CC BY
191
УДК 325
Е. С. Белукова, Н. С. Харламова
Белукова Е. С., сотрудник Международного центра
по развитию миграционной политики со штаб-квартирой в Вене;
e-maiL: [email protected]
Харламова Н. С., кандидат педагогических наук, доцент; заведующая кафедрой лингвистики и профессиональной коммуникации в области политических наук, Институт международных отношений и социально-политических наук МГЛУ; e-maiL: [email protected]
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: НОВЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
В статье анализируются последние решения, принятые ЕС, по противодействию кризису, связанному с миграционными потоками в Европу. Авторы рассматривают миграционную ситуацию в отдельных странах и в целом по Европе и приводят миграционную статистику, необходимую для проведения анализа сути миграционного кризиса. Рассматривается конфликт интересов между отдельными странами и официальным Брюсселем. В связи с этим в статье поднимается широкий круг вопросов, связанных с последним развитием миграционных событий; особое внимание уделяется ключевым вопросам миграционной политики: реформе общеевропейской системы предоставления убежища; созданию агентства по контролю за внешними границами Евросоюза; сотрудничеству с третьими странами или странами прохождения мигрантов; работе по выработке механизмов возвращения незаконных мигрантов и совершенствованию процесса интеграции беженцев. Авторы также рассматривают возможные сценарии и последствия принятия новых политических решений в миграционной политике европейских стран.
Ключевые слова: миграционный кризис; миграционный вызов; статус беженца; незаконная миграция; дорожная карта по проблемам миграции.
E. S. Belukova, N. S. Kharlamova
Belukova E. S., Project officer of the InternationaL Centre
for Migration PoLicy DeveLopment; e-maiL: [email protected]
Kharlamova N. S., PhD (Pedagogy), Prof., Ass. Prof.,
Head of the department of Linguistics and PoLiticaL Communication
of the Institute of InternationaL ReLations and SociaL and PoLiticaL Sciences
MSLU; e-maiL: [email protected]
MIGRATION POLICY OF THE EUROPEAN UNION: NEW STEPS TO COMBAT ILLEGAL MIGRATION
The articLe considers the Latest resoLutions adopted by the European Union to cope with the migration crisis. The authors describe the migration Landscape in
different countries as weLL as in Europe as a whoLe and give the relevant migration statistics to define the essence of the migration crisis. The conflict of interests between certain countries and official Brussels is analysed. As a result a wide range of issues related to the latest migration events is considered. Special emphasis is made on the key issues of migration (refugee) policy: reforming Common European Asylum System; establishing Border and Coast Guard Agency; cooperating with third countries or countries of migrants origin; working out the return mechanism of refugees and improving the process of integrating asylum-seekers.
Key words: migration crisis; migration challenge; refugee status; illegal migration; road map on migration.
Миграционная ситуация в странах Европейского союза (ЕС) стала тестом на прочность для основных политических сил в Европе. В 2017 г. прошли президентские выборы во Франции, парламентские выборы в Германии и Австрии. Годом раньше Великобритания приняла на референдуме решение покинуть ЕС. Тема миграции стала ключевой, если не самой важной, для европейских политиков и электората. Дебаты накануне голосования часто сводились к вопросу: поддерживать ли миграцию - волну беженцев из стран Ближнего Востока и Африки - или же противостоять ей?
История XX в. показывает, что противостоять миграции сложно и что едва ли возведение стен - путь, по которому сегодня пошла, например Венгрия, может значительно снизить число беженцев. Будучи первыми странами, которые пересекают беженцы на пути в Европу, Италия и Греция столкнулись с беспрецедентным наплывом мигрантом. Однако некоторые партнеры по ЕС, в основном страны-члены Вышеградской группы (Польша, Чехия, Словакия и Венгрия) совсем не спешат разделить с соседями бремя ответственности и распахнуть свои двери для беженцев. Даже Германия в лице канцлера Меркель, будучи лидером европейской миграционной политики гостеприимства, вынуждена пересмотреть свой подход под давлением общественного мнения в своей стране.
Сразу стоит отметить, что ЕС и его институты - сложный бюрократический механизм. Решения, так или иначе связанные с миграцией, принимаются на уровне всего ЕС, а значит подлежат исполнению во всех его странах-членах1, так и на местном уровне
1 Законоположения и решения (regulations and decisions) являются обязательными к исполнению на уровне ЕС сразу после принятия. Директивы
государств. В данной статье анализируются прежде всего общие европейские меры.
Прежде чем представить актуальную миграционную статистику в странах ЕС, нужно сказать, что, когда речь идет о миграционном кризисе в Европе, общественное мнение чаще всего имеет в виду, не мигрантов в целом, а беженцев как отдельную категорию мигрантов. Очень важно не смешивать понятия и отличать мигранта (мотивы к переселению, у которого могут быть разными, в том числе и чисто экономическими) от беженца или претендента на его статус. Статья 1 Конвенции ООН о статусе беженцев (принята 28 июля 1951 г.) дает основания для предоставления статуса беженца в случае наличия «...опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.» [Конвенция о статусе беженцев 1951]. Конвенция также указывает, что беженец «.находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» [там же]. Основные политические решения в сфере миграции, принятые в ЕС в последние два года, прежде всего направлены на беженцев как на отдельную категорию мигрантов.
Если говорить об общем числе заявок на предоставление статуса беженца, полученных ответственными ведомствами в странах ЕС, то, согласно статистике Евростата, можно наблюдать последовательный рост в течение нескольких лет: 431 тыс. в 2013 г., 627 тыс. в 2014 г. и уже около 1,3 млн в 2015-2016 гг.
В 2016 г. из 1,3 млн человек положительное решение о статусе беженца получили 336 тыс. человек, 258 тыс. получили право на дополнительную защиту, а еще 48 тыс. - право остаться в ЕС по другим гуманитарным причинам. Что же касается общего числа
(directives) должны быть прежде включены в национальное законодательство каждой страны и только потом подлежат исполнению. Европейская комиссия следит за тем, чтобы законы ЕС применялись надлежащим образом и своевременно, и в противном случае принимает меры.
людей, которые имеют признанный статус беженцев на территории ЕС на настоящий момент, точное их число статистическими агентствами и международными организациями не приводится. Это связано с тем, что не все страны ЕС предоставляют такую статистику, а также с тем, что в течение года юридически признанный статус человека может меняться. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) приводит примерную оценку в 2,3 млн человек на 2015-2016 гг. [UNHCR Population Statistics Database].
Наибольшее количество соискателей статуса беженца приезжают в ЕС по-прежнему из Сирии, Афганистана, Ирака и стран Восточной Африки. 53 % составляют мужчины. Германия неизменно остается страной, которая получает больше всего заявок на предоставление статуса беженца (60 % от всех прошений в 28 странах ЕС приходится на ФРГ).
В целом статистическая ситуация на 2017 г. выглядит несколько иначе по сравнению с предыдущими годами. После общего роста в период с 2013-2016 гг. число людей, попадающих на территорию ЕС незаконным путем (а это относится и к претендентам на статус беженца), в 2017 г. уменьшилось в два раза по сравнению с 2016 г. Интересно отметить, что в то время как в общем по ЕС число заявок на предоставление статуса беженца сократилось, для каких-то стран эти цифры наоборот выросли. Пока Болгария, Дания, Финляндия, Германия, Венгрия, Нидерланды, Польша и Швеция фиксируют спад, то во Франции, Греции, Италии и Испании, наоборот, наблюдается рост. Это еще раз подтверждает, что противодействие миграционным вызовам по-прежнему сохраняет большую актуальность.
Взять под контроль потоки беженцев является непростой задачей. Несмотря на то, что увеличение потока беженцев при военных действиях является логичным и ожидаемым явлением, именно -нестабильность в странах происхождения беженцев спровоцировала увеличение их потока, едва ли его можно полностью спрогнозировать. ЕС оказался не готов принять такое количество людей одновременно, и это при том, что масштабы могли бы быть еще больше: ведь огромное число беженцев приняла Турция (2,9 млн по данным УВКБ ООН [Figures at a Glance ... 2018]) и другие страны в регионе, приняв на себя основной удар.
Дублинская конвенция 1990 г. предусматривает, что убежище должно быть запрошено в той стране на территории ЕС, которую потенциальный беженец пересекает первой [Jean-Claude Juncker... 2017]. Документ оказался нежизнеспособным уже в первые месяцы нового миграционного кризиса. Беженцы попадали в ЕС, въезжая в основном через Грецию, Италию и Венгрию. Эти страны не смогли за короткий срок не только провести все нужные процедуры для рассмотрения ходатайств, но и даже просто зарегистрировать всех вновь поступающих. Таким образом, на практике, из-за нехватки человеческих ресурсов, большое количество людей неконтролируемо пересекало эти страны, направляясь в Центральную Европу. Идентификация личности, проверка документов, размещение на ночлег и предоставление еды и одежды стали первоочередными задачами.
Проведение интервью, проверка всех обстоятельств дела потенциальных беженцев также стала вызовом для некоторых стран. Стандартные процедуры рассмотрения прошения на предоставление статуса беженца могли доходить в отдельных странах до нескольких месяцев или даже лет. Сейчас же в отдельных случаях ускоренные процессы занимают от нескольких недель до нескольких дней в зависимости от страны. Это, безусловно, требует дополнительного финансирования. Миграционные ведомства стран ЕС мобилизованы: например, в какой-то период миграционная служба Швеции перешла на круглосуточный режим работы.
Следующей проблемой, с которой столкнулись страны ЕС, стал вопрос, как поступить с теми, чьи прошения о статусе беженца были по объективным причинам отклонены. Высылка незаконных мигрантов обходится бюджету стран ЕС в крупные суммы, так как правило процедуры выдворения не производятся за один день, а требуют планирования. Это осложняется тем, что соглашения по ремиссии подписаны далеко не со всеми странами происхождения незаконных мигрантов, а значит процесс выдворения в таких случаях становится крайне затруднительным.
В разряд постоянных трудностей, которые сегодня стали европейской реальностью, относится процесс интеграции беженцев: на первое время предоставление жилья и средств для оплаты мелких повседневных расходов, а дальше поддержка государством мер
для их будущей независимой жизни в ЕС уже без государственных субсидий. Последнее особенно непросто, ведь порой беженцы не владеют даже английским языком, не говоря уже о языке новой страны своего пребывания, и не имеют профессиональных навыков.
Основные принципы европейской миграционной политики изложены в Европейской повестке дня по миграции (European Agenda on Migration), всеобъемлющем документе, который вышел в 2015 г. Однако миграционная политика ЕС требует пересмотра. Это отмечает и экспертное сообщество, и сами политики. Требуется перейти от реакционных мер в ответ на кризис в виде большого потока незаконных мигрантов и беженцев к мерам на опережение, которые будут представлять скоординированный слаженный механизм, работающий во всех странах ЕС. Анализируя основные решения и дискуссии в официальном Брюсселе, а также Дорожную карту по миграции (Roadmap to deal by June 2018 on the Comprehensive Migration Package), можно отметить следующее:
1. Реформа Общеевропейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System, CEAS) на данный момент заблокирована в Европейском совете. Краеугольным камнем стал вопрос об обязательном перераспределении беженцев из тех стран, где их слишком много, в те страны, где их меньше. Это бы позволило разделить ответственность между всеми странами ЕС. Отдельные квоты были рассчитаны для каждой страны с учетом ее размера, количества населения, а также принимая во внимания и иные факторы. Однако согласие по этому вопросу не было достигнуто. Чтобы как-то выйти из этой тупиковой ситуации, предлагается отказаться от обязательного переселения беженцев из одной страны в другую и положиться на добрую волю стран - членов ЕС в этом вопросе. Обязательное переселение будет предусмотрено законодательно лишь в кризисных ситуациях. Однако достаточно ли этого, чтобы облегчить жизнь таким странам, как Германия и Швеция, которые приняли больше беженцев, чем другие, и справедливо ли это в отношении, скажем, Польши, власти которой и слышать не хотят о приеме большего числа беженцев, - вопрос открытый.
2. Агентство по контролю за внешними границами Евросоюза Frontex трансформировано в Европейское агентство пограничной
и береговой охраны (European Border and Coast Guard Agency) в 2016 г. Меры, связанные с наращиванием потенциала трансформированного ведомства, должны улучшить управление и контроль за внешними границами ЕС. Помимо прочего, агентство получило в свое распоряжение дополнительно около 1,5 тыс. сотрудников резерва и возможность покупки новейшего оборудования по управлению границами, доступное для мобилизации в кризисной ситуации. Тем не менее страны ЕС должны быть готовы увеличить финансирование агентства в случае необходимости, а также предоставить дополнительные человеческие ресурсы.
3. Сотрудничество с третьими странами и / или странами происхождения мигрантов - важная задача. Например, ЕС финансирует масштабные проекты с Турцией, которая стала местом размещения огромного количества беженцев. Тем не менее точечного финансирования недостаточно. В своем недавнем интервью «Deutsche Welle» Ж. К. Юнкер заявил: «Мы должны предоставить тем, кто хочет приехать и в состоянии это сделать, а также тем, чье положение позволяет им приехать, законные пути въезда в Европу. Я полагаю, что не предложив законные пути эмиграции в Европу, мы будем потеряны»1 [Jean-Claude Juncker... 2017]. Таким образом, ЕС необходимо разрабатывать схемы законной миграции с основными странами происхождения мигрантов, включая в первую очередь африканские и ближневосточные страны. Пилотные схемы по законной экономической миграции были предложены третьим странам в мае 2018 г.
Сотрудничество с третьими странами, финансирование проектов и выработка схем по законной миграции способствуют снижению уровня миграционных потоков только в тех случаях, если лидеры третьих стран готовы к сотрудничеству. Хорошим примером этому служит Турция, которая сама не является страной происхождения большого количества беженцев в ЕС, но которую пересекают беженцы на пути в ЕС. Согласно соглашению между Турцией и ЕС, беженцы, которые попадают в Грецию из Турции, могут быть возвращены обратно, и Турция будет обязана их принять. Для поселений беженцев в Турции, ЕС выделил дополнительное финансирование. Но это очень удобное для Европы
1 Перевод наш. - Е. Б., Н. Х.
соглашение, в свою очередь, ставит ЕС в зависимость от Турции и ее президента Реджепа Тайипа Эрдогана, который неоднократно выражал угрозы открыть поток беженцев в Европу. Если же Турция вовсе закроет свои границы для беженцев, они всё равно достигнут границ ЕС так или иначе.
4. Выработка механизмов по возвращению незаконных мигрантов должна продолжаться. Это заключается не только в подписании договоров о ремиссии и протоколов их взаимодейтвия с третьими странами, а также в фактической высылке незаконных мигрантов, но и в предоставлении финансирования и поддержке мер по реинтеграции возвращенцев в странах их происхождения.
Таким образом, консолидированный подход ЕС основывается на выработке компромиссных решений по тем вопросам, где единства у стран - членов ЕС нет; на реформе своих внутренних институтов; на наращивании сотрудничества со странами происхождения мигрантов (например, путем заключения договоров о ремиссии и схемах законной миграции, а также с помощью финансирования проектов по поддержке правительств и населения в этих странах).
Если большая часть вышеупомянутых предложений Дорожной карты будут достигнуты к середине 2018 г., ЕС будет бесспорно лучше подготовлен к миграционным кризисам, которые возникнут в будущем. Вне сомнений ЕС находится в плену ряда факторов, которые ему не подвластны.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Конвенция о статусе беженцев 1951. URL: un.org/ru/index.html ; un.org/ru/
documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml/ Figures at a Glance. 2018. URL: unhcr.org/figures-at-a-glance.html/ Jean-Claude Juncker. Migrants 'need legal ways to come to Europe'. 2017. URL: dw.com/en/jean-claude-juncker-migrants-need-legal-ways-to-come-to-europe/a-41556151?maca=en-Twitter-sharing/ UNHCR Population Statistics Database. 2015. URL: popstats.unhcr. org/en/overview#_ga=2.218975961.1544149295.1512996804-1542855938.1512996804/
