CC BY
98
Светлана АГРАНОВИЧ
КОММУНИКАТИВНЫЕ МОДЕЛИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕГИОНА
«Правительство и правители обладают лишь той властью, какую за ними признают, ибо власть не дается, она заслуживается», - писал французский писатель и политик Огюст Кератри. Отношение человека к власти имеет двойственный характер.
С одной стороны - у общества в целом и конкретного индивида наблюдается потребность в подчинении, сильном лидере, сохранении и поддержании социальной иерархии, порядка, с другой - неполная удовлетворенность властью, возникающая как в силу ее неспособности к реализации всех надежд, возлагаемых на нее обществом, так и непонимания населением того, чем она занимается. В связи с этим весьма актуальным для России представляется установление равнозначных диалоговых отношений между властью и обществом.
Сегодня на уровне ряда субъектов Российской Федерации прослеживаются тенденция установления и развития диалоговых форм взаимоотношений между властью и обществом, попытка реализовать одну из демократических моделей власти
— модель демократического участия. При органах власти создаются специальные общественные институты, призванные наладить непосредственный и постоянный диалог между общественностью и властью. К примеру, в Приволжском федеральном округе общественные образования при органах власти существуют как на уровне самого округа (Общественный совет по развитию институтов гражданского общества в Приволжском федеральном округе), так и на уровне ряда субъектов, входящих в его состав (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Республика Мордовия, Республика Марий Эл, Удмуртская республика, Самарская, Нижегородская, Ульяновская, Саратовская, Пензенская области). При этом только в двух субъектах Приволжского федерального округа общественные советы существуют при органах представительной власти (Общественный совет при Самарской губернской думе и Общественный совет при Саратовской областной думе). В остальных случаях общественные образования действуют при исполнительных органах власти. Таким образом, мы вынуждены констатировать, что формы работы по установлению диалога между властью и обществом, привлечению общественности к процессу принятия политических решений в сфере законотворчества в субъектах РФ внедряются, но еще недостаточно широко.
По оценке Совета Федерации Федерального собрания РФ и Государственной думы Федерального собрания РФ одним из регионов, чей опыт взаимодействия с общественностью в процессе законотворчества представляет интерес и может быть рекомендован к применению, является Самарская область. Остановимся АГРАНОВИЧ подробнее на опыте диалога с общественностью Самарской
Светлана губернской думы.
Юрьевна - Сразу после избрания думы в декабре 2001 года социологические
кафедра политологии исследования, проведенные Самарским отделением Российской
и политического академии социальных наук, показали, что несмотря на прошед-
управления РАГС шие выборы, уровень доверия населения к областному законо-
при президенте РФ дательному органу власти очень низок, а интерес к его деятель-
ности практически отсутствует. Оценка деятельности Самарской губернской думы выглядела тогда так. Доверие депутатам выразили лишь 2,5% опрошенных. «Скорее доверяю, чем нет», — так ответили 15% респондентов. «Скорее не доверяю» — 25%. И «совершенно не доверяю» — 14%. Затруднились ответить из-за недостаточной информированности в данном вопросе — 43,5% опрошенных. Положительно оценили ее работу лишь 15% опрошенных, удовлетворительно — 25%, отрицательно — 27%, а 23% респондентов затруднились ответить на вопрос1.
Тем не менее заинтересованность в участии в законотворческом процессе высказали 36% опрошенных.
В связи с этим основной заботой Самарской губернской думы стала реализация принципа открытости и «прозрачности» законотворческого процесса, привлечение к участию в нем самых широких слоев общественности. Среди основных направлений ее деятельности были избраны и такие: изучение общественного мнения с целью выявления социально значимых проблем, нуждающихся в законодательном регулировании, а также ресурсов повышения легитимности законодательной власти; анализ общественной реакции на те или иные политические решения; установление, поддержание и расширение контактов с гражданским обществом; обеспечение конструктивного непрерывного диалога с общественностью в рамках законотворческого процесса, разработка и внедрение эффективных форм и методов привлечения общественности к участию в нем; информирование общественности о деятельности законодательной власти, сути принимаемых решений, разъяснение механизмов реализации нормативных актов и т. д.
Реализация этих направлений потребовала усиления взаимодействия с общественностью с использованием различных организационных форм, в том числе: общественных комиссий, действующих при комитетах Самарской губернской думы; Общественного молодежного парламента; Общественного совета;
1 Аналитическая записка по итогам социологического исследования на тему «Отношение населения Самарской области к деятельности губернской думы». Самарское отделение Российской академии социальных наук, 2002 г.
Собрания депутатов Самарской губернской думы и представительных органов местного самоуправления; Совета представительных органов местного самоуправления и других форм, создаваемые для решения конкретных задач.
Результатом работы законодательного органа власти по созданию эффективной системы взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями стало подписание коллективного договора (соглашения) о взаимодействии, который на конец первого полугодия 2005 года был скреплен подписями более чем 200 общественных организаций. Среди них: общественные ветеранские организации, Федерация профсоюзов Самарской области, женские общественные организации, общественные организации, занимающиеся вопросами социальной защиты семьи, материнства и детства, национальные общественные объединения и другие.
В коллективном договоре определены порядок и формы взаимодействия думы с негосударственными некоммерческими организациями. Его цель — способствовать широкому привлечению общественных организаций к разработке законопроектов и экспертизе действующего законодательства, создание условий для постоянного диалога законодательной власти и общественности. Предметом коллективного договора является создание системы взаимодействия законодательного органа власти субъекта Российской Федерации и негосударственных некоммерческих организаций в процессе планирования нормотворческой деятельности, разработки и обсуждения проектов законов, организации и проведения «круглых столов» и думских слушаний, анализа и оценки эффективности применения законодательства.
Поскольку реализация принципа открытости, «прозрачности» законотворческого процесса предполагает использование определенных форм и методов политической коммуникации, в итоге появились две PR-модели связей с общественностью.
Первая PR-модель с двусторонней асимметричной коммуникацией предполагает, что субъект власти, выступающий в роли отправителя сообщения, не убеждает общественность согласиться
#
с той или иной позицией, а на основании информации, полученной ранее от самого же адресата, создает условия для принятия им самостоятельного решения. Прежде чем привлечь внимание тех или иных целевых групп, изучаются их потребности, после чего вырабатываются способы целенаправленного воздействия. Эта модель характеризуется стратегической направленностью убеждения и предполагает установление обратной связи с населением.
В качестве примера работы модели приведем процесс создания при Самарской губернской думе Общественного молодежного парламента. Принятию этого решения предшествовало изучение опыта создания аналогичных общественных объединений в других субъектах РФ, в частности, в Пермской, Кировской областях, Красноярском крае, а также проведение публичного обсуждения данного вопроса в процессе думских слушаний с различными молодежными организациями, студенчеством. В ходе обсуждения на «круглых столах» были выявлены проблемы, волнующие молодежь: доступность высшего образования, трудоустройство, решение жилищных проблем молодых семей и др. Молодежные активисты проявили живейший интерес к участию в законотворческом процессе по вопросам молодежной политики, отметили недостаточное внимание власти к проблемам, волнующим молодых людей, их дистанцирование от процесса принятия политических решений. В итоге сошлись во мнении, что такой совещательный орган, как Общественный молодежный парламент (ОМП) при Самарской губернской думе, позволит решить ряд названных проблем.
Дальнейшая практика показала правильность этого шага. Начиная с демократичности процедуры выборов в состав ОМП и заканчивая широким обсуждением всех законопроектов, затрагивающих интересы молодежи в различных молодежных аудиториях и выходом с собственными законодательными инициативами, например, с законопроектом «О молодежной политике в Самарской области», вся его деятельность служит подтверждением реализации принципа открытости законотворческого процесса.
В качестве еще одного примера можно привести деятельность Общественного совета при Самарской губернской думе.
Основными задачами совета являются: повышение роли негосударственных некоммерческих организаций в процессе выработки решений, принимаемых думой; совместное обсуждение проектов законов Самарской области, проектов федеральных законов, разрабатываемых думой для внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную думу, а также модельных правовых актов для органов местного самоуправления, разрабатываемых думой; анализ и обобщение практики применения законодательства в целях оценки его эффективности; выработка рекомендаций по определению основных направлений совершенствования федерального и регионального законодательства, законодательства и т. д.
В состав Общественного совета на добровольной основе входят представители негосударственных некоммерческих организаций, подписавших коллективный договор о взаимодействии или присоединившихся к нему. Общественный совет представляет собой образование, которое может быть названо социальной сетью общественных лидеров, то есть людей, в определенной степени формирующих общественное мнение, аккумулирующих в себе его основные тенденции.
В полном составе Общественный совет собирается один раз в квартал. На таких совещаниях рассматриваются планы зако -нотворческой деятельности думы, заслушиваются предложения членов совета, которые впоследствии могут включаться в данные планы, заслушиваются отчеты о деятельности думы. Таким образом, основополагающие документы, определяющие деятельность законодательного органа власти, формируются с учетом интересов общественности и проходят общественную экспертизу. Добавим, что предварительно проекты данных документов подлежат официальному опубликованию в СМИ для широкого обсуждения общественностью и направляются всем членам Общественного совета. В 2006 году была введена новая форма работы — заседания Общественного совета с участием депутатов представительных органов местного самоуправления, проводимые на базе одного из муниципальных образований. Такие заседания позволяют более детально на месте изучить опыт взаимодействия власти и граждан-
ского общества, перенять его наиболее эффективные формы.
Второй PR-моделью, применяемой в деятельности законодательной власти субъекта РФ, является модель двусторонней симметричной коммуникации. Ее отличие от предыдущей модели заключается в том, что отправитель сообщения и его получатель (в нашем случае орган законодательной власти и общественность) практически в равной степени влияют друг на друга. Их взаимодействие носит исключительно конструктивный характер и направлено на установление гармоничного диалога, основанного на взаимном уважении и поддержке.
Воплощением этой модели сталадеятель-ность общественных комиссий, созданных при комитетах Самарской губернской думы. Среди них: общественная комиссия по вопросам территориального устройства в Самарской области при комитете по местному самоуправлению; общественная комиссия по здравоохранению при комитете по здравоохранению, образованию и социальной политике; общественная комиссия по изучению практики применения выборного законодательства при комитете по законодательству, законности и правопорядку и другие.
Комиссии имеют более узкие направления деятельности, чем комитеты. Возглавляют комиссии и координируют их деятельность депутаты. В состав общественных комиссий входят деятели науки, специалисты-практики, представители общественных организаций, то есть лица, заинтересованные в участии в разработке законов по тем или иным направлениям. Предполагается, что любой гражданин, компетентный в том или ином общественно значимом вопросе и заинтересованный в выработке эффективных форм его решения, может войти в состав общественной комиссии и принять участие в ее работе. В ряде случаев рекомендации и заключения общественных комиссий являются определяющими при принятии решений о необходимости разработки тех или иных нормативно-правовых актов, внесении изменений в действующее законодательство, направлении законодательных инициатив на федеральный уровень. В этой модели наиболее полно учитывается мнение общественности.
Описанные выше PR-модели применимы и в вопросах взаимодействия законо-
дательного органа власти с представительными органами местного самоуправления. Примером реализации такой модели двусторонней асимметричной коммуникации в процессе взаимодействия законодательной власти с представительными органами местного самоуправления является деятельность Собрания депутатов Самарской губернской думы и представительных органов местного самоуправления, в состав которого входит весь депутатский корпус Самарской области, включая народных представителей поселений. К участию в работе этого органа привлекаются также депутаты Государственной думы Федерального собрания РФ, с тем чтобы рассматриваемые вопросы могли решаться на тех уровнях законодательной власти, на которых это необходимо.
Модель двусторонней симметричной коммуникации реализуется в деятельности Совета представительных органов муниципальных образований, являющихся рабочим органом собрания.
Конечно, при внедрении указанных выше моделей политической коммуникации возникает ряд проблем, большинство из которых лежит в методической плоскости и заключается в недостаточной правовой подготовке потенциальных участников нормотворческого процесса (негосударственных некоммерческих организаций, представительных органов муниципальных образований и поселений). Вот почему Самарской губернской думой регулярно проводятся обучающие семинары с привлечением преподавательского состава вузов и специалистов структурных подразделений думы, готовятся сборники методических рекомендаций, модельные правовые акты для органов местного самоуправления и т. д.
Сегодня решить проблему оперативного взаимодействия субъектов нормотворческого процесса и своевременного получения ими необходимой информации можно с помощью информационного портала регионального законодательного органа власти и представительных органов муниципальных образований в сети Интернет, где оперативно размещается вся необходимая информация об их деятельности и предоставляются возможности для интерактивного общения1.
1 www.duma.samreg.ru
#
В целом с 2002 по 2006 год в Самарской области были внедрены и введены в систему разнообразные формы взаимодействия законодательного органа власти региона с общественностью: заключены более 200 коллективных договоров-соглашений с НКО; их представители вошли в состав общественных комиссий при Самарской губернской думе; были образованы и начали активно действовать Общественный совет, Совет представительных органов местного самоуправления; была введена систематическая общественная экспертиза принимаемых законов; традиционными стали думские слушания и заседания «круглых столов» по вопросам законодательного регулирования тех или иных проблем. Регулярно депутаты проводят прием граждан непосредственно на территориях избирательных округов. При Самарской губернской думе работает общественная приемная. Налажена систематическая работа по освещению деятельности законодательного органа власти в СМИ с использованием наиболее эффективных коммуникационных каналов.
Все это оказало определенное влияние на формирование позитивного имиджа законодательного органа власти региона, повысило уровень доверия к нему со стороны избирателей. Подтверждением тому служат результаты социологического исследования, проведенного
Самарским отделением Российской академии социальных наук в июне 2006 года. Оценка деятельности Самарской губернской думы значительно повысилась. Положительно оценили работу законодательного органа власти уже 32% опрошенных, удовлетворительно — 38%, отрицательно — лишь 8%. 22% респондентов затруднились ответить на вопрос.
Доверие депутатам Самарской губернской думы выразили 23% опрошенных. «Скорее доверяю, чем нет», — так ответили 34% респондентов. «Скорее не доверяю» — 19%. И «совершенно не доверяю»
— 7%. Затруднились ответить на вопрос из-за недостаточной информированности — 16% опрошенных.
Заинтересованность в участии в законотворческом процессе высказало большее число опрошенных — 49%.
Анализ результатов исследований мнения населения о деятельности законодательного органа власти в период с 2002 по 2006 год выявляет существенную положительную динамику. Это позволяет сделать вывод об эффективности предложенных нами моделей политической коммуникаций органа законодательной власти субъекта РФ. Их реализация потребовала последовательных усилий, ежедневного кропотливого труда и глубокого понимания того, что власть действительно заслуживается.
