CC BY
54ОБЩЕПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ
ОБРАЩЕНИЙ В ПРОКУРАТУРЕ
СТРЕЛЬНИКОВ Владилен Владимирович, кандидат юридических наук, юрист ООО «Символ права». E-mail graynworm@mail.ru
Краткая аннотация: В научной публикации анализируются организационно-правовые проблемы, связанные с рассмотрением заявлений, жалоб и обращений в органах прокуратуры. Исследуются нормативные акты и правоприменительная практика. Дается сравнительно-правовой анализ сложившейся ситуации в области принятия конкретных мер по обращениям граждан, излагаются практические проблемы и предлагаются пути их решения.
Abstract: The scientific publication analyses the organizational and legal problems associated with the consideration of applications, complaints and appeals to the prosecutor's office. Regulations and enforcement practices are being investigated. A comparative legal analysis of the current situation in the area of taking concrete measures on citizens' appeals is provided, practical problems are outlined and ways of solving them are proposed.
Ключевые слова: обращения граждан и организаций, надзорные мероприятия, органы прокуратуры, социальные проблемы, результативность проверки, права и свободы граждан, государственные органы.
Keywords: appeals of citizens and organizations, supervisory measures, prosecutor's bodies, social problems, effectiveness of verification, rights and freedoms of citizens, state bodies.
Действующий в России правовой механизм разрешения в органах власти обращений граждан и организаций направлен на защиту их прав и законных интересов. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации и отвечающее международно-правовым стандартам право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является одной из форм их участия в управлении делами государства и в местном самоуправлении, инструментом взаимодействия личности и публичной власти и потому в силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации должно обеспечиваться законодателем [1].
Согласно ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) "О прокуратуре Российской Федерации" [2] (далее - Закон о прокуратуре) к числу важнейших задач отечественной прокуратуры отнесен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Данный нормативный акт в ст. 10 говорит о том, что надзорный орган в соответствие с возложенными не него полномочиями разрешает заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.
Таким образом, прокуратура наделена самостоятельной функцией по рассмотрению обращений граждан и организаций.
Отметим, что в приведенной формулировке ст. 10 Закона о прокуратуре кроются изначальные проблемы рассмотрения обращений.
Во-первых, если строго следовать представленной законодателем редакции отмеченной статьи, то в обращении должны быть обязательно отражены сведения о подтвержденных нарушениях законов, которые заявитель просит устранить. Однако, ни в последующих нормах этого
Закона, ни в иных нормативных актах не разъяснено, каким путем должны быть официально подтверждены сведения об этих нарушениях. Иными словами мы говорим о том, что обращающийся в прокуратуру гражданин не является юристом и в своем заявлении лишь указывает на те факты, которые, по его мнению, являются нарушениями законом. Таким образом, гражданин обозначает неподтвержденные в официальном порядке обстоятельства, которые, как ему представляется, являются нарушением законов.
Однако, из представленной редакции анализируемой статьи может быть сделан неверный вывод о том, что в случае, если в направляемом в прокуратуру обращении содержаться не подтвержденные в установленном порядке сведения, то данное обращение может быть не рассмотрено. Задача прокуратуры в данном случае состоит в том, чтобы проверить изложенные обстоятельства, дать им правовую оценку и определить, являются ли они нарушениями или нет. При таком подходе не лишенным актуальности является вопрос относительно того, должен ли заявитель каким-либо образом доказывать те факты, которые, по его мнению, являются нарушением закона, или же обязанность доказывания и обоснования будет являться исключительной прерогативой прокуратуры? Исчерпывающего ответа на него не имеется. Законодательство не обязывает гражданина доказывать все то, что он изложил в жалобе, однако, по общему правило если он заинтересован в положительном решении по своему заявлению, он должен приложить все имеющиеся у него доказательства своей правоты. В случае, если нарушения законности действительно имеют место, то прокуратура на основе собранных в подтверждение нарушений доказательств принимает меры прокурорского реагирования.
Во-вторых, если буквально следовать тексту ст. 10, то получается, что прокуратура имеет право рассматри-
вать только обращения, содержащие исключительно сведения о нарушении законов. Нарушения иных нормативных актов, к примеру, Указов Президента РФ или Постановлений Правительства РФ, содержащиеся в обращении, не должны в данном случае интересовать надзорное ведомство.
Важной правовой нормой является ч. 2 ст. 10 Закона о прокуратуре в соответствие с которой поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Из этого следует однозначный вывод - только федеральным законом могут быть установлены порядок и сроки рассмотрения обращений в прокуратуре.
В настоящее время этим вопросам полностью посвящен Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [3] (далее - Закон об обращениях). Таким образом, задана отправная точка в анализируемых вопросах.
Вместе с этими, для прокуроров прикладное значение имеет Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [4] (далее - Инструкция), который посвящен процедурным аспектам рассмотрения обращений.
Детальный анализ данного документа позволяет задать много различных вопросов, связанных с организацией рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры. Одним из таких вопросов является выяснение четких границ, где должно заканчиваться законодательное регулирование и где должно начинаться ведомственная регламентация исследуемых аспектов.
В ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре отражено, что Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Из приведенных положений следует, что федеральный законодатель регулирует порядок и сроки рассмотрения обращений не только в органах прокуратуры, но и во всех остальных государственных и муниципальных органах. Процедурные вопросы реализации этих законодательных положений могут быть урегулированы на ведомственном уровне.
Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ, на-наш взгляд, неслучайно назван федеральным законодателем "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Из этого следует, что все его нормы без исключения отнесены именно к порядку разрешения обращений.
Однако, обозначенная Инструкция, несколько иначе регламентирует основные положения, отнесенные к анализируемому порядку.
Так, в ст. 4 Закона об обращениях отражено <дословно> «обращение гражданина (далее - обращение) - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления». Инструкция, в свою очередь, содержит иное, более сокращенное определение: обращение - изложенные в письменной, устной форме или в форме электронного документа предложение, заявление, жалоба или ходатайство
В обозначенной статье Закона об обращениях содержится следующее определение: предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
Нескольку иную редакцию этого термина предлагает Инструкция: предложение - рекомендация заявителя по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению деятельности государства и общества в социально-экономической и иных сферах;
Кроме того, Инструкция содержит дополнительный вид обращений: ходатайство - просьба заявителя о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод. Здесь обозначим, что ни Закон о прокуратуре, ни Закон об обращениях не содержат такого термина и не выделяют отдельно возможность признания какого-либо статуса. Подвергая критике такой подход в ведомственном регулировании отметим, что прокуратура Российской федерации не наделена правом признавать какой-либо статус, а также права и свободы. Единственной задачей надзорного ведомства является защита прав и свобод человека и гражданина, а также принятие мер прокурорского реагирования в случае обнаружения посягательств на них.
Кроме того, Инструкция искажает экзистенциальный смысл обозначенного термина. Толковый словарь Д.Н. Ушакова определяет значение слова «Ходатайство» следующим образом: это «просьба, представление о чем-нибудь с целью добиться чего-нибудь, выхлопотать что-нибудь [5, с. 737].
Также необходимо отметить, что Инструкция определяет заявление - как просьбу гражданина или иного лица о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалобу - просьбу заявителя о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Признать эти дефиниции удачными нельзя ввиду следующего. Информация о нарушении нормативных актов может содержаться не только в заявлении, но и в любом документе, адресованном в прокуратуру. Если прокурору поступило никак не озаглавленное обращение, содержащее признаки нарушения законности, его довольно трудно будет отнести к жалобе или заявлению исходя из обозначенных трактовок. Если, к примеру, в прокуратуру поступит обращение, озаглавленное как «Прошение» или «Письмо» или «Требование», может возникнуть вопрос о его дальнейшем статусе. Кроме того, в своем обращении лицо может затронуть вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Однако, такого элемента не имеется в характеристике обозначенных заявления и жалобы. Также немаловажно отразить, что в жалобе или заявлении может содержаться информация о нарушениях нормативных актов со стороны организаций или индивидуальных предпринимателей. Эти вопросы также не отражены в указанных определениях. По этой причине, как нам представляется, любая редакция обозначенных терминов может быть необъективной и не отражать возможного многогранного их содержания. Ввиду этого, а также по причине неизбежной критики со стороны компетентных специалистов целесообразно вообще отказаться от закрепления в нормативных актах терминов «заявление», «жалоба».
Продолжая далее наше исследование, отметим, что камнем преткновения является содержащееся в п. 3.1. Инструкции следующее противоречие: обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об
оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.
На первый взгляд кажется, что указанные нормы связаны между собой и дополняют друг друга. Однако, это не совсем так. Второе предложение, по сути, противоречит первому, которое закрепляет обязательность рассмотрения обращений в органах прокуратуры по существу. Второе же предложение говорит о немотивированной возможности передачи обращения на рассмотрение в другой орган. При этом, ч. 1 ст. 9 Закона об обращениях делает акцент именно на рассмотрении жалоб и заявлений по существу, а указанный п. 3.1 Инструкции закрепляет альтернативу, при которой можно рассматривать, а можно и переслать обращение по так называемой «подведомственности».
Данный пункт противоречит важному международному документу, раскрывающему смысл обращений граждан в государственные органы - Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята 9 декабря 1998 года Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 53/144) [6]. Согласно этому документу каждый человек - индивидуально и совместно с другими - имеет право пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения этих прав; с этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее своевременное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа в соответствии с законом решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки; с этой же целью каждый человек -индивидуально и совместно с другими - имеет, в частности, право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государ-
ства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8; пункты 1 и 2, подпункт "а" пункта 3 статьи 9).
Как нам представляется, законодательные правила рассмотрения заявлений, жалоб и предложений установлены таким образом, чтобы акцентировать внимание государственных органов, в том числе и прокуратуры, непосредственно на решении содержащихся в них проблем. Проведение необходимых проверок и принятие в кратчайшие сроки компетентными органами и лицами требующихся мер преследует конкретную цель - удовлетворение просьб и предложений граждан в рамках закона. В противном случае будут иметь место бюрократия и волокита, а все нормативные акты, регламентирующие анализируемые вопросы, утратят свое практическое значение.
При исследовании проблем, связанных с рассмотрением обращений граждан, П.А. Скобликов называет широко используемый на практике чиновниками прием не иначе как «Замотать». Его содержание включает в себя последовательную реализацию более простых схем: отписки, необоснованного перенаправления в некомпетентный орган, затем опять отписки и так до тех пор, пока гражданин устанет «противостоять системе»
В этой схеме, помимо указанного, применяется также затягивание сроков рассмотрения обращения. Так, жалоба на нарушения, допущенные в ходе уголовного процесса, по закону должна рассматриваться прокурором или начальником следственного органа в срок до трёх дней, а на практике ответ может поступить через месяц и более!
Гражданину, являющемся собственником квартиры в одном из городов Московской области, поступали завышенные счета на оплату коммунальных услуг. При самостоятельной проверке причин завышения гражданин выяснил, что в финансово-лицевом счёте значится неизвестное лицо, которое в квартире никогда не проживало, не было там зарегистрировано. Гражданин запросил из управляющей компании сведения о том, кто, когда и на каком основании внёс эти данные в финансово-лицевой счёт, а также кто этот человек, якобы проживающий в его квартире. Однако ответ на запрос не был дан. Тогда гражданин направил жалобу в Государственную жилищную инспекцию Московской области. В ответе на неё за подписью заместителя руководителя гражданину порекомендовали для освобождения от необоснованных платежей представить в офис управляющей компании ряд документов: справку о составе семьи, о регистрации по месту жительства, о внесённых платежах и др. А вот кто тот человек, указанный в финансово-лицевом счёте, кем, когда и на основании чего были внесены эти данные - сотрудники жилищной инспекции
выяснять не стали. В общей сложности гражданин направил по этой теме несколько десятков жалоб, потратил на переписку два года, но так и не сумел добиться ответа на свои вопросы, привлечения к ответственности виновных в виртуальном заселении неустановленного лица в его квартиру. Показательная деталь: одно из писем прокуратуры в адрес гражданина датировано 19 января 2018 г., но, согласно штемпелю на конверте, это письмо было сдано на почту лишь 19 февраля 2018 г. [7, с. 61-62]
«Памятником» бездействия российских чиновников и в том числе прокуратуры является «рекорд» И. Ар-теменко, который за семь лет получил рекордное число отписок - 1265 (!!!). Многодетная семья этого гражданина длительное время нуждается в улучшении жилищных условий. С целью решения этой проблемы Артеменко начал обращаться во всевозможные инстанции. Когда бумажные свидетельства безразличия и некомпетентности органов власти уже некуда было складывать, он решил зарегистрировать это «достижение» в «Книге рекордов Гиннеса». Гражданин отправил заявку, приложил копии ответов, заплатил символическую пошлину и в итоге получил по почте официальный сертификат, которым удостоверяется этот «рекорд» [8].
Как представляется, организационно-правовой механизм рассмотрения обращений в прокуратуре нуждается в реформировании. Отмеченная нами выше и закрепленная в Инструкции возможность перенаправления обращений граждан в другие органы, по сути, сводит на нет эффективность деятельности прокуроров в сфере обеспечения законности. Необходимо помнить, что в подавляющем большинстве случаев люди обращаются в прокуратуру с жалобами и заявлениями только после того, как они уже получили отрицательные ответы из профильных органов. Таким образом получается замкнутый круг, по которому вынуждены идти граждане в поисках решения своих неотложных проблем.
По своей правовой природе прокуратура является органом универсального надзора, которая согласно закону не призвана предоставлять какие-либо льготы, жилые помещения, увеличивать пенсии, заниматься благоустройством территории, выделять земельные участки, решать иные социально значимые вопросы. Однако именно надзорные полномочия являются эффективным рычагом воздействия на государственные органы и чиновников, которые незаконно бездействуют при необходимости решения социальных проблем граждан. В этом аспекте представляется важным исключить из Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной прокура-
туры РФ от 30.01.2013 г. № 45, возможность перенаправления обращений в иные органы. Подобный шаг, во-первых, позволит сконцентрировать усилия прокуратуры на защите прав и свобод человека и гражданина, а во-вторых - устра-
Библиография:
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 г .№ 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области"//Собр. законодательства Рос Федерации. 2012. № 31, ст. 4470
2. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
3. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.
4. Документ опубликован не был. Доступ из справ. правовой системы «Гарант»
5. Ушаков Д.Н. Толковый словарь современного русского языка. М., «Аделант», 2013.
6. Текст Резолюции официально опубликован не был. Доступ из справ. Правовой системы «Гарант»
7. Скобликов П.А. Коррупционные и иные нарушения при рассмотрении обращений граждан. Возможные меры предупреждения// Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2019. №1. С. 61-62
8. Москвич попал в «Книгу рекордов Гиннеса» по количеству отписок от чиновников [электронный ресурс] https://www.weacom.ru/news/russia/society/190062 (дата обращения 30.06.2020)
нит волокиту и бюрократию, позволит оперативно удовлетворять законные требования граждан и в случае нарушения законности привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности.
