CC BY
22УДК 340.5, 342, 349
DOI: 10.31249/rgpravo/2021.04.06
КОДАНЕВА С.И.1 ОБЩЕЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА: ПРИЧИНЫ КРИЗИСА И ЕГО ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЕВРОПЕЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА. (Обзор).
Аннотация. Массовый приток беженцев из стран Ближнего Востока в 2015 г. вызвал кризис Общеевропейской системы предоставления убежища, что спровоцировало европейский конституционный кризис. В настоящем обзоре представлены три статьи, формулирующие существующие проблемы и риски, которые они вызывают для ЕС, а также анализирующие их причины и предпосылки.
Ключевые слова: Общеевропейская система предоставления убежища, конституционная система ЕС, право ЕС.
KODANEVA S.I. ^mmon European asylum system: The causes of the crisis and its consequences for European constitutionalism. (Review).
Abstract. The massive influx of refugees from the Middle East in 2015 caused a crisis in the Common European Asylum System, which provoked a European constitutional crisis. This review presents three articles that formulate the existing problems and the risks they cause for the EU, as well as analyzing their causes and prerequisites.
Keywords: Common European Asylum System; EU constitutional system; EU law.
1 Коданева С.И., ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
Специалисты по международному праву, регулирующему статус беженца, специализирующиеся на практике реализации прав беженцев в ЕС, много лет выявляют и анализируют проблемы построения общеевропейской системы предоставления убежища Common European asylum system, CEAS). Однако сегодня, после кризиса, начавшегося в 2015 г., они признают, что эта система в том виде, как она была создана изначально, оказалась совершенно не готова к массовому наплыву беженцев из стран Ближнего Востока и Африки. Под этим неожиданным давлением рухнула не только система предоставления убежища, но оно спровоцировало европейский конституционный кризис.
События 2015 г. начались как кризис защиты беженцев, но постепенно они стали угрожать основным принципам управления ЕС, нарушая свободу передвижения, сотрудничество государств-членов, демократию и верховенство закона. Сейчас появляется все больше научных исследований этого кризиса, которые выходят за рамки позитивистских правовых подходов в этой области, обращаясь к междисциплинарности. В настоящем обзоре представлены три статьи, формулирующие существующие проблемы и риски, которые они вызывают для ЕС, а также анализирующие их причины и предпосылки.
Так, К. Кастелло показывает, что существующая система приема беженцев построена таким образом, что те люди, которые бы хотели перебраться в Европу из других стран, фактически лишены возможности сделать это официально, пользуясь относительно недорогими регулярными маршрутами обычного транспорта. В результате им приходится прибегать к помощи контрабандистов, что намного дороже (а следовательно, воспользоваться этими путями могут только те люди, у кого есть на это средства; либо же им приходится влезать в долги) и опаснее для их жизни. Так, по оценкам Международной организации по миграции, в период с 2000 по 2014 г. во всем мире погибло 40 тыс. мигрантов, из них 22 тыс. - в Европе [1, p. 877]. Кроме того, К. Кастелло отмечает, что условия содержания беженцев в так называемых «горячих точках» или «точках доступа» (hotspot) таковы, что унижают человеческое достоинство [2, p. 18].
В результате, как отмечает автор, данная ситуация привела к серьезному кризису верховенства права, что наглядно демонстри-
руется на примере Греции, в которой в 2015 г. были расположены самые массовые «горячие точки». Так, изначально греческие власти принимали решения, как правило, в пользу беженцев, позволяя им остаться на территории Союза.
Преимущественно эти решения принимались специальными апелляционными комитетами. Однако постепенно этот подход стал меняться под давлением ЕС. Кроме того, поскольку пограничная служба Греции не справлялась с потоком беженцев, в «горячие точки» прибыли представители нескольких европейских органов -Европейского агентства поддержки лиц, претендующих на получение убежища (European Asylum Support Office - EASO)), Агентства ЕС по безопасности внешних границ (the European Border and Coast Guard Agency - Frontex), Европола и Евроюста, которые были призваны оказывать оперативную помощь местным властям, включая регистрацию и идентификацию беженцев, оценку правомерности требования о международной защите, на основании которой принимается решение о направлении в «третью безопасную страну».
Изначально вопросы предоставления убежища в ЕС регламентировались, исходя из теории федерализма исполнительной власти: государства-члены должны были формировать общую европейскую систему предоставления убежища (CEAS) в основном за счет использования своих собственных ресурсов. Реализация общей политики обеспечивается в первую очередь за счет правовой гармонизации при содействии Суда ЕС в качестве авторитетного толкователя законодательства ЕС. В исключительных случаях возможно вмешательство Комиссии ЕС, которая отслеживает нарушения законодательства ЕС его членами.
Соответственно, общеевропейская система предоставления убежища, закрепленная в Лиссабонском договоре, в значительной степени концептуализировалась как «общая система национальных вариантов»: каждое государство-член несет ответственность за внедрение на национальном уровне согласованных правовых норм, установленных на уровне ЕС. Это следует из ст. 78 Договора о функционировании ЕС, предусматривающей, что государство-член отвечает за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Вторичное законодательство ЕС об убежище также содержит нормы, которые налагают конкретные обязанности на государства-члены с целью создания функционирующих и хорошо
обеспеченных ресурсами национальных систем предоставления убежища. Кроме того, не существует системы взаимного признания положительных решений о предоставлении убежища на основе законодательства ЕС, и признанные бенефициары международной защиты не пользуются никакими правами на свободное передвижение за пределами государства-члена, которое выдает вид на жительство.
Однако, как отмечает И. Тсурди, на практике в Греции сформировалась система «общей ответственности», при которой в осуществлении административных функций участвуют как национальные, так и европейские органы. Произошло это из-за активного участия в работе «горячих точек» EASO. В полномочия этого Европейского агентства в соответствии с Положением о нем входит информационный обмен, обучение и выявление рисков, связанных с предоставлением убежища беженцам. Мандат EASO не предусматривает его участия в принятии решений о предоставлении убежища. «EASО не должно иметь прямых или косвенных полномочий в отношении принятия решений органами по предоставлению убежища государств-членов по индивидуальным заявлениям о международной защите» [3, р. 511]. До сих пор не существует прецедентного права Суда ЕС на прямое или косвенное полномочие в отношении принятия решения по индивидуальному заявлению о международной защите. Однако для обеспечения эффективности этого положения термин «косвенные полномочия» следует толковать как относящийся к участию EASО в процедурах, предшествующих принятию решения. Его мандат также исключает принятие юридически обязательных документов, которые инструктировали бы государства-члены о предоставлении или отклонении отдельных заявок. Положение предусматривает три основных направления деятельности EASО: 1) содействие, координация и укрепление сотрудничества между государствами -членами ЕС (это включает сбор и обмен информацией, разработку общей методологии, а также организацию обучения должностных лиц, при этом государства-члены юридически не связаны выводами, включенными в материалы, подготовленные EASO); 2) поддержка государств ЕС, находящихся под особым давлением, с использованием всех ресурсов, имеющихся в распоряжении EASO (это включает координацию ресурсов, предоставляемых другими
государствами-членами, а также укрепление солидарности между ними); 3) подготовка ежегодных докладов о ситуации с беженцами и разработка руководящих принципов и руководств для органов ЕС.
В рамках второго направления деятельности EASO может предпринять три вида действий: помощь в обработке заявлений о предоставлении убежища; обеспечение наличия необходимых помещений для приема беженцев; развертывание групп поддержки, которые состоят из направленных другими государствами - членами ЕС экспертов, включая переводчиков.
Изначально в Греции деятельность EASO не выходила за указанные рамки. Так, например, данное Агентство привлекало своих грекоговорящих экспертов и переводчиков для проведения собеседований с лицами, обратившимися за убежищем. При этом они действовали под контролем пограничных властей Греции. Однако постепенно функционал экспертов EASO расширялся, и они стали самостоятельно готовить заключения с рекомендациями о предоставлении убежища либо о направлении лица в «третью безопасную страну». Более того, затем они стали готовить материалы и для апелляционных комитетов. Все эти полномочия EASO были закреплены в законодательстве Греции.
Таким образом, по мнению И. Тсурди возникла правовая коллизия, поскольку с точки зрения национального законодательства действия экспертов EASO были законными, а с точки зрения европейского законодательства они явно выходят за рамки полномочий этого Агентства. И хотя на уровне ЕС еще в 2016 г. был разработан проект положения, которое бы закрепило эти новые, расширенные полномочия EASO, однако оно до сих пор не принято [3, p. 516].
В связи с этим И. Тсурди указывает на проблему подконтрольности деятельности данного Европейского агентства, важность которой обусловлена тем, что оно, во-первых, не соблюдает процедурных гарантий прав беженцев, во-вторых, в большинстве случаев рекомендует высылать их в «третью безопасную страну». Конечно, материалы, подготовленные EASO, носят чисто рекомендательный характер и окончательное решение принимают должностные лица Греции. Однако допущенные процедурные нарушения (например, низкое качество перевода) оказывают негативное влияние на такие решения. При этом обжаловать действия
и рекомендации EASO юридически невозможно, поскольку, как было отмечено выше, они не входят в их компетенцию и рассматриваются исключительно как «оказание поддержки», а вся ответственность лежит на греческих властях [3, р. 519].
И. Тсурди полагает, что единственным действенным вариантом контроля за EASO являются внесудебные институты, такие как Омбудсмен ЕС. Автор анализирует два обращения к омбудсмену с жалобами на нарушение EASO процедурных гарантий прав человека, а также конституционные нарушения (действия Агентства за пределами установленного мандата), и приходит к заключению, что данный механизм имеет явные преимущества: гибкость, доступность и возможность широкого рассмотрения, не стесненного нормативными рамками (модель омбудсмена не основана на состязательности процесса, правила процедуры не столь строги, как в Суде ЕС, а устанавливая факт ненадлежащего управления, омбудсмен анализирует правила и принципы, которые ограничивают административное поведение, даже если они не имеют обязательной силы). Конституционные же проблемы, возникающие в результате превышения Агентством своего мандата, установленного его положением, которое исключает даже косвенные полномочия в отношении принятия индивидуальных решений, могут быть решены только путем принятия новой редакции Положения об этом агентстве, касающегося этих вопросов. Кроме того, административная интеграция требует переосмысления процессов подотчетности, с тем чтобы это не привело к фактическому ослаблению процедурных гарантий [3, р. 520].
Помимо рассмотренных выше человеческих жертв и нарушения верховенства права в результате неправильной модели предоставления убежища в ЕС, существуют также и политические издержки. Так, по мнению К. Кастелло, они заключаются в том, что правительство Турции получило рычаги давления на политиков ЕС, заставляя их принимать выгодные для Турции решения. Например, между ЕС и Турцией было заключено соглашение, в рамках которого Турция согласилась принимать обратно беженцев, добравшихся до Греции. В обмен Европа обещала оказать помощь Турции для поддержки сирийских беженцев, рассмотреть вопрос о безвизовом режиме для турецких граждан, а также активизировать процесс вступления Турции в ЕС. Далее это привело к
тому, что ЕС был вынужден не реагировать на незаконное вторжение Турции в Сирию, поскольку Р. Эрдоган пригрозил в противном случае отправить 3,6 млн мигрантов в Европу [2, р. 19].
Но еще более серьезные последствия кризис 2015 г. имел для самого ЕС. Во-первых, он привел к росту правого популизма, поскольку выдвинул ключевые вопросы популистской политической повестки (иммиграцию, безопасность и евроскептицизм) на первый план, что подтолкнуло избирателей голосовать за них на выборах. Во-вторых, ситуация постепенно переросла в конституционный кризис ЕС, поскольку государства Вышеградской группы -Греция и Испания не исполнили свои обязанности в рамках Дублинской конвенции, в результате чего началась волна вторичного перемещения уже в границах ЕС. Это привело к тому, что государства - члены ЕС стали закрывать свои границы на основании «большого притока мигрантов» или «неожиданного миграционного потока», а затем - заключать двусторонние соглашения о реад-миссии. С точки зрения Р. Бирн, Г. Нолл и Дж. Ведстед-Хансен, это стало не только крушением общеевропейской системы предоставления убежища, но и глубочайшим кризисом ЕС в целом, поскольку поставило под вопрос продолжение действия Шенгенско-го соглашения. А ведь именно свобода передвижения внутри ЕС, закрепленная этими двумя документами, стала основой для создания Союза [1, р. 872]. Для того чтобы понять суть нынешнего кризиса, авторы предлагают историческую ретроспективу и анализируют факторы, повлиявшие на формирование Общеевропейской системы предоставления убежища в ее нынешнем виде.
Создание Шенгенской зоны и реализация права на свободное перемещение могли быть достигнуты только за счет усиления пограничного контроля на внешних границах Союза. В соответствии с Дублинским регламентом, основное бремя приема беженцев ложится на периферийные государства-члены, что должно несколько смягчаться тем, что в сентябре 2015 г. была разработана «Схема экстренного переселения», которая закрепила альтернативную форму распределения ответственности за счет квот для переселения беженцев из Италии и Греции. В первом решении предлагалось переселить 40 тыс. человек, во втором - 120 тыс. Однако государства - члены ЕС искали различные юридические уловки для того, чтобы этого не делать. В результате, в 2017 г. бы-
ло переселено менее 8% от юридически закрепленного обязательства членов ЕС. В марте 2018 г. были переселены 34 тыс. человек из первоначального обязательства по квоте в 160 тыс. человек [1, p. 883].
Таким образом, основное бремя содержания беженцев все равно легло на периферийные государства, часть из которых - новые члены ЕС (страны Вышеградской группы - Польша, Чехия, Словакия и Венгрия). Когда рассматривался вопрос об их вступлении в ЕС им было предъявлено требование об обеспечении безопасности внешних границ и несении бремени приема у себя беженцев из третьих стран. Однако соответствующие правовые нормы были фактически им навязаны в рамках пакетной сделки. При этом страны Вышеградской группы, по мнению Р. Бирн, Г. Нолл и Дж. Ведстед-Хансен, видели в них только обязанности по защите границ и пограничному контролю. А обязательства по приему беженцев воспринимали как второстепенные и чисто формальные [там же].
Здесь следует отметить, что параллельно с процессом вступления новых членов в ЕС шел процесс разработки нового Дублинского регламента, который закрепил жесткие нормы, обязывающие периферийные государства соблюдать права человека в отношении беженцев, хотя изначально в нем преобладали гибкие стандарты, исключения и факультативные положения, в частности, касающиеся процедур предоставления убежища. Эта гибкость и факультативные элементы, возможно, показались привлекательными для новых государств-членов, отчасти из-за их необязательности, а отчасти из-за доминирования парадигмы миграционного контроля над защитой беженцев. Дублинский регламент III был принят незадолго до вступления новых членов в ЕС, так что они оказались поставленными перед фактом, что на них возложены более жесткие обязательства по приему беженцев, в разработке которых они участия не принимали. Хотя Дублинская система предполагает распределение обязанностей и бремени по защите беженцев между государствами-членами, отмеченные выше количественные диспропорции в принятии беженцев постепенно привели к качественному нарушению, в частности, защитных элементов общеевропейской системы предоставления убежища. В результате авторы констатируют тенденции к разрушению систем предостав-
ления убежища в некоторых государствах-членах и, как следствие, несоблюдение основных прав просителей убежища и беженцев, что признается как национальными, так и европейскими судами [1, p. 884].
Так, когда беженцы с Ближнего Востока хлынули в государства Вышеградской группы, те, прежде всего, восприняли их как незаконных мигрантов, которые должны быть задержаны и выдворены. Поэтому содержались такие лица как задержанные в специальных учреждениях, закрепленные в международном праве гарантии прав беженцев не соблюдались. Эта ситуация усугубилась экономическим кризисом.
Кроме того, в самих странах Вышеградской группы начало расти недовольство по поводу «навязанной Брюсселем» обязанности нести бремя содержания этих лиц, что вылилось в победу на выборах Фидес в Венгрии и «Закона и справедливости» в Польше. Например, сразу после победы на выборах 2018 г. правительство Орбана приняло Закон о неправительственных организациях, который получил название «Закон против Сороса», который криминализировал помощь просителям убежища различными неправительственными организациями, такими как Венгерский Хельсинкский комитет.
Всё это привело к постепенному разрушению систем предоставления убежища и пограничного контроля в течение длительного периода времени. Таким образом, просители убежища де-факто были вынуждены бежать из этих стран с их неработающими системами предоставления убежища вглубь Европы путем вторичного перемещения в другие государства-члены. Что касается самих периферийных государств, то они от этого только выиграли, поскольку суды остальных членов ЕС, стремясь защитить беженцев, стали запрещать возвращать их в эти государства. К 2018 г. Германия, одна из самых ярых сторонниц дублинской системы, начала разрабатывать альтернативную сеть двусторонних соглашений о реадмиссии, начиная с Испании и Греции, а затем - с направляющими и транзитными государствами - Алжиром, Марокко и Тунисом.
По мнению Р. Бирн, Г. Нолл и Дж. Ведстед-Хансен, этот отход от общеевропейских норм и принципов многосторонности к
односторонним действиям и двусторонним соглашениям фактически подорвал конституционные основы Союза [1, р. 876].
Исследователи выделяют три фактора, приведшие к этому кризису [1, р. 887]:
1. Изначально жесткое право было создано в части пограничного контроля (Шенгенская и Дублинская конвенции), в то время как права и защита беженцев были отнесены к сфере «мягкого права». Этот же акцент был сделан и при переговорах о вступлении в ЕС новых членов, что сформировало у них представление о том, что требования о защите беженцев являются чисто формальными и необязательными. При этом Брюссель вынудил новых членов трансплантировать соответствующие нормы в свое внутреннее законодательство, что впоследствии стало восприниматься как «элитарность» Брюсселя и навязанные Брюсселем заведомо невыгодные условий.
2. Скептицизм периферийных государств в отношении навязанного им несправедливого бремени был усилен практикой основного ядра ЕС защищать беженцев и оставлять их на своей территории. Р. Бирн и соавторы подчеркивают, что общеевропейская система предоставления убежища была подорвана именно этими государствами, поскольку они сначала позволили приграничным государствам нарушать свои обязанности по Дублинскому регламенту, а потом сами стали заключать двусторонние соглашения вместо того, чтобы решать проблему на уровне ЕС.
3. Нарастание правового популизма, призывающего граждан своих стран отказываться принимать у себя беженцев.
Таким образом, объяснение кризиса беженцев в Европе необходимо искать не только в законодательстве о предоставлении убежища, но в конституционной системе ЕС, в том, как она исторически складывалась. В частности, Р. Бирн, Г. Нолл и Дж. Вед-стед-Хансен предлагают перенести на ЕС предложенную Б.С. Чимни методологию анализа дисбаланса прав стран глобального Севера и Юга. Поскольку новые члены ЕС фактически оказались в том же положении, что страны Юга, которым их бывшими колонизаторами были навязаны правовые системы. «В обоих случаях действовала нормативная смирительная рубашка, которая ограничивала власть новичков», «периферия присоединяющихся государств была исключена центром из процесса обсуждения и
принятия основополагающего законотворчества, усилив популистскую критику элитарности и узаконивая уклонение от бремени несения установленных этим законодательством обязанностей» [1, p. 891].
Список литературы
1. Byrne R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Understanding the crisis of refugee law: Legal scholarship and the EU asylum system // Leiden Journal of International Law. -2020. - Vol. 33. - P. 871-892. - URL: https://doi.org/10.1017/ S0922156520000382 (дата обращения: 02.07.2021).
2. Costello C. Overcoming Refugee Containment and Crisis // German Law Journal. -2020. - Vol. 21. - P. 17-22. - URL: https://doi.org/10.1017/glj.2019.89 (дата обращения: 02.07.2021).
3. Tsourdi E. (Lilian) Holding the European Asylum Support Office Accountable for its role in Asylum Decision-Making: Mission Impossible? // German Law Journal. -2020. - Vol. 21. - P. 506-531. - URL: https://doi.org/10.1017/glj.2020.21 (дата обращения: 02.07.2021).
