CC BY
417
А.В. Степанов,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника института по научной работе
ФКОУ ВПО «Пермский институт ФСИН России»
ОБЩЕСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Исследование проблем общественной безопасности, как и всякая познавательная, интеллектуальная деятельность, требует четкой проработанности используемого понятийно-категориального аппарата. Ведь отсутствие согласованных понятий и научных категорий в обеспечении общественной безопасности делает этот процесс менее эффективным, более двусмысленным и противоречивым1.
Научный анализ сути и содержания общественной безопасности, характеристика правового регулирования совокупности отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, а с этих позиций и объективная оценка ее назначения чрезвычайно важны, поскольку в итоге направлены на совершенствование деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности2.
Анализ русского законодательства показывает, что различные понятия, обозначающие общественный порядок и безопасность, встречались в актах, начиная с середины XVII в., в частности в Соборном уложении 1649 г. Слова «бесчиние» и «бесчинство» применялись к лицам, нарушающим порядок в общественных местах. Так, в главе II Уложения 1649 г. (ст. ст. 6 - 7) эти слова адресовались лицам, нарушающим порядок в церкви во время богослужения. В главе III «О государевом дворе, чтоб на государевом дворе ни от кого никакого бесчинства и брани не было» в понятие «бесчинство» входили: оскорбление словом и действием на царском дворе, обнажение оружия при государе, ношение оружия на царском дворе, ловля рыбы в государевых прудах и озерах . Эта глава была направлена на охрану феодального
4
порядка и чести царского двора .
1 Демин И.В. Общественная безопасность: теоретико-методологические аспекты // Юридический мир. 2007. № 6.
2 Демин И.В. Указ. соч.
3 См.: Соборное уложение 1649 г. / рук. авт. колл. А.Г. Маньков. Л., 1987. С. 110, 137.
4 Фирсова Е. А., Бондарев Д. А. Сравнительный анализ дефиниций «общественная безопасность» и «общественный порядок» во Франции, в Австрии, ФРГ, США, Канаде и России // Российский следователь. 2010. № 7. С. 38 - 40.
Также понятие «общественная безопасность» встречается в законодательном акте Российской империи «Общее губернское учреждение», принятом в царствование Николая I в 1845г.1
В 1990-х гг. концепцию общественной безопасности разрабатывали европейские ученые, ставшие свидетелями стремительного разрушения национальной и культурной идентичности своих стран, главным образом под воздействием феномена иммиграции . По их мнению, в отличие от национальной безопасности, основанной на политическом контроле ситуации, общественная безопасность означает «способность общества сохранять свою сущность неизменной в условиях постоянно изменяющихся окружающих условий и фактических или возможных угроз». То есть речь идет о сохранении - при обеспечении необходимых условий для развития - традиционных структур языка, культуры, общественного устройства, религии и национальной идентичности3.
Основным нормативным правовым актом, содержащим систему взглядов на обеспечение общественной безопасности как части национальной безопасности Российской Федерации, является Концепция общественной безопасности в Российской Федерации от 20 ноября 2013 года4 (далее - Концепция).
В соответствии с Концепцией под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Необходимо отметить, что законодательное закрепление определения «общественная безопасность» позволит конкретизировать положения определенных нормативно-правовых актов и улучшить их практическое применение в дальнейшем5.
Данное понятие отражает управленческие и правовые аспекты, а обеспечение общественной безопасности связывается с установлением и реализацией системы нормативных правовых актов как гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их безопасной жизнедеятельности, прав и свобод6.
Понятие «общественная безопасность» неоднократно использовалось и используется в различных нормативных правовых актах Российской Федерации.
1 Свод законов Российской империи. Т. 2. 4.1. Общие губернские учреждения. СПб., 1857.
2 Кардашова И.Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. № 2.
3 Осипов Г.В., Кузнецов В.Н. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). М., 2005. С. 187-189.
4 Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: Утв. Президентом Российской Федерации от 20 ноября
2013 года [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультантп-люс».
5 Камилов М. А. Определение общественной безопасности в соответствии с новой Концепцией общественной безопасности
в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. С. 775-778.
6 Демин И.В. Указ. соч.
Так, например, в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации говорится, что вопросы обеспечения общественной безопасности определяются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Уголовное законодательство понятие «общественная безопасность» использует в качестве родового объекта преступлений, предусмотренных разделом IX Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Административное законодательство устанавливает в главе 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административную ответственность за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
В ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 года (в ред. от 14 октября 2014 г.) «О полиции»1 определено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства... и для обеспечения общественной безопасности.
Федеральный закон от 28 декабря 2010 года «О безопасности» перечисляя виды безопасности, в том числе и общественную безопасность, не дает их определения.
Таким образом, многие правовые акты упоминали и упоминают данное понятие, однако до утверждения Концепции нормативного закрепления определения и соответственно сущности и содержания данного института не было.
В настоящее время этот правовой пробел ликвидирован, но, несмотря на нормативное закрепление понятия «общественная безопасность» в научной литературе до сих пор существуют различные точки зрения на понимание исследуемой категории.
Проведенное исследование позволило выявить два основных подхода к определению общественной безопасности.
Первый подход основан на широком понимании общественной безопасности и характеризует ее, как правило, нормальным режимом функционирования общественной жизни.
В философском смысле общественная безопасность вбирает в себя два начала: безопасность как надежность существования и устойчивость развития любых объектов социальной природы и общество, представляющее собой совокупность исторически сложившихся форм совместной деятельности людей . Этот подход обусловил вывод о том, что общественная безопасность представляет собой состояние общественных отношений, предупреждающее угрозу причинения вреда и обеспечивающее тем самым их нормальное функционирование.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011.№ N 7. Ст. 900; 2014. № 42. Ст. 5615.
2 Конин В.Н. Общественная безопасность как социально-правовое явление // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 42-44.
Общественная безопасность есть безопасность не только здоровья отдельного члена общества или коллектива (группы), это и безопасность их имущества, чести, достоинства, нравственности. Это - безопасность всех основных компонентов отдельной личности или коллектива, которые представляют собой некую совокупную ценность, охраняемую моральными и правовыми нормами1.
Юридические словари толкуют общественную безопасность также в широком смысле, понимая под ней систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих данные отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий2.
Подобным образом понимают анализируемую категорию отдельные ученые.
Опираясь на философские знания, общественную безопасность чаще рассматривают в самом широком ее значении как определенное «состояние общественных отношений, при котором предупреждается угроза причинения вреда и обеспечивается нормальное их функцио-нирование»3; «...при котором защищены различные жизненно важные интересы общества, до минимума снижена опасность реальных и потенциальных внутренних и внешних угроз и обеспечиваются возможности для прогрессивного развития личности и общества4; «. обеспечивается устойчивое существование общества, удовлетворение и реализация необходимых потребностей и интересов его граждан, способность к эффективному предотвращению или устранению различного рода опасностей и угроз, прогрессу и развитию»5.
А. А. Кармолицкий представляет общественную безопасность как «систему отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества»6; А.А. Николаев - как «состояние, при котором сохраняются общественное спокойствие, неприкосновенность личности, целостность собственности, т.е. нормально функционируют все общественные институты»7; П.Г. Городецкий - как «установленный законом режим общественной жизни, обеспечивающий нормальное функциони-
1 См.: Философский энциклопедический словарь / под ред. Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева, С.М. Ковалева, В.Г. Панова. М.,
1989. С. 156. См., также: Веремеенко, И.И. Сущность и понимание общественного порядка // Советское государство и право. 1982. № 3. С. 23.
2 См.: Юридический словарь / гл. ред. П.И. Кудрявцев. 2-е изд. Т. 2. М., 1956. С. 19; Юридический энциклопедический сло-
варь / гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 204.
3 См.: Тихий В.П. Уголовно-правовая охрана общественной безопасности: дис... д-ра. юрид. наук. Харьков, 1951. С. 23.
4 Демин И.В. Указ. работа.
5 Хамхоев Б.Т. Проблемы определения общественной безопасности //Административное право и процесс. 2011. № 7. С. 40-
42.
6 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов, Ю.М. Административное право России. Часть первая. М., 2011. С. 519.
7 Комментарий в КоАП / Под общ. ред. А.А. Николаева. Т. 1. М., 2003. С. 1023.
рование государственных и муниципальных органов, организаций, независимо от форм собственности, формирования гражданского общества, отдельных граждан и их объединений»1.
Краснова, К.А., Сибагатуллина, Э.Т. говорят, что «общественная безопасность имеет многоаспектный характер. Она представляет собой совокупность общественных отношений, создающую нормальные безопасные условия общественной жизни. Обеспечение общественной безопасности - это гарантии создания государством в обществе таких социальных условий, при которых реализуются положения ст. 2 Конституции Российской Федерации о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью»2.
Авторы комментария к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. «О безопасности» Ко-тухов С.А., Кузьмин В.А., Соболева Ю.В. утверждают, что «система общественных отношений, регулирующая обеспечение общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий, является общественной безопасностью»3.
При таком подходе, по мнению И.Б. Кардашовой, существует опасность трактовки общественной безопасности слишком широко, поскольку термин «общественный» охватывает своим содержанием всю совокупность социальных явлений. С точки зрения этимологии такое понимание верно, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью, т.е. смешивается видовое и родовое значение.
Второй подход основан на узком понимании системы общественных отношений, связанных, прежде всего, с источниками повышенной опасности.
Ряд ученых рассматривают общественную безопасность как «совокупность опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими, техническими и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде» .
Некоторые авторы включают в это определение и отношения, возникающие в особых условиях в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами. Так, Л.Л. Попов трактует общественную безопасность как «систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опас-
1 Городецкий П.Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: автореф. дис... д-ра
юрид. наук. М., 2001. 42 с.
2 Краснова К.А., Сибагатуллина, Э.Т. Роль миграционного законодательства в укреплении государственного суверенитета и
обеспечении общественной безопасности Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 3.
3 Котухов С.А., Кузьмин В.А., Соболева Ю.В. Указ. соч.
4 Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. № 8. С. 21.
ность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо по другим чрезвычайным обстоятельствам социального или техногенного характера»1.
А.П. Коренев связывает общественную безопасность с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими2.
При этом ученые дифференцируют источники повышенной опасности на определенные категории: 1) машины, механизмы, приборы, технологические процессы, энергетические и иные установки, другие технические средства, создаваемые людьми для удовлетворения своих материальных и духовных потребностей; 2) стихийные силы природы - пожары, землетрясения, ураганы и иные явления, возникающие независимо от воли и сознания людей; 3) вещества и предметы, подпадающие под так называемую разрешительную систему, - оружие, боеприпасы, ядовитые, взрывчатые и радиоактивные вещества; 4) действия и бездействие физических лиц, которые создают реальную угрозу жизни и здоровью людей, материальным и духовным ценностям, например применение оружия и эксплуатация неисправных транспортных средств3. В ст. 1079 Гражданского кодекса РФ4 имеется характеристика деятельности юридических лиц и граждан, связанной с повышенной опасностью для окружающих: «Использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с ней деятельности и др.».
Нельзя не согласиться с Кардашовой И.Б., которая считает, что такое определение сферы общественной безопасности необоснованно сужает ее. Нельзя все общественные отношения, складывающиеся в сфере безопасности, сводить к тем, которые возникают в связи с обеспечением безопасности при стихийных бедствиях, эпидемиях и эпизоотиях, а также в связи с пользованием предметами и материалами, являющимися источниками повышенной опасности. Сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, поскольку зависит от многих социальных факторов, в частности от состояния правопорядка, благоустройства населенных мест, оборудования объектов, предназначенных для массового посещения людьми (стадионов, зданий и других сооружений) и т.п.
Конин В.Н. формулирует следующее понятие общественной безопасности: «объективно и субъективно обусловленная система общественных отношений, которая характеризуется состоянием защищенности материальных и духовных ценностей общества от общественно
1 Административное право: учебник / под общ. ред. Ю.М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 689. См., также, Администра-
тивное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2010. С. 689.
2 См.: Коренев, А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1996. С. 32.
3 Туманов Г.А., Фризко В.И. Указ. соч. С. 21.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. (в ред. от 22 октября 2014 г.) // Собр. зако-
нодательства Рос. Федерации. 1996. № 5. Ст. 410; 2014. № 43. Ст. 5799.
опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного и биологического характера»1.
Иные ученые под общественной безопасностью понимают «систему отношений, связанных с предотвращением или ликвидацией тяжких последствий в отношении жизни и здоровья человека, вызываемых как опасными для окружающих деятельностью или поведением людей, так и действием стихийных сил природы или эпидемиями»2; «систему связей и отношений, складывающихся при соблюдении технико-юридических норм, направленных на предотвращение и устранение опасных ситуаций и угрозы жизни и здоровью людей, а также имуществу от действия стихийных сил природы или деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих»3.
В.Н. Васин определяет понятие общественной безопасности как «состояние обеспеченности общества мерами охраны и механизмом их реализации от преступных посягательств, антропогенных воздействий природной среды, аварий и катастроф»4.
Б.Ф. Калачев, П.Н. Кобец понимают общественную безопасность как «отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства от опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, неконтролируемой миграцией, стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными особыми обстоятельствами»5.
А.М. Воронов предлагает рассматривать общественную безопасность в общеюридическом смысле как «правовое состояние защищенности личности и общества от факторов, создающих потенциальную и реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, выраженных, в частности, в общественно опасных действиях (бездействии) и охраняемых системой норм административного, информационного, уголовного, экологического и др. отраслей права»; в управленческом, административно-правовом и информационно-правовом смыслах как «состояние защищенности нормами административного и информационного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государ-
1 Конин В.Н. Указ. соч. С. 42 - 44.
2 Здир Я.А. По поводу прочитанного // Советское государство и право. 1967. № 2. С. 137.
3 Безденежных В.М., Емелин А.С., Кардашова И.Б., Кудин В .А., Попов В.И., Постольник В .А., Черепанов Е.А.
4 Васин В.Н. Право на общественную безопасность: Монография. М., 1999. С. 84.
5 Калачев Б.Ф., Кобец П.Н. Проблемы борьбы с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности Российской
Федерации. М., 2006. 141 с.
ственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов»1.
Вызывает интерес определение общественной безопасности, предложенное Б.П. Кондра-шовым. Под общественной безопасностью он понимает «систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств»2.
В большей степени, по мнению автора данной монографии, комплексно отвечает реалиям законодательства и достижениям современной науки определение, сформулированное Бос-хамджиевой Н.А. В своем диссертационном исследовании она предлагает рассматривать общественную безопасность в Российской Федерации в качестве неотъемлемой части национальной безопасности и определить ее как урегулированное . правовыми нормами состояние защищённости материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, других законных интересов общества, предусмотренных Конституцией РФ и текущим законодательством, от противоправных деяний, вредоносных явлений техногенного и природного характера, других факторов и условий, создающих угрозу данным правам и законным интересам3.
Также, - продолжает Босхамджиева Н.А., - «. можно составить ряд правовых норм, образующих отраслевые институты общественной безопасности: институт противодействия терроризму; институт противодействия экстремизму; институт противодействия преступным и иным противоправным посягательствам; институт противодействия коррупции; институт защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; институт противодействия незаконной миграции; институты обеспечения отдельных видов общественной безопасности (пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности); институт развития международного сотрудничества по вопросам обеспечения общественной безопасности.
1 Воронов, А.М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения и ор-
ганизации управления. М., 2004. С. 35.
2 Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 8.
3 Босхамджиева Н.А. Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: автореф. дис.д-ра. юрид. наук. М., 2013. С. 14. См. также: Босхамджиева Н.А. Общественная безопасность как объект административно-правового обеспечения // Юридический мир. 2012. № 9. С. 51-57.
Большая часть выделенных институтов общественной безопасности, по ее мнению, сформировалась из норм федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, которые построены на разнообразных понятиях и до настоящего времени не систематизированы.
В целях совершенствования отечественного законодательства в сфере ... правового обеспечения общественной безопасности Босхамджиевой Н.А. предлагается разработать и принять федеральный закон «Об общественной безопасности», детализирующий и конкретизирующий нормы Федерального закона «О безопасности», а также положения Стратегии национальной безопасности до 2020 г. и Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, а также провести комплексную систематизацию и унификацию нормативных правовых актов, нормы которых образуют институты общественной безопасности.
Руководствуясь всем вышеизложенным представляется возможным сформулировать авторскую позицию на определение общественной безопасности, под которой в современных условиях можно понимать - государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз в различных областях общественной жизни (социальной и межнациональной, правоохранительной, пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной).
Обеспечение безопасности возможно только силами государства посредством закона. Безопасность неразрывно связана с суверенитетом: только абсолютно суверенное государство может стать полноправным субъектом международной безопасности. Любое государство во избежание распада должно определить и согласовать национальные интересы, учитывая возможные источники напряжения, и использовать государственно-правовые механизмы для разрешения противоречий демократическим путем.
