикоррупционного мониторинга различными органами на территории субъекта РФ;
порядок взаимодействия органов власти субъекта РФ, участвующих в проведении мониторинга, в части информационного обмена;
сроки (периодичность) проведения мониторинговых мероприятий, уточняемые в рамках утверждаемых планов антикоррупционного мониторинга, срок предоставления собранной информации уполномоченному органу для обобщения, срок подготовки и направления итогового документа;
форму утверждения итогового документа13.
В актах отдельных субъектов РФ (например, в ст. 9 и 10 Закона Сара-
вой программы "О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012— 2014 годы"».
12 См. постановление Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п «О краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010—2014 годы».
13 Подробнее об этом см.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
товской области «О противодействии коррупции в Саратовской области») предусмотрено проведение антикоррупционного мониторинга специально уполномоченным органом по противодействию коррупции в области. Результаты мониторинга используются при подготовке проектов правовых актов, докладов, информации для совещаний, выступлений в средствах массовой информации, методических рекомендаций для органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления области, мер по профилактике коррупционных правонарушений14. При этом весьма положительно следует расценивать тот факт, что практически все акты содержат положения об опубликовании информации о результатах антикоррупционного мониторинга в официальных печатных источниках, а также размещении ее на соответствующем портале (сайте) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Наряду с ежегодными докладами о состоянии законодательства в некоторых субъектах РФ сложилась также практика подготовки тематических докладов (отчетов) по результатам мониторинга. Например, в Нижегородской области предусмотрена подготовка сводного отчета о результатах проведения антикоррупционного мониторинга15. Представляется, что основным недостатком методики, используемой при подготовке отчетов о результатах антикоррупционного мониторинга в субъектах РФ и муниципальных образованиях, является то, что эти отчеты по большей части носят описательный харак-
14 См. постановление Саратовской областной Думы от 21 апреля 2010 г. № 31-1526 «О докладе Саратовской областной Думы "Мониторинг законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2009 году"».
15 См. постановление правительства Ни-
жегородской области от 23 сентября 2009 г.
№ 685 «Об утверждении порядка проведе-
ния антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».
тер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути их решения называются в самом общем виде, без указания конкретных исполнителей и сроков.
Весьма остро стоит вопрос о конкретных формах использования результатов проведенного мониторинга в непосредственной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В литературе отмечается, что итогом антикоррупционного мониторинга являются получение достоверных данных, характеризующих состояние коррупции и борьбы с ней на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, соответствие имеющегося антикоррупционного законодательства задачам минимизации этого явления. Антикоррупционный мониторинг должен ставить своего рода «диагноз» и обеспечивать необходимые предпосылки для последующей разработки уполномоченными органами власти необходимых мер по повышению эффективности законодательства и корректировке правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции16.
В связи с изложенным представляется целесообразным в соответствующих нормативных правовых актах четко определять значение результатов антикоррупционного мониторинга, а именно:
выводы из проведенного антикоррупционного мониторинга должны формулироваться как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям;
необходимо предусмотреть формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной прак-
16 См.: Стороженко И. В. Методологические основы антикоррупционного мониторинга в криминологическом значении // Российская юстиция. 2010. № 9.
тики, проведение преобразований в структуре органов власти и т. д.);
непринятие надлежащих мер следует рассматривать как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической (дисциплинарной) ответ-ственности17.
Соответствующие положения законов субъектов РФ об антикоррупционном мониторинге нередко получают свое дальнейшее развитие в нормативных правовых актах органов исполнительной власти, в которых детально регулируется и порядок проведения антикоррупционного мониторинга. Так, высшими исполнительными органами утверждены порядок проведения антикоррупционного мониторинга в Санкт-Петербурге, Республике Карелия, Липецкой области18 и др.
Исследователи законодательства субъектов РФ указывали на недостатки такого нормативного регулирования антикоррупционного мониторинга и его практического проведения. Например, отмечалось, что ст. 11 Закона Республики Татарстан «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» лишь указывает цели антикоррупционного мониторинга, его методы, механизм назначения, финансирования, но не определяет порядок, сроки и перечень лиц, уполномоченных на его проведение. По этим причинам обозначенный в республиканском законодательстве антикоррупционный мониторинг в Республике Татарстан длительное время не проводился, в результате чего один из важнейших инструментов эффективной анти-
17 См.: Тихомиров Ю. А, Павлушкин А. В., Горохов Д. Б. и др. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.
18 См. постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 декабря 2009 г. № 1448, Правительства Республики Карелия от 31 декабря 2009 г. № 321-П, администрации Липецкой области от 30 октября 2009 г. № 370.
коррупционной политики, по мнению ряда исследователей, был «нейтрализован просчетами в его правовом регулировании»19.
Применительно к законодательству другого субъекта РФ — Республики Башкортостан констатируется, что, несмотря на закрепление в ч. 3 ст. 5 Закона Республики Башкортостан «О противодействии коррупции» полномочия Правительства Республики Башкортостан установить порядок проведения антикоррупционного мониторинга, это сделано не было. В соответствии со ст. 9 названного Закона результаты антикоррупционного мониторинга учитываются при разработке и реализации программы противодействия коррупции в Республике Башкортостан. В связи с этим выдвигалась идея о необходимости не просто их учета при разработке программ, а количества предложений, на основании которых вносятся соответствующие изменения в действующие нормативные правовые акты. Кроме того, результаты должны быть доведены до всех заинтересованных сторон, т. е. необходимо придание мониторингу большей прозрачности20.
В ряде субъектов РФ функция по организации и осуществлению антикоррупционного мониторинга прямо закреплена за соответствующим органом исполнительной власти. Так, в Республике Дагестан это Министерство юстиции21; в Республике Татарстан — специальный Коми-
19 См.: Бикмухаметов А. Э., Газимзя-нов Р. Р., Кабанов П. А. Пробелы в татарстан-ском антикоррупционном законодательстве: осмысление регионального опыта // Безопасность бизнеса. 2008. № 1.
20 См.: Миронов А. Н. Административно-правовое регулирование оценки эффективности антикоррупционных мер в Республике Башкортостан // Административное и муниципальное право. 2010. № 10.
21 См. постановление Правительства Республики Дагестан от 30 апреля 2010 г. № 128 «Вопросы Министерства юстиции Республики Дагестан».
тет по социально-экономическому мониторингу, который осуществляет полномочие по организации проведения социологических исследований в целях антикоррупционного мониторинга22. В отдельных субъектах РФ функции по проведению антикоррупционного мониторинга возложены практически на все органы исполнительной власти (Республика Карелия23). В Липецкой области утвержден специальный административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга24. Этот регламент, как и пришедший ему на смену25, разработан в целях повышения эффективности исполнения государственной функции по осуществлению антикоррупционного мониторинга и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) по ее исполнению, функции, которая осуществляется таким органом исполнительной власти Липецкой области, как управление административного органа. Однако вряд ли можно рассматривать осуществление антикоррупционного мониторинга как
22 См. постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 3 августа 2005 г. № 383 «Вопросы Комитета Республики Татарстан по социально-экономическому мониторингу».
23 См. постановления Правительства Республики Карелия от 8 октября 2010 г. № 211-П, от 1 ноября 2010 г. № 236-П, от 23 ноября 2010 г. № 258-П.
24 См. постановление администрации Липецкой области от 31 декабря 2010 г. № 499 «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга». (Утратило силу.)
25 См. приказ управления администра-
тивных органов Липецкой области от 19 ноя-
бря 2012 г. № 80 «Об утверждении админи-
стративного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга».
особую государственную функцию. Это скорее одна из составных частей общей деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции или же составная часть осуществления мониторинга правоприменения. Представляется, что регламентация осуществления антикоррупционного мониторинга в форме административного регламента исполнения государственной функции излишне усложняет правовую систему на уровне субъекта РФ и не приносит дополнительных преимуществ в сфере противодействия коррупции.
Отметим и иные проблемы, возникающие при определении органов, включенных в процесс осуществления антикоррупционного мониторинга. В нормативных правовых актах об антикоррупционном мониторинге ряда субъектов Федерации значительная роль уделяется деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, судов. Например, во Владимирской области из 26 показателей антикоррупционного мониторинга ответственными за 16 показателей являются в том числе федеральные структуры26. Более того, за 11 из 16 показателей полностью ответственны исключительно территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, областной суд27. А поскольку в тексте самого акта справедливо указывается на то, что данные федеральные струк-
26 См. постановление губернатора Владимирской области от 25 мая 2009 г. № 420 «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга во Владимирской области».
27 При этом органы прокуратуры Владимирской области в данном мониторинге не задействованы, хотя имеется указание на Следственное управление Следственного комитета России по области, и наоборот, в постановлении администрации Палкинского района Псковской области от 22 июня 2011 г. № 376 «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Палкинском районе» указана только прокуратура района.
туры могут быть привлечены к проведению мониторинга только по согласованию, то при его неполучении провести мониторинг будет в принципе невозможно.
Еще более сложной описанная ситуация выглядит в отношении муниципального антикоррупционного мониторинга в названном субъекте РФ. В правовых актах муниципальных образований Владимирской области практически дословно воспроизводятся положения постановления губернатора области28. Таким образом, органы местного самоуправления привлекают к проведению мониторинга (хотя и с оговоркой «по согласованию») территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Соответственно, и последствия здесь могут быть такими же, как и в случае проведения областного антикоррупционного мониторинга, описанного выше.
Возможно, что причиной такого нормативного регулирования антикоррупционного мониторинга во Владимирской области стало как раз широкое участие федеральных органов в разработке соответствующего нормативного правового акта. Так, в целях реализации ст. 7 Закона Владимирской области от 10 ноября 2008 г. № 181-ОЗ «О противодействии коррупции во Владимирской области» прокуратурой губернатору области были направлены предложения по принятию нормативного правового акта, регламентирующего порядок проведения антикоррупционного мониторинга в этом регионе. По мнению некоторых исследователей, такие принятые меры, «направленные на укрепление законности и правопорядка в данной сфере, оказали определенное позитивное воздействие на общее противодействие коррупции, уро-
28 См., например, постановление главы округа Муром от 14 июля 2009 г. № 1703 «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга в округе Муром».
вень латентности которой оставался еще высоким»29.
В отдельных субъектах РФ осуществление антикоррупционного мониторинга возлагается только на один орган. Например, в Ростовской области — это комиссия по противодействию коррупции30. Однако представляется сомнительным, что силами только одного органа можно провести всесторонний и качественный мониторинг, даже если данный орган в своей деятельности будет опираться на соответствующую информацию от иных органов (например, установлено, что в целях проведения мониторинга один раз в полугодие структурные подразделения Правительства и органы исполнительной власти Ростовской области направляют информацию по состоянию на 1 июля и 1 января на бумажных и электронных носителях в службу по обеспечению деятельности комиссии по противодействию коррупции в Ростовской области).
Определенным недостатком практически всех правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов по антикоррупционному мониторингу является то, что такой мониторинг осуществляется исключительно силами самих органов публичной власти, хотя в данных актах иногда и указывается на использование в качестве источников информации для мониторинга сведений, поступивших от институтов гражданского общества, обращений самих граждан. Необходимо учитывать, что антикоррупционный мониторинг неэффективен без осуществления комплексного анализа всех сфер
29 Гулягин А. Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / под ред. В. П. Рябце-ва. М., 2012.
30 См. постановление Правительства Ростовской области от 19 апреля 2012 г. № 300 «О Порядке осуществления комиссией по противодействию коррупции в Ростовской области антикоррупционного мониторинга».
общественных отношений с привлечением институтов гражданского общества, включая независимые орга-низации31.
Следует согласиться с утверждением о том, что в некоторых случаях возможно взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами при осуществлении антикоррупционного мониторинга реализации муниципальной антикоррупционной политики32. Проведение мониторинга с привлечением таких институтов, независимых экспертных организаций позволит учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. Однако случаи их непосредственного участия в осуществлении антикоррупционного мониторинга единичны. Так, Торгово-промышленной палате Нижегородской области, филиалу ВНИИ МВД России по Приволжскому федеральному округу рекомендовано оказывать содействие аппарату Правительства Нижегородской области в организации и проведении антикоррупционного мониторинга33. Однако обращает на себя внимание то, что те же самые организации привлекаются к осуществлению антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне
31 Не случайно в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» установлено, что общий проект плана мониторинга правоприменения ежегодно разрабатывается Министерством юстиции РФ с учетом в том числе предложений институтов гражданского общества.
32 См.: Кабанов П. А. Некоторые формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2012. № 5.
33 См. п. 4 постановления Правитель-
ства Нижегородской области от 23 сентября
2009 г. № 685 «Об утверждении Порядка про-
ведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».
Нижегородской области34. Это свидетельствует о необходимости расширения круга субъектов осуществления мониторинга, в том числе за счет независимых экспертных организаций. Например, в случае с бизнес-объединениями речь идет не только о региональных торгово-промышленных палатах, но и о других бизнес-объединениях: РСПП, «Деловая Россия», «ОПОРА России».
Нередко в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных правовых актах указывается на необходимость использования в ходе осуществления антикоррупционного мониторинга социологических исследований, что представляется совершенно правильным. Однако обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех актах не содержится никаких положений относительно методики и порядка проведения таких социологических исследований.
Исключением является Калужская область, где нормативно закреплен не только порядок проведения антикоррупционного мониторинга законов и иных нормативных правовых актов Калужской области (их проектов), но и порядок проведения социологического антикоррупционного мониторинга35. Более того, детально описаны «примерный гид проведения фокус-групп с гражданами в ходе антикоррупционного мониторинга» и «примерный гид проведения личных неформализованных интервью с государственными гражданскими служащими Калужской области». Однако ряд вопросов в этих примерных гидах носит аб-
34 См. п. 4 постановления главы администрации г. Нижнего Новгорода от 18 марта 2010 г. № 1369 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории города Нижнего Новгорода».
35 См. распоряжение заместителя губернатора Калужской области — руководителя администрации губернатора Калужской области от 2 марта 2009 г. № 116-ра.
страктный, неконкретный характер и вряд ли может помочь в проведении антикоррупционного мони-торинга36.
Несмотря на довольно высокое качество указанного правового акта Калужской области, органы местного самоуправления области практически не используют его потенциал в собственных правовых актах. Например, в постановлении администрации муниципального района «Ульяновский район» от 3 ноября 2009 г. № 514 «Об антикоррупционном мониторинге» вообще не предусматривается использование социологических исследований в процессе осуществления антикоррупционного мониторинга. Более того, анализ утвержденного данным постановлением порядка проведения мониторинга (состоящего всего из девяти пунктов) показывает его неполный и даже формальный характер.
В отдельных правовых актах использование при осуществлении антикоррупционного мониторинга отдельных видов социологических исследований ограничивается, условиями, не всегда объяснимыми. Например, в городском округе Жигу-левск Самарской области такой метод, как наблюдение (сбор информации с помощью прямого и непосредственного восприятия наблюдателями событий, явлений и процессов, а также условий, в которых они возникают и развиваются), может быть использован в отношении муниципальных служащих только по согласованию с мэром данного городского округа37.
36 В качестве примера можно привести вопрос, имеющийся в обоих гидах: «Как Вы думаете, откуда берется коррупция?», или примечание для интервьюера: «Желательно попытаться выяснить: коррупция происходит от несовершенства человеческой природы, от того, что люди плохие, или от того, что им приходится жить по плохим законам?»
37 См. постановление администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 27 июня 2011 г. № 029 нпа «Об утверж-
В некоторых субъектах РФ (Красноярский край) органы государственной власти проводят антикоррупционный мониторинг деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Причем большая часть информации (по десяти позициям), необходимой для проведения такого мониторинга, запрашивается непосредственно у органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края38. Однако в нормативном правовом акте не указаны основания, обязывающие органы местного самоуправления предоставлять соответствующую информацию. Более того, проведение указанного антикоррупционного мониторинга по сути является разовой акцией, так как даже в названии Методики проведения мониторинга прямо указано, что она проводилась только в 2010 г. Но действительно выявлять проблемы и предлагать пути их решения можно только посредством осуществления систематического мониторинга на основе однородных показателей.
Все большее внимание к вопросам проведения антикоррупционного мониторинга проявляют не только органы государственной власти, но и муниципалитеты. Органы местного самоуправления, принимая муниципальные правовые акты о противодействии и профилактике коррупции, могут закреплять в них положения об антикоррупционном мониторинге39. Однако в целом объ-
дении Порядка осуществления антикоррупционного мониторинга на территории городского округа Жигулевск».
38 См. Указ губернатора Красноярского края от 5 августа 2010 г. № 146-уг «О проведении антикоррупционного мониторинга».
39 См., например, решение Ачинского районного Совета депутатов Красноярского края от 20 августа 2010 г. № 5-30Р «Об утверждении Положения о противодей-
ствии и профилактике коррупции в Ачинском районе».
ем таких положений еще невелик, что требует дополнительного внимания к этой проблеме и самих муниципальных органов, и органов государственной власти посредством оказания соответствующей методической помощи.
Целесообразным шагом видится разработка органами государственной власти методических рекомендаций по проведению антикоррупционного мониторинга. В качестве примера можно привести распоряжение администрации Костромской области от 9 декабря 2011 г. № 268-ра, которым утверждены Методические рекомендации по проведению антикоррупционного мониторинга в Костромской области.
В ряде нормативных правовых актов субъектов РФ содержатся рекомендации органам местного самоуправления по нормативному закреплению антикоррупционного мониторинга, необходимости его проведения, а также о предоставлении органам государственной власти субъектов РФ информации, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы актов и антикоррупционного мониторинга, и оказании содействия в проведении социологических опросов населения муниципальных образований и муниципальных служащих. При этом можно выделить два варианта подобных рекомендаций: 1) предложение органам местного самоуправления самостоятельно разработать порядок проведения антикоррупционного мониторинга на уровне муниципальных обра-зований40; 2) предложение использовать утвержденный органом исполнительной власти субъекта РФ правовой акт о порядке проведения антикоррупционного мониторинга
40 См., например, п. 5 постановления правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. № 685 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».
как примерный для муниципальных образований41.
Последний вариант представляется нам более предпочтительным, поскольку предусматривает осуществление мониторинга на основе единых критериев и показателей, что позволяет проводить сравнительную характеристику и общую оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ в сфере противодействия коррупции.
В целом следует отметить, что для многих муниципальных образований, особенно сельских поселений, осуществление антикоррупционного мониторинга является весьма сложным и затратным. Это связано в том числе с малой численностью штатов органов местного самоуправления, нехваткой обученных кадров, недостатком финансовых средств, организационно-технических возможностей и т. п. Вероятно, именно поэтому в отдельных муниципальных образованиях отказываются от проведения систематического антикоррупционного мониторинга. Так, в Го-лышмановском муниципальном районе Тюменской области спустя всего полгода после принятия соответствующего постановления администрации района42 оно было признано утратившим силу43.
41 См., например, п. 4 постановления правительства Новосибирской области от 20 октября 2011 г. № 458-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга».
42 См. постановление администрации Го-лышмановского муниципального района от 1 июня 2009 г. № 696 «О мониторинге состояния и эффективности противодействия коррупции (антикоррупционном мониторинге) в Голышмановском муниципальном районе».
43 См. постановление администрации Го-лышмановского муниципального района от
21 января 2010 г. № 57 «О признании утратившим силу постановления администрации Голышмановского муниципального района от 1 июня 2009 г. № 696».
Анализ правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов в сфере организации и проведения антикоррупционного мониторинга показал, что данная деятельность разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно затрудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем применения соответствующих актов, выработку предложений по совершенствованию нормативного регулирования.
В юридической литературе констатируется, что в большинстве субъектов РФ и органах местного самоуправления отсутствует правовое регулирование механизмов проведения антикоррупционного мониторинга, несмотря на закрепление этого инструмента в региональном антикоррупционном законодатель-стве44. По нашему мнению, одним из основных способов совершенствования правовой регламентации и эффективного осуществления антикоррупционного мониторинга является встраивание его в общую систему правового мониторинга. Следует согласиться с утверждением о том, что антикоррупционный мониторинг — это составная часть мониторинга законодательства и правоприменения, который «должен представлять собой системную, плановую и единую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по наблюдению за состоянием правового регулирования в интересах выявления и устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, а также коррупционных практик. Он служит механизмом, позволяющим выявлять и устранять коррупциоген-ные факторы как на этапе разработ-
44 См.: Кабанов П. А. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: понятие, содержание, классификация и специфика правового регулирования // Следователь. 2011. № 9.
ки нормативных правовых актов, так и в процессе их применения»45.
По такому пути пошли отдельные субъекты РФ. Как отмечалось, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. Причем в этих актах особо выделяются такие цели, как «выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение» (Ставропольский край46), «предложения о мерах по повышению эффективности правоприменения» (Вологодская область47). Однако это только первые шаги, и полностью антикоррупционный мониторинг еще не встроен в механизм правового мониторинга даже в названных субъектах РФ.
В научной литературе справедливо отмечается, что проблемы реализации антикоррупционных мероприятий в субъектах РФ во многом обусловлены недостаточным уровнем методического обеспечения, наибольшая потребность в развитии которого наблюдается в том числе в отношении осуществления антикоррупционного мониторинга48. В связи с этим целесообразна разработка ме-
45 Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012.
46 См. Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края, утв. постановлением губернатора Ставропольского края от 5 августа 2011 г. № 569.
47 См. постановление администрации Ве-ликоустюгского муниципального района от 23 декабря 2011 г. № 1488 «О мониторинге правоприменения в Великоустюгском муниципальном районе».
48 См.: Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Цирин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11.
тодических рекомендаций по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции49 с учетом Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
В настоящее время в названной Методике установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциоген-ных факторов. При этом прямо названы девять таких показателей. Полагаем, что значительная часть иных показателей Методики также может быть применена в антикоррупционных целях. Несомненным достоинством Методики является ее универсальность, а следовательно, возможность применения ко всем отраслям и подотраслям законодательства. Вполне естественно, что для использования исключительно в целях антикоррупционного мониторинга Методика может быть дополнена новыми положениями, что предусмотрено непосредственно в ней50.
Первый Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. был размещен на официальных сайтах
49 Например, на официальном сайте Минюста России размещены различные методические материалы, включая Методику мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции (см. портал о состоянии законодательства РФ и правоприменения. URL: minjust.ru/ru/portal_ pravoprimeneniya.
50 В соответствии с п. 11 Методики при не-
обходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым органами государственной власти субъектов РФ.
Президента РФ, Правительства РФ, Минюста России, а также опубликован в «Российской газете» только в марте 2013 г. По результатам мониторинга в большинстве нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, коррупциогенные факторы выявлены не были, однако в двух случаях они все-таки были обна-ружены51.
В методических рекомендациях по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции должны быть конкретизированы показатели мониторинга правоприменения применительно к нормативным правовым актам области. Рекомендации должны носить универсальный характер применительно ко всем сферам правового регулирования в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В целях гармонизации системы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления области, целесообразно предусмотреть возможность использования методических рекомендаций при осуществлении мониторинга правоприменения органами местного самоуправления.
Библиографический список
Бикмухаметов А. Э., Газимзянов Р. Р., Кабанов П. А. Пробелы в татарстанском антикоррупционном законодательстве: осмысление регионального опыта // Безопасность бизнеса. 2008. № 1.
Гулягин А. Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / под ред. В. П. Рябце-ва. М., 2012.
Кабанов П. А. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: понятие, содержание, классификация и спе-
51 См.: Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. 2013. 27 марта.
цифика правового регулирования // Следователь. 2011. № 9.
Кабанов П. А. Некоторые формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2012. № 5.
Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012.
Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012.
Миронов А. Н. Административно-правовое регулирование оценки эффективности антикоррупционных мер в Республике Башкортостан // Административное и муниципальное право. 2010. № 10.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хаб-риева. М., 2010.
Правовые средства противодействия коррупции: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2012.
Стороженко И. В. Методологические основы антикоррупционного мониторинга в криминологическом значении // Российская юстиция. 2010. № 9.
Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б. и др. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Ци-рин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11.
Влияние на правосознание населения социальных результатов действия закона (на примере Федерального закона «О противодействии коррупции»)
ЧЕСНОКОВА Мария Дмитриевна,
старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП
Правосознание населения формируется под влиянием как объективных, так и субъективных факторов. Процесс формирования индивидуального правосознания — это процесс становления личности, объективно ориентированной в сфере права, имеющей определенную позицию в системе социальных (в том числе регулируемых правом) отношений, осознающих свою позицию, свои интересы и суть отношений, в которые индивид включен. Ориентация гражданина на следование правовым установлениям напрямую зависит от того, насколько установления объективно отражают общие
интересы, являются ли эти интересы приоритетными при реализации нормативных правовых актов, иными словами, насколько результативен закон.
Выявление общего интереса и отражение его в законе так же важно, как и его последующая защита и охрана на всех стадиях реализации принятых норм. Государство и структуры государственной власти несут ответственность за сложившуюся социальную реальность, а не только за точность и полноту реализации принятых нормативных правовых актов.
В правосознании как форме общественного сознания находит отражение как общий интерес, так и степень (форма) его правового закрепления. При этом различными социальны-
