ОБЩЕПРАВОВЫЕ И СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕДУРЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ (НА ПРИМЕРЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ) Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.41

И. Г. ЧЕРНЫШЕНКО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

I. G. CHERNYSHENKO Financial University under the Government of the Russian Federation

Общеправовые и специальные проблемы правового регулирования процедуры

перевода земель (на примере земель сельскохозяйственного

назначения)

General and special problems of legal regulation of land transformation procedure (on the example of agricultural land)

Аннотация

Земли сельскохозяйственного назначения — это единственные и незаменимые средства сельскохозяйственного производства, кроме этого, особая категория, для которой характерны специфика состава земель, а именно: лучшие плодородные земли, особая охрана данных земель и строгое следование их назначению. Действующее законодательство гарантирует решение задачи предотвращения сокращения сельскохозяйственных земель вследствие совершения незаконного,

необоснованного и их самовольного перевода в другую категорию. Несмотря на прозрачность и значительную проработанность процедуры перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию существует ряд проблем относительно юридической конструкции правового регулирования такого перевода и его правоприменительного аспекта.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, категория земель, назначение земель, перевод земель, правовой режим земель.

Abstract

Agricultural lands are the only and essential means of agricultural production, in addition, a special category, which is characterized by the specific composition of land, namely: the best productive lands, the especial protection of these lands and strict compliance with their designation. The existing legislation guarantees the solution of the problem of preventing the reduction of agricultural land due to illegal, unreasonable and unauthorized transformation into another category. Despite the transparence and significant elaboration of the procedure for the transformation of agricultural land into another category there are a few problems concerning the judicial construction of the legal regulation of such a transformation and its enforcement aspect.

Keywords: agricultural land, category of land, purpose of land, transformation of land, legal regime of land.

Введение

По смыслу правовых норм земельного законодательства земли сельскохозяйственного назначения располагаются за границей населенных пунктов и могут быть использованы только для осуществления сельскохозяйственной деятельности. По последним данным Доклада о состоянии и использовании земель в России в 2020 году площадь земель сельскохозяйственного назначения занимает 380,8 млн га. от площади всего земельного фонда, наблюдается уменьшение площади земли сельскохозяйственного назначения (на 0,9 млн га.), связанное в том числе с желанием физических и юри-

дических лиц, органов государственной власти и муниципальных органов переводить данные земли и земельные участки в иные категории. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории за 2020 г. был связан с:

1. проведением работ по передаче лесных площадей от сельскохозяйственных организаций в ведение лесхозов (перевод в категорию земель лесного фонда);

2. увеличением объемов строительства и расширением территории действующих предприятий промышленности, транспорта и связи (перевод в категорию земель специального назначения);

3. расширением населенных пунктов (перевод в категорию земель населенных пунктов).

Кроме перечисленных актуализированных случаев перевода, судебно-арбитражной практики и, по мнению Липски С. А., часто можно наблюдать перевод земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности или иного специального назначения ввиду необходимости строительства на таких территориях объектов промышленности, автомобильных и железных дорог, объектов энергетики [4, с. 158].

Так, всего за 2020 г. (по последним опубликованным данным) из земель сельскохозяйственного назначения переведены были 36,1 тыс. га земли в иные категории. Масштаб такого перевода объясняется прежде всего планированием органами государственной власти и органами местного самоуправления резервных площадей территории для последующего образования и развития населенных пунктов, а также частным интересом многих граждан осуществить жилищное строительство на таких территориях. Вследствие ранее упомянутых причин и условий перевода были осуществлены следующие мероприятия: рекультивация земли, изменение, либо же установление границ населенных пунктов, изменение вида разрешенного использования земельного участка, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд и др.

Процедура перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию заключается в: - предоставлении ходатайства заинтересованных лиц о переводе компетентным органам (как правило, такая заинтересованность (потребность) должна соответствовать законодательно урегулированным основаниям перевода);

- приведении состава данных земель в соответствие с действующим законодательством, административным регламентом субъекта и иными методическими правовыми актами, которые содержат в себе нормы отдельных этапов перевода;

- внесении соответствующих сведений в ЕГРН при принятии компетентными органами решения о переводе;

- дальнейшем государственном учете земель в рамках государственного управления земельным фондом в период предполагаемого перевода и после него.

Указанные этапы процедуры перевода имеют нормативную и методическую регламентацию. На сегодняшний день многие исследователи по рассматриваемой теме обращают внимание на недоработку специального земельного законодательства в части перевода земель из одной категории в другую, отсутствие упрощенных процедур перевода и на иные проблемы несовершенства нормативной регламентации, методической, т.е. материальных и процессуальных норм.

Основная часть

Необходимо рассмотреть проблемы двух групп: касающиеся общей процедуры осуществления перевода в иную категорию земли (которые являются, по мнению автора, главными проблемами), а также производные (вытекающие) проблемы из перевода именно земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

1. Отсутствие закрепления в земельном законодательстве понятия правового режима и конкретизации его элементов. Так, даже при наличии понятий «категория», «целевое назначение» невозможно полноценно оценить специфику земельного участка (далее —

ЗУ), особенно при смене его категории (функционального режима). В целях решения проблемы предлагается следующая дефиниция к понятию «правовой режим ЗУ»: совокупность нормативно установленных правил, регулирующих состав категорий земель, особенности их оборота, правовой статус участников, владеющих, использующих и распоряжающихся данными категориями земли, а также специфику государственного управления, в частности, осуществления мониторинга, охраны, надзора и иных мероприятий в отношении указанных в земельном законодательстве категорий земель).

2. Буров В. А указывает проблему толкования термина «заинтересованное лицо» [1, с. 17-18]. Так, следует констатировать необоснованное использование термина «заинтересованное лицо», под которым можно понимать дозволение субъектам (необязательно исключительному перечню) обращаться с заявлением о переводе земли для удовлетворения частного интереса. Необходимо обратить внимание, что заинтересованное лицо должно обращаться с заявлением с соответствием законному интересу (не частному), более того, элемент дозволения в данном случае отсутствует, поскольку обращающееся лицо за решением о переводе должно относится к определенной категории пользователей земли, а это элемент нормативного требования (императивный). Предполагается заменить «заинтересованное лицо» на устойчивое в иных сферах законодательства понятие «заявитель», при этом стоит указать, что заявить должен быть отнесен к перечню лиц, указанных в ст. 5 ЗК РФ.

3. Не определена дефиниция земельным законодательством, и судебной практикой к понятию «ненадлежа-

щее лицо». Так, в мае 2021 года Министерство имущественных отношений Амурской области посчитало, что индивидуальный предприниматель в соответствии с договором аренды земельного участка в целях осуществления недропользования является ненадлежащим лицом при обращении с ходатайством о переводе данного земельного участка с категории земельного участка сельскохозяйственного назначения в категорию земли специального назначения (для недропользования). Министерство, ссылаясь на правомерное вынесение решения об отказе в переводе, указало, что арендатор обязан использовать земельный участок для недропользования исключительно по целевому назначению, указанному в договоре. Однако, позиция арбитражного суда, обжалующего данное решение, иная1 — арендатор имеет лицензию на пользование недрами, соответственно, обладает правом получения земельного участка для ведения работ, связанных с пользованием недрам, следовательно, арендатор является заинтересованным лицом. Таким образом, законодателю или субъектам правоприменения следует в будущем провести разграничение правового смысла понятий «заинтересованное» и «ненадлежащее» лицо. Так, наличие оценочных понятий «заинтересованное лицо», «ненадлежащее лицо» и иных, недостаток их регламентации являются предпосылками для злоупотребления со стороны органов исполнительной власти при отказе в переводе земли из одной категории в другую.

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.05.2021 N Ф03-2363/2021 по делу N А04-4778/2020 [Электронный ресурс] // http://www.consultant. ги: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 1997 (дата обращения: 19.02.2022)

4. В связи с существенной сложностью процедуры перевода земли на практике осуществление мероприятий по такому переводу занимает больший период времени, чем срок, который прямо указан в законодательстве, поэтому внимание специалистов по изучению рассматриваемой темы нацелено прежде всего на необходимость сокращения сроков осуществления перевода в дальнейшем.

5. До сих пор законодателем не разрешена проблема определения пакета документов при обращении с ходатайством о переводе земель. Следуя одним правовым нормам, перечень документов открытый (т.е. органы исполнительной власти вправе определить дополнительные виды документации, необходимой для перевода), следуя другим правовым нормам, перечень документов закрытый (т.е. предполагает сбор исчерпывающей информации). Неоднозначность документооборота при осуществлении перевода земель осложняет данную процедуру, вносит неясность, особенно в вопрос, кто является ответственным за подготовку к предоставлению дополнительной документации.

6. Среди оснований для отказа в переводе земли в другую категорию отсутствует неполучение согласия правообладателя на его осуществление, хотя законодатель прямо указывает получение согласия правообладателя как важное и значимое основание для реализации перевода. Непредусмотренность законодателем данного основания для отказа в переводе, по мнению автора работы, может повлечь за собой ущемление прав и законных интересов правообладателя земли при принятии решения о переводе иным заинтересо-

ванным лицом, пользующимся участком на его территории.

7. Наконец, краеугольным камнем среди всех свыше упомянутых проблем является проблема единственно-допустимого использования понятия «категории» для установления правового режима ЗУ. О.И. Крассов указывает называет категорию ЗУ основным способом (средством) определения правового режима земель [2, с. 60]. Многие другие авторы указывают на совершенство применения категории ЗУ, однако, по мнению автора настоящей работы, использование категории как способа определения правового режима имеет больше существенных недостатков, среди которых: отсутствие упрощенных процедур перевода земель, наличие значительного числа законодательных ограничений на изменение функционального режима использования земель, сложность осуществления документооборота по переводу земель, большое количество судебных тяжб, связанных с процедурой перевода. Так, Минэкономразвития России инициировал заменить использование «категории ЗУ» на зонирование территории. Понятие территориальной зоны уже используется при градостроительном зонировании муниципального образования в рамках определения территориальной зоны сельскохозяйственного использования. Градостроительный регламент по итогу определения территориальной зоны фактически устанавливает правовой режим земельного участка, как и усложненная процедура присвоения категории земли. Смена подхода к регулированию правового режима земельных участков с присвоения категории к зонированию территорий как максимум станет успешной

при минимизации бюрократической нагрузки.

Далее, рассмотрим проблемы второй

группы.

1. Неоднозначный подход с точки зрения судебной практики к переводу земель сельскохозяйственного назначения в подкатегорию данного состава земель2. Данная проблема связана с отсутствием возможности у лица изменить вид разрешенного использования земельного участка (далее — ВРИ ЗУ), к примеру, сельскохозяйственного угодья, предназначенного для зерновых культур, в предназначение для осуществления овощеводства, что лишает возможности удовлетворить частный законный интерес заявителя, образует неоднозначность правоприменительной практики. Так, изменение ВРИ ЗУ возможен был в данном случае, если сельскохозяйственное угодье находилось бы на территории населенного пункта, причем такой перевод бы связан с соблюдением именно градостроительных норм. Почему до сих пор лицо не имеет право осуществить перевод из категории в подкатегорию (в одном составе земель), либо должен при переводе, находясь в населенном пункте, дополнительно обращаться к градостроительному законодательству, которое дополнительно регулирует такой перевод — вопрос до сих пор не разрешенный, усложняет правовое регулирование процедуры перевода чрезмерно лишними бюрократическими нагрузками, как, например, переводом не в подкатегорию, а в совершенно иную категорию земли в соответствии с по-

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года [Электронный ресурс] // http://www.consultant.ru: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 1997 (дата обращения: 20.02.2022)

зицией ВС РФ в Обзоре судебной практики за четвертый квартал 2013 года. Из указанной проблемы вытекает еще одна микропроблема как громоздкость и разновидность норм, регулирующих процедуру перевода. В целях решения данной проблемы практики в области земельного права предлагают в последующем унифицировать нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ в части процедуры перевода земель.

2. Проблемы, которые вытекают из предыдущих — отсутствие в законодательстве определений подвидов сельскохозяйственных угодий (например, пашни, залежей земель, пастбищ и др.) и регулирования процедуры перевода из категории в подкатегорию в одном составе земель, отсутствие указания состава сельскохозяйственных угодий в государственном кадастре недвижимости. Все перечисленные проблемы образуют недостаток полного и объективного определения правового режима конкретного земельного участка сельскохозяйственного назначения (например, при отсутствии разграничения сельскохозяйственных угодий невозможно определить наилучшую продуктивность, плодородность земли и ряд иных критериев).

3. Проблема определения правового режима земельного участка сельскохозяйственного назначения, образовавшегося путем раздела иного земельного участка. Решение проблемы указывается только в позиции суда по одному делу. 3 Так, согласно данной позиции при осуществлении перевода земельного участка, образовавшегося путем раз-

3 Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.06.2021 N Ф08-3600/2021 по делу N А32-60442/2019 [Электронный ресурс] // ЬЦр;7/щжж,сшт11ап!. ги: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 1997 (дата обращения: 21.02.2022)

дела, необходимо установить общий функциональный режим для всей территориальной зоны этих отдельных участков в соответствии с документами территориального планирования. В случае, если функциональный режим будет не соответствовать сельскохозяйственному назначению, а, например, производственному, то перевод в другую категорию не будет нарушать планируемый вид дальнейшего использования земельного участка. Однако решение такого нетипичного правового казуса не нашло своего отражения в земельном материальном или процессуальном законодательстве.

4. Разносторонний подход исследователей по вопросу защиты и охраны земель сельскохозяйственного назначения не предполагает формирование единого мнения о том, на перевод каких именно земель сельскохозяйственного назначения рационально вводить законодательные ограничения. Так, один лагерь ученых поддерживает введение жестких законодательных ограничений для перевода сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственные, другой же лагерь — введение жестких мер для осуществления перевода земель сельскохозяйственного назначения в составе особо ценных земель. Для автора работы более убедительным и разумным является мнение второго лагеря ученых, поскольку законодательные ограничения или вовсе законодательный запрет на перевод всех сельскохозяйственных земель может привести не к обеспечению их сохранения, а к росту опустошенности, нерационального содержания и использования со стороны лиц, которые желали осуществить их перевод.

5. К сожалению, на сегодняшний день земельное законодательство не регу-

лирует специфику правового режима всех видов сельскохозяйственных земель при их переводе, в основном регулируются случаи перевода только земель сельхозугодий, отсюда следует неполноценность нормативного регулирования функционального режима всех видов сельскохозяйственных земель при осуществлении их перевода. Подводя итог рассмотрению общих проблем перевода земли в другую категорию и специальных проблем осуществления перевода земель сельскохозяйственного назначения в несельскохозяйственные земли, укажем, что принятие Закона о переводе земель все-таки позволило регламентировать изменение целевого назначения земель, однако, с появлением нестандартных (нетипичных) ситуаций при переводе из-за значительного количества оценочных понятий в земельном законодательстве в части осуществления перевода, несовпадения сроков осуществления перевода, недостатка унификации норм земельного и градостроительного законодательства в части перевода и др. проблем их разрешение возможно только на уровне правоприменительной практики.

Как правильно отмечает Хураськи-на Н. В., в ситуации решения нестандартных ситуаций при переводе суд фактически выполняет правотворческую функцию [6, с. 53].

Заключение

Несмотря на недостатки законодательного регулирования процедуры осуществления перевода сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственные и появления проблем правоприменения при разрешении правовых споров, должным остается направленность земельного законодательства на приоритет сохранения особо ценных земель, когда допускаются

исключительные случаи осуществления перевода, либо же процедура перевода и вовсе ограничена — законодательные ограничения к переводу особо ценных

сельскохозяйственных земель позволят обеспечить их сохранение и рациональное использование.

Список литературы

1. Буров В. А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: монография. — М.: Юстицинформ, 2011. — 128 с.

2. Крассов О. И. Земельное право: учебник. — М.: Юристъ, 2006. — С. 60

3. КрюковаН.А., Демидов П.В. О необходимости сохранения и оптимизации использования земель сельскохозяйственного назначения // Вестник Воронежского государственного аграрного университета. — 2012. № 2 (33). — С. 311-314.

4. Липски С. А. Тенденции в изменении подходов законодателя к установлению и обеспечению правового режима земельных участков // Правовые вопросы недвижимости. — 2019. № 2. — С. 19-23.

5. Соболева О.Н., Романченко Е.А. Последствия отмены категории земель // Инженерный вестник Дона. — 2015. — № 2-2 (36). — С. 101.

6. Хураськина Н.В. Проблемы правового регулирования перевода земель из одной категории в другую // Социально-политические науки. — 2013. — № 1. — С. 52-53.

References

1. Burov V. A. Scientific and Practical Commentary to Federal Law No. 172-FZ of December 21, 2004 'On the Transfer of Land or Land Plots from One Category to Another: Monograph. — Moscow, Justycinform Publ., 2011. 128 p.

2. KrassovO. I. Land Law: Textbook. Moscow, Jurist Publ., 2006. 60 p.

3. Kryukova N. A., Demidov P. V. On the need to preserve and optimize the use of agricultural land // Bulletin of Voronezh State Agrarian University. 2012. No 2 (33). P. 311-314.

4. LipskyS.A. Trends in changing the legislator's approaches to the establishment and provision of the legal regime of land plots // Legal Issues of Real Estate. 2019. No 2. P. 19-23.

5. Soboleva O.N., Romanchenko E.A. Consequences of abolishing land categories // Engineering Herald of the Don. 2015. No 2-2 (36). P. 101.

6. KhuraskinaN.V. Problems of legal regulation of transfer of lands from one category to another // Socio-political Sciences. 2013. No 1. P. 52-53.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Чернышенко Илья Геннадьевич, студент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Юридический факультет, Россия, Москва

[email protected]

Научный руководитель: Петюкова Оксана Николаевна, доктор юридических наук, профессор Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

ABOUT THE AUTHOR

Ilya G. Chernyshenko, student, Financial University under the Government of the Russian Federation, Faculty of Law, Russia, Moscow

[email protected]

Supervisor:

Oksana N. Petukova, Doctor of Law, Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation

Статья поступила в редакцию 21.02.22; одобрена после рецензирования 14.03.22;

принята к публикации 02.04.22. Авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи.

The article was submitted 21.02.22; approved after reviewing 14.03.22; accepted for publication 02.04.22. The authors read and approved the final version of the manuscript.