CC BY
229
ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ
УДК 327
Ольга ПОТЕМКИНА
"ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОВЕСТКА ДНЯ ПО МИГРАЦИИ" -НОВЫЙ ПОВОРОТ В ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ ЕС?
Аннотация. Участившиеся случаи гибели в Средиземном море мигрантов, пытающихся проделать путь от берегов Ливии до южных государств ЕС, вызвали возмущение мировой общественности и потребовали срочных мер от Евросоюза. Пытаясь справиться с разрастающимся миграционным кризисом, Комиссия ЕС привлекает инструменты не только иммиграционной политики, но и ОПБО. Разногласия между государствами-членами не позволяют найти нужное решение своевременно. Между тем кризис затронул и те страны, которые ранее не испытывали серьёзного миграционного давления, что объективно вызывает необходимость усиления общей иммиграционной политики ЕС.
Ключевые слова: миграция, беженцы, убежище, Дублинская система, квоты, военно-морская операция, контрабанда мигрантов, иммиграционная политика, Европейский союз.
События и дискуссии вокруг подготовки "новой" стратегии Евросоюза - "Европейской повестки дня по миграции" [A European Agenda, 2015], где перечислены кратко- и долгосрочные задачи политики иммиграции и убежища, развернулись в момент острейшего миграционного кризиса в Европе. Кризис продемонстрировал, что институты ЕС не обладают достаточными рычагами и ресурсами, чтобы оперативно решить вопросы, требующие всестороннего и комплексного подхода. Процесс разработки, ревизии и имплементации иммиграционного законодательства выявил всевозможные препятствия на пути достижения значимых результатов. Между тем проблема миграции была признана в Европейском союзе настолько важной, что в 2014 г. в новом составе Комиссии Ж.К. Юнкера была выделена из общего портфеля внутренних дел и юстиции, что свидетельствовало о намерении Евросоюза пытаться ее урегулировать в рамках различных направлений политики ЕС.
Сегодня интерес к данной теме как в Евросоюзе, так и в России огромен. На страницах научных изданий ведутся дискуссии о разделении компетенций между национальными государствами и институтами ЕС в иммиграционной политике. В центре внимания авторов - проблемы её формирования [Monar, 2010; Потемкина, 2010; Европейский союз, 2012], развитие отдельных направлений, а также политики убежища [Carrera, 2009; Future of asylum, 2011; Пасякина, 2011], взаимодействие
© Потемкина Ольга Юрьевна - доктор политических наук, зав. Отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН. Адрес: 125009 Москва, Моховая ул., 11-3, профессор факультета мировой политики МГУ. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420152840
государств-членов и институтов ЕС [Boswell et а1, 2010; Общее пространство, 2011; Миграционные проблемы, 2015]. О "провале" и необходимости радикального пересмотра иммиграционной политики эксперты и СМИ начали говорить в связи с участившимися с 2013 г. случаями гибели потенциальных искателей убежища, пытающихся переплыть Средиземное море и высадиться на берегах Италии, Греции, Мальты, Испании [Roos, 2013; De Вгиускег й а1., 2013]. Однако такая постановка вопроса представляется не вполне корректной, поскольку иммиграционной политике ЕС приходится имеющимися средствами бороться с последствиями непродуманных внешнеполитических действий Европейского союза в Северной Африке и на Ближнем Востоке. Именно поэтому вопрос о решении миграционных проблем путем объединения усилий в сфере политики развития, ОВПБ и других приобретает особую актуальность.
Вряд ли меры регулирования миграции, включенные в "Европейскую повестку дня", стоит считать новыми. Все, что предложила Комиссия, уже было испробовано в Евросоюзе десятилетиями. В то же время в условиях разрастания миграционного кризиса ряд законодательных и практических предложений требует особого внимания и анализа.
Перемены в иммиграционной ситуации в Европе и приоритетные направления действий
Ежегодные попытки переплыть Средиземное море на лодках возобновились с началом тёплого сезона, и уже в ночь на 19 апреля 2015 г. список погибших мигрантов пополнился ещё несколькими сотнями, утонувшими недалеко от острова Лампедуза. На следующий день, 20 апреля, Совет ЕС в составе министров иностранных дел обсудил трагическую гибель мигрантов в море и принял план действий, представленный Комиссией, за отправную точку дальнейшей работы. Через два дня, 22 апреля, Комитет по политике и безопасности призвал Внешнеполитическую службу ЕС и Комиссию представить предложения по борьбе с сетями контрабандистов и торговцев людьми в Средиземном море с использованием опыта военно-морской операции ЕС Атланта по борьбе с сомалийскими пиратами. Таким образом, было положено начало разработке главных направлений урегулирования кризисной ситуации в Средиземном море.
Внеочередное заседание Европейского совета, собравшееся 23 апреля 2015 г. для согласования дальнейших действий в этом направлении, обозначило четыре приоритетных направления действий: усилить операции на море, вести борьбу против сетей перевозчиков людей в соответствии с международным правом, противодействовать нелегальным миграционным потокам, укреплять солидарность и ответственность стран ЕС. Лидеры государств и правительств ЕС поручили Высокому представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могери-ни разработать предложения о захвате и выведению из строя судов контрабандистов, прежде чем они будут использованы для перевозки людей.
Участники саммита опирались на опубликованные агентством Евростат данные о беспрецедентном росте в 2014 г. ходатайств об убежище в страны ЕС: заявления подали 626 тыс. человек, на 191 тыс., или на 41%, больше, чем в 2013 г. При этом число сирийцев - реальных претендентов на статус беженца выросло соответственно с 72 до 123 тыс. Ходатайства подавались главным образом в пять стран ЕС, при этом рекордсменкой стала Италия, где количество прошений за год увеличилось более чем вдвое. Значительно вырос данный показатель для Германии, Швеции и Венгрии, хотя и снизился для Франции [Биго81а1;, 2015].
В последние пять лет число нелегальных въездов в ЕС варьировалось. Их было совсем немного в 2009, 2010 и 2012 гг., тогда как пик пришёлся на 2011 и 2013 гг. Сокращение нелегальной иммиграции объясняется комбинацией факторов: усилиями агентства ФРОНТЕКС, налаживанием сотрудничества Италии с режимом Каддафи до его падения, удачными действиями Испании по блокированию маршрута переброски мигрантов на Канарские острова. Резкий рост нелегальных въездов в ЕС наблюдался после революции 2011 года в Тунисе, когда масса граждан страны отправилась в плавание по Средиземному морю, в то время как национальная полиция не в состоянии была контролировать ситуацию и принимать меры безопасности [De Bryckere, 2013:3].
Ситуация у берегов европейского Средиземноморья постепенно ухудшалась после событий Арабской весны и военной операции в Ливии в марте 2011 г. Силь-вио Берлускони, занимавший в то время пост премьер-министра Италии, предупреждал коллег по ЕС о последствиях удара по Ливии для иммиграционной ситуации в Средиземноморском регионе, да и в Евросоюзе в целом. Однако, по-видимому, ожидаемые выгоды от свержения режима Каддафи оказались сильнее опасений наплыва иммигрантов. Напомним, что ранее ЕС стоило огромных усилий добиться сотрудничества с Ливией, которая в результате длительных переговоров в 2007 г., наконец, взяла на себя обязательства по сдерживанию нелегальной иммиграции из глубинных регионов Африки. После гибели Каддафи шлюз открылся, и неконтролируемый поток нелегалов устремился в Италию, Францию, Испанию, на Мальту и Кипр. Через несколько лет случилась трагедия у острова Лампедуза, которая вскоре повторилась несколько раз, что привело к резкому обострению иммиграционной ситуации и усилению критики иммиграционной политики Евросоюза, которая на самом деле мало что могла изменить.
Постепенно Ливия стала местом организации контрабанды людей через Средиземное море, сегодня 80% незаконной деятельности перевозчиков людей берет начало с ливийских берегов. Они предпочитают центрально-средиземноморский путь как самый короткий до Мальты, Лампедузы и Сицилии. В 2014 г. этим путём были перевезены 170 тысяч человек. С 1 января 2015 г. агентство ФРОНТЕКС зафиксировало 10237 нелегальных пересечений границы на этом маршруте, среди нарушителей больше всего жителей Гамбии (1401 чел.), Сенегала (1208 чел.) и Сомали (1107 чел.). ФРОНТЕКС прогнозирует еще большее увеличение числа мигрантов, которые будут стремиться в Евросоюз в ближайшие месяцы [EU Med, 2015].
Миграционные пути через Средиземное море считаются самыми опасными в Европе, за последние два десятилетия на этих маршрутах погибло более 20 тыс. человек, больше всего - в Центральном Средиземноморье. Только в 2014 г. утонули более 3500 мигрантов, к осени 2015 г. насчитывалось более 2000 погибших.
Следуя заключениям саммита, Комиссия представила свою "Европейскую повестку дня по миграции" в очень трудное и тяжёлое время, прежде всего на фоне трагической ситуации в Средиземном море, которая требовала немедленных действий и, кроме того, в условиях экономического кризиса и подъема крайне правых сил и евроскептиков в Европе. В таком контексте перед Комиссией стояла чрезвычайно трудная задача - она должна была реагировать очень быстро, но имела очень ограниченные возможности для маневра. "Европейская повестка дня по миграции" содержит четыре пункта кратко-, средне- и долгосрочных мер [European Agenda, 2015: 6-17]:
1. Противодействие нелегальной миграции; разрастанию криминальных сетей
контрабандистов и торговцев людьми.
2. Охрана границ и спасение терпящих бедствие в Средиземном море (для чего предлагалось увеличить втрое бюджет действующей операции "Тритон" и расширить полномочия агентства ФРОНТЕКС).
3. Новая политика предоставления убежища - реформа существующей системы.
4. Совершенствование политики интеграции легальных мигрантов (в частности, пересмотр положений директивы о "голубой карте" для привлечения высококвалифицированных мигрантов).
По существу "Повестка дня" повторяет всё те же задачи, которые Комиссия ставила с самого начала формирования общей миграционной политики. Главный акцент, несомненно, был сделан на спасение гибнущих людей в Средиземном море. Из всех вышеперечисленных задач частично выполненной в краткие сроки можно считать именно эту задачу - Комиссии удалось добиться увеличения бюджета операции ФРОНТЕКС "Тритон" и участия в ней морских судов государств-членов, в том числе британского "Булворк", экипаж которого спас почти три тысячи жизней. При отсутствии соответствующих договоров о реадмиссии спасенных отвезли не в Ливию, откуда они приплыли, а в Италию, куда они и направлялись, что лишь обострило миграционную ситуацию в стране. Тем не менее люди на некоторое время перестали тонуть. Шум в прессе вокруг бесчеловечной политики ЕС поутих, пока в июле 2015 г. в центре внимания общественности не оказалось бедственное положение мигрантов, одни из которых прорывались в Великобританию из французского Кале через Евротуннель, другие штурмовали границы Венгрии - как будто залатанная ткань порвалась в другом месте. Уже в июле 2015 г. основная масса мигрантов (почти 50 тыс.), пытавшихся проникнуть в Европу, была задержана на греческих островах; венгерские власти сообщили о 34 тыс. 800 задержанных; 12,5 тыс. мигрантов осаждали испанские анклавы Сеуту и Мелилью.
Что касается очень разумных предложений председателя Комиссии Ж.-К. Юнкера о повышении эффективности легальных каналов привлечения иммигрантов, в которых государства-члены по-прежнему нуждаются, то эта часть "Повестки дня" была отложена на потом, поскольку в данной кризисной тяжелой ситуации эти планы казались Евросоюзу несвоевременными. Тем не менее общественная дискуссия о пересмотре методов привлечения квалифицированных специалистов, столь необходимых Евросоюзу, ждёт своего часа.
Таким образом, дополнительного анализа требуют три направления решения обострившихся миграционных проблем: распределение ищущих убежище и беженцев по странам ЕС, реформа системы предоставления убежища, борьба с контрабандой людей в Средиземном море в рамках общей политики безопасности и обороны (ОПБО).
Распределение ищущих убежище и беженцев по странам ЕС
Главным пунктом "Повестки дня" стало перераспределение мигрантов, нуждающихся в международной защите, по всем странам ЕС. Для этого предполагалось задействовать ст.78.3 Договора о функционировании ЕС для того, чтобы запустить механизм "временной защиты". Этот механизм в своё время был учрежден директивой 2001/55/ЕС, принятой в условиях массового наплыва претендентов на убежище из Косово в Германию. Тогда дело не дошло до применения директивы, Германия приняла на себя поток потенциальных беженцев. Призывы привести в действие "временную защиту" раздавались и в 2011 г. в связи с притоком имми-
грантов из Северной Африки, главным образом, Туниса, после Арабской весны. Однако и Комиссия, и большинство государств-членов предложение не поддержали. Кроме того, и по формальным признакам в тот момент механизм "временной защиты" не мог быть задействован: прибывшие в Европу тунисцы не могли претендовать на статус беженца после победы в стране демократической революции. Это были экономические мигранты, лишившиеся работы и социальных благ и пытавшиеся воссоединиться с родственниками, проживающими во Франции.
Повторяющиеся трагедии в Средиземноморье и растущий наплыв претендентов на убежище из Сирии заставили Комиссию наконец обратиться к "временной защите". В рамках "Европейской повестки дня по миграции" были предложены критерии распределения по государствам-членам 40 тыс. претендентов на убежище из Италии и Греции. Численность переселенцев предлагалось определять в зависимости на 40% от общего населения страны, на 40% от её ВНП, на 10% от уровня безработицы и на 10% от численности уже принятых государством-членом беженцев и заявлений об убежище. Таким образом, претендентами на приём переселенцев стали Германия, куда предполагалось отправить 18,42%, Франция - 14,17%, Италия -11,84%, Испания - 10%. К ним примыкали Польша (5,64%), Нидерланды (4,35%), Швеция - (3%), Бельгия (2,9%).
Комиссия особо подчеркнула, что расселению будут подлежать лишь претенденты, действительно нуждающиеся в международной защите, главным образом, это жители Сирии и Эритреи. Те, кто не получит статуса беженца, будут отправлены домой. Оставшиеся могут надеяться на добрую волю правительств государств-членов, которые согласятся добровольно принять у себя какое-то число претендентов на убежище и облегчить бремя их приёма, непосильное для Италии и Греции. Так, Ирландия готова была принять 300 человек, хотя, как и Великобритания, она имеет законное право выборочно участвовать в иммиграционной политике ЕС [Ба-бынина, 2012:16]. Италия и Греция были избраны Комиссией на два года в качестве субъектов помощи - претенденты на убежище только из этих двух стран подлежат расселению. Для того чтобы выбрать будущих переселенцев, офицеры ФРОНТЕКС отправляются в Италию и Грецию и определяют, кто из огромной скопившейся массы людей больше нуждается в защите. Однако окончательное решение о приеме того или иного претендента на убежище остаётся за государствами-членами. Комиссия готова платить 6 тысяч евро за переселение каждого претендента на убежище, всего же на два года на задействование механизма 78.3 предполагается выделить 240 млн евро.
Таким же образом Комиссия намеревалась в рамках действующей программы расселения беженцев распределить по государствам-членам 20 тысяч мигрантов, ожидающих своей участи в лагерях УВКБ ООН в Ливане, Иордании и Турции. Стоит отметить, что в этих странах оседает значительно больше беженцев, чем в Европе1.
Великобритания отрицательно отнеслась к предложению принять у себя претендентов на убежище. Однако механизм "временной защиты" в соответствии со ст.78.3 ДФЕС мог быть запущен при наличии квалифицированного большинства в Совете, что давало возможность обойти британское вето, решения же Европарла-мента при этом не требовалось, лишь консультация. Комиссия надеялась, что министры внутренних дел и юстиции 16 июня 2015 года в Люксембурге примут пред-
1 По данным Amnesty International, около 3,8 миллиона беженцев из Сирии в основном приняли пять стран этого региона: Турция, Ливан, Иордания, Ирак и Египет.
ложенную программу действий, после чего главы государств и правительств должны были дать зелёный свет предложению на саммите 26 июня. В этом случае механизм временной защиты начал бы действовать уже с июля. К концу 2015 года Комиссия намеревалась разработать законодательное предложение о постоянной обязательной системе распределения претендентов на убежище по странам ЕС. В то же время речь пока не шла о введении системы гуманитарных виз на территории стран исхода претендентов на убежище, которые обсуждаются европейскими политиками. Противники такого подхода опасаются увеличения ходатайств об убежище по легальным каналам при сохранении нелегальных путей транспортировки людей.
Европейский парламент назвал предложение о квотах расселения "историческим", однако на пути его осуществления возникли проблемы, главная из которых - недовольство ряда государств-членов системой распределения претендентов на убежище. Так, уже на следующий день, после того как были обнародованы окончательные расчеты по переселению, Франция и Германия выступили с совместным заявлением против предложений Комиссии. Франция попыталась оспорить принцип распределения претендентов и настаивала на том, чтобы учитывались "усилия, которые страна уже предпринимает для обеспечения международной защиты и других видов помощи". Понятно, что страны, на долю которых и так уже выпадает наибольшее количество ходатайств об убежище, не горели желаниям принимать дополнительно претендентов. С аналогичными протестами выступила и Бельгия, которая считает необходимым учитывать не численность, а плотность населения страны при расселении. Испания требовала большего учета уровня безработицы в стране, принимающей мигрантов. Сомнения в правильности избранных критериев высказала и Франция, против системы квот возразили Польша, Венгрия, прибалтийские страны. [Bulletin Quotidien, 2015a].
Исследователи ссылаются на компетенцию стран ЕС определять иммиграционные квоты самостоятельно в соответствии с Лиссабонским договором [De Bruckere et al., 2013:13] Однако в ст.5 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) упоминается право государств-членов регулировать число иммигрантов, претендующих на занятость, а не на убежище. Поэтому Комиссия при поддержке Европарламента твердо намеревалась осуществить свои предложения, невзирая на препятствия. Поддерживал объявленные планы и Европарламент, настаивая на принятии постоянной и обязательной для осуществления схемы распределения претендентов на убежище по государствам-членам в случае чрезвычайной ситуации.
Реформа системы предоставления убежища
Изменение правил предоставления убежища относится к долговременным целям "Повестки дня". Предложения Комиссии касаются трёх сфер: кодификации законодательства об убежище, взаимное признание решений о предоставлении защиты и учреждение единой процедуры принятия решений об убежище. Таким образом, Комиссия намеревается исправить недостатки общей системы убежища и Дублинского регламента, определяющего страну, ответственную за прием и рассмотрение ходатайства заявителя. Пересмотр положений действующего с 2003 г. и уже реформированного в 2013 г. Дублинского регламента - один из центральных пунктов "Повестки". Комиссия собиралась пересмотреть принципы его функционирования в 2016 году. Дублинскую систему критикуют за то, что ее применение заставляет принимать ищущих убежище именно те страны, которые испытывают
самый большой наплыв желающих, при этом соответствующие инфраструктуры приема и содержания людей очень далеки от совершенства.
Так же, как и в вопросе расселения беженцев, взгляды государств-членов и институтов ЕС о предстоящей реформе не совпадают. Франция и Германия долгое время выступали в пользу сохранения существующего порядка предоставления убежища, но разрастающийся, как снежная лавина, кризис сломил их сопротивление. В августе 2015 г. Федеральное ведомство Германии по делам миграции и беженцев выпустило инструкции о приостановке действия Дублинского регламента в отношении сирийских граждан. Это означало, что Германия не возвращает в другие страны ЕС сирийцев, претендующих на убежище, а берёт на себя ответственность за их прием и регистрацию. Такое же решение временно приняла и Австрия, отвергавшая квоты. Однако решимости принимать потенциальных беженцев хватило менее, чем на месяц, и в сентябре Германия, а вслед за ней и другие страны, пользуясь положениями Шенгенского кодекса о восстановлении пограничного контроля в случае угрозы национальной безопасности, временно перекрыли въезд желающим получить убежище.
Такой поворот событий поставил в ещё более трудное положение Венгрию, испытывающую огромный наплыв мигрантов. Правительство страны оказалось в положении Италии и Греции, поэтому громче всех настаивало на ревизии Дублинского регламента, пропуская в соседние страны претендентов на убежище со своей территории и не принимая их обратно. Волна мигрантов, захлестнувшая Венгрию, все же заставила Комиссию реагировать - создать список "безопасных стран", чьи граждане не могут претендовать на убежище. В список включены все западно-балканские государства, жители которых массово добивались защиты, не имея по существу на это иных оснований, кроме экономических.
Всё же в целом пересмотреть радикально главный принцип Дублинской системы будет очень непросто, особенно в условиях усиливающейся угрозы терроризма и использованием Исламским государством миграционных потоков в своих целях. Ослабление контроля над расселением претендентов на убежище из одной страны в другие государства-члены облегчает проникновение террористов вглубь континента. Ревизия Дублинской системы тем не менее происходит на практике, когда государства-члены ограничивают получение статуса беженца странами, где происходят вооруженные конфликты, тогда как действующее законодательство признает более широкие основания для предоставления защиты. В то же время попытка Германии временно приостановить действие Дублинского регламента довольно скоро потерпела провал. Выходом из создавшегося положения для ЕС могло бы стать введение единой процедуры предоставления убежища вне ЕС, но маловероятно, что эта идея понравится странам исхода мигрантов.
Согласованные на саммите 25-26 июня 2015 года в Брюсселе после эмоциональных дискуссий планы распределения ищущих убежище между государствами-членами выявили серьёзные разногласия как между странами, так и между институтами ЕС. Как и ожидалось, разногласия между Комиссией и Советом касались процедуры расселения. При сильной оппозиции Франции, Польши и еще десятка стран первоначальные предложения Комиссии были скорректированы, в заключениях саммита термин "принудительное" расселение не упоминался. Тем не менее лидеры государств и правительств согласились принять 32,5 тысячи претендентов на убежище из Италии и Греции (меньше того, что предлагала Комиссия) и ещё 20 тыс. беженцев из Египта и Ливана на добровольной основе. Интересно отметить, что страны ЕС, особенно те, кого все еще называют "новыми", в принципе согла-
шались с необходимостью приёма беженцев, но в гораздо меньших масштабах, чем приписывали квоты, и были категорически против обязательного их выполнения, считая это посягательством на свой суверенитет [European Council, 2015].
Одной из причин сопротивления государств-членов принудительному квотированию могли стать их опасения создать прецедент, который может использовать Комиссия для ревизии Дублинской системы: временный механизм распределения соискателей убежища может стать постоянным. Отказ же от обязательной системы расселения по существу выхолащивает предложение Комиссии. Программа добровольного расселения беженцев действует в ЕС уже с 2008 г. и не дала особых результатов, несмотря на призывы Комиссии к солидарности государств-членов. Оппозицию стран Вышеградской группы не изменило даже и бедственное положение, в котором в сентябре 2015 г. оказалась Венгрия. Отказавшись от помощи Комиссии, правительство Венгрии предпочло ограничить поток ищущих убежище собственными силами.
Тем не менее председатель Комиссии Ж.-К. Юнкер не оставил своей идеи о системе обязательного централизованного распределения ищущих убежище и готовился к продолжительным политическим баталиям. 9 сентября 2015 г. в своей программной речи перед Европейским парламентом он заявил об увеличении квоты уже на 120 тыс. человек. Комиссия была вынуждена принять такое решение, так как к сентябрю 2015 г., по данным ФРОНТЕКС, в ЕС было зарегистрировано около 500 тыс. ищущих убежище, что почти приблизилось к данным за весь прошлый год. Кроме того, при поддержке Европарламента Комиссия продвигает идею о новом механизме, обязывающем государства-члены принимать претендентов на убежище не единожды, а на постоянной основе.
Между тем массовые протесты граждан государств-членов вынуждают их правительства препятствовать приёму новых мигрантов. Несмотря на ожидания, экстренное заседание министров внутренних дел 14 сентября 2015 г. после семи часов переговоров окончилось лишь с одним результатом - Комиссии удалось добиться формального согласия Совета на осуществление своего первоначального плана, что позволяет начать расселение 40 тыс. претендентов на убежище из Италии и Греции. Тем не менее Ж.К Юнкер при поддержке председательствующего Люксембурга не отступил от своих намерений. Оппозиция введению обязательных квот, а также их увеличению в составе Венгрии, Словакии, Чехии и Румынии потерпела поражение через неделю, 21 сентября 2015 г., когда Совету удалось подавляющим большинством голосов принять решение, обязывающее государства-члены расселить 120 тыс. беженцев из Италии и Греции. Упрямство В. Орбана окончилось не лучшим для страны образом: отказавшись от помощи Комиссии, Венгрия не только не сможет отдать более 50 тыс. человек для расселения по другим государствам-членам, но, напротив, еще и принять дополнительно около тысячи мигрантов.
Таким образом, разрастающийся миграционный кризис, жертвами которого стали уже не только средиземноморские страны ЕС, усиливает позиции Комиссии. Нарушители правил предоставления убежища жестко преследуются. Так, Комиссия рассматривает 32 дела для передачи в Суд ЕС против 17 стран; из них только два касаются невыполнения Дублинского регламента, остальные - неправильного применения директив о процедуре предоставления убежища и условиях приёма и содержания ищущих убежище. Наряду с принуждением и наказаниями Комиссия оказывает и финансовую помощь странам, испытывающим серьёзное миграционное давление. Так, в августе 2015 г. из общеевропейского Фонда убежища, мигра-
ции и интеграции было выделено 5,2 млн евро Франции в связи с напряжённой ситуацией в Кале.
Борьба с контрабандой людей в Средиземном море
Выполняя поручения внеочередного апрельского саммита, 18 мая 2015 г. Совет в составе министров иностранных дел и обороны принял решение о развертывании морской операции EUNAVFOR Med, заявленная цель которой - уничтожение бизнеса торговцев и контрабандистов, перевозящих людей через Средиземное море в Европу. Министры пришли к согласию относительно разработки концепции управления кризисом, что позволило начать её оперативное планирование. На начальном этапе операции было выделено 11, 82 млн евро; она длилась два месяца, продолжение же операции требовало дополнительного мандата.
По замыслу Военно-политического комитета, операция включала три фазы. Первая фаза - "исследование, сбор информации и разведданных" о маршрутах судов, их вместимости и о контрабандистах посредством морской и авиаразведки. Оказалось, что в Евросоюзе до сих пор не было более или менее ясного представления о функционировании криминальных сетей перевозчиков людей. Вторая фаза - "задержка и проверка судов", если есть основания считать, что владельцы его занимаются контрабандой мигрантов. Для этого предполагалось проникновение на судно, обыск, захват и разворачивание его в обратном направлении в случае, если судно идет в международных водах без флага или под флагом страны, которая согласна на проведение подобных действий. Вторая фаза включала также и действия в территориальных водах Ливии - на это требовалось согласие ливийских властей или резолюция Совбеза ООН по главе 7 Устава ООН, допускающей использование силы. В ходе третьей фазы предполагалось "нейтрализовать" судна, чтобы, как пояснила Ф. Могерини, они стали "негодными для использования" [Bulletin Quotidien c, 2015].
Высокий представитель ещё раз подчеркнула, что хотя главы государств и правительств обсуждали разрушение судов на саммите 23 апреля, задача операции -уничтожение не столько судна, сколько "экономической модели" организаций контрабандистов, для чего нужно лишить их средств передвижения. В том же русле высказались и министры государств-членов: французский министр иностранных дел А. Дезир заявил, что суда можно вывести из строя, испортив, например, их двигатель. Министр иностранных дел Люксембурга Ж. Ассельборн напомнил, что цель операции "вывести суда из строя, а не разбомбить их". В то же время в проекте концепции управления кризисом упоминается "широкий круг" средств - морских, воздушных и наземных: разведка, отслеживание, рекогнесцировка; команды инспекторов, десантные ресурсы, средства уничтожения - морские и воздушные, включая подразделения спецслужб. Более того, пресса цитировала документ, подготовленный Внешнеполитической службой ЕС, в котором содержится предостережение о высоком риске "сопутствующих" повреждений, включая гибель людей. Кроме того, в документе также отмечалось, что "операция несет потенциальную угрозу экономической деятельности населения Ливии, а также может нанести ущерб репутации и имиджу ЕС в мире, если будут иметь место человеческие жертвы" [Military Advice, 2015].
Так как разведку предполагалось вести в международных водах и воздушном пространстве, не имелось препятствий начать первую фазу операции, как только будет получено официальное подтверждение Совета. Вторая же и третья фазы тре-
бовали соблюдения международного права и сотрудничества с ливийскими властями. Переход от одной фазы к другой по специальному решению Совета должен был быть проведен в соответствии с условиями, которые установит Резолюция Совбеза ООН. Ф.Могерини специально подчеркнула, что ЕС намеревается провести операцию в полном соответствии с принципами международного права, посредством принятия резолюции Совбеза ООН. С самого начала Высокий представитель не предвидела особого политического сопротивления со стороны членов Совбеза. В своих интервью она несколько раз подчёркивала, что обсуждала данный вопрос с представителями России и Китая и ожидала его позитивного решения, поэтому надеялась, что резолюция будет принята до 22 июня 2015, когда соберётся Совет ЕС по общим вопросам, чтобы дать ход операции.
Однако надеждам Могерини не суждено было сбыться. Обсуждение вопроса в СБ ООН затянулось, так как проблематичным оказалось получение согласия ливийских властей на проведение второй и третьей фаз EUNAVFOR Med, что облегчило бы прохождение резолюции в Совбезе. С самого начала ЕС решил добиваться сотрудничества не только с признанным ливийским правительством в Тобруке, что считается достаточным для проведения операции, но и с правительством Триполи, властями Мисураты и муниципалитетов. Однако даже тобрукское правительство не дало немедленного согласия на начало операции. Глава же непризнанного правительства в Триполи Халифа аль-Говейль не преминул заявить 29 мая 2015 г., что силы ЕС получат отпор, если они вторгнутся в территориальные воды страны. Это означало, что успех третьей фазы будущей операции сомнителен.
Захват и уничтожение судов перевозчиков людей мог спровоцировать с их стороны ответные вооруженные действия по защите своих ресурсов, которые поддержали бы и те, кто каким-то образом участвовал или имел долю в криминальном бизнесе. Поэтому особенно сложно детально выверить действия ЕС во время операции в территориальных водах Ливии или на побережье; иначе они могли ещё больше дестабилизировать политическую обстановку в стране, угрожая жизням людей, их занятиям, а также созданием впечатления о поддержке той или иной стороны конфликтующих властей. [Faleg, Blockmans, 2015: 3].
Данные соображения имели большое значение в процессе затянувшейся дискуссии по поводу резолюции в Совбезе ООН. Россия, в частности, настаивала на не допускающем двойного толкования мандате, чтобы избежать повторения резолюции, нечёткость которой позволила начать военную интервенцию в Ливию в 2011 году. Это обстоятельство подчеркивал министр иностранных дел России С. Лавров. Он заявил, что готовящаяся резолюция должна быть выверена до малейших деталей, чтобы не было никакой возможности ее нарушить, как это случилось ранее. Вместе с тем Россия выразила заинтересованность "в международном сотрудничестве по правовому регулированию проблем беженцев", в противодействии "нечистоплотным организаторам этого преступного бизнеса" [Вступительное слово, 2015].
Россия готова к взаимодействию в рамках ООН по преодолению миграционного кризиса в Средиземноморье. Постпред России при ООН В. Чуркин заявил о необходимости сотрудничества для урегулирования ситуации в первую очередь со странами Африканского союза, которых не очень вдохновляет идея уничтожения судов у берегов Ливии. Против действий в ливийских водах высказался и Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, также мотивируя своё несогласие тем, что уничтожение судов местных жителей окончательно лишит их средств к существованию.
В результате беспрепятственно была проведена первая фаза EUNAVFOR, запущенная в июне 2015 г. Результаты её удовлетворили Высокого представителя, о чем Ф. Могерини заявила на заседании Совета ЕС в составе министров обороны 3 сентября 2015 г. Помимо основной цели - сбора разведданных о контрабандистах, военные корабли спасли за два месяца 1,5 тыс. мигрантов. Продолжились и дискуссии в Совете Безопасности ООН. Не дождавшись формирования коалиционного ливийского правительства, члены СБ постепенно приходят к согласию о возможностях проведения второй фазы операции, но лишь в международных водах, без захода в ливийские. Такое решение, которое могло бы облегчить миграционную ситуацию в Средиземноморье, поддерживает и Россия, настаивая при этом на комплексном анализе проблем Ближнего Востока и Северной Африки.
По всей видимости, операция EUNAVFOR Med ограничится двумя, вернее, полуторами фазами - сбором информации о криминальных сетях контрабандистов и действиями в международных водах. Перспективы получения мандата на её продолжение очень призрачны, если Совбез ООН действительно намерен не допустить военных действий на территории Ливии. Кроме того, даже в случае подавления сопротивления контрабандистов на побережье, криминальный бизнес лишь переориентируется. Растущая популярность сухопутного пути контрабанды мигрантов через Турцию, Грецию и Венгрию подтверждает данные предположения.
* * *
Предложения Комиссии ЕС в рамках "Повестки дня по миграции" не встретили энтузиазма и поддержки всех государств-членов ЕС. В то же время призыв распределить искателей убежища по квотам заставил участвовать в дебатах о поиске решения и те страны, которые ранее вели себя так, будто происходящее их не касается. Решимость Комиссии ЕС и Европарламента продвигать и совершенствовать общую иммиграционную политику и предоставление убежища не ослабевает, несмотря на сопротивление стран ЕС. Пока что Евросоюз вынужден вести войну с мигрантами.
Политики и эксперты говорят о необходимости обратиться к корням миграционного кризиса, а не лечить его симптомы. Действительно, кризис разрастается в соседней с Европой зоной хаоса и нестабильности, охваченной конфликтами, и это только его начало. Ситуация в Африке и на Ближнем Востоке не будет улучшаться. В регионе очень сильно демографическое давление, нищета, конкуренция за природные ресурсы, возрастает влияние террористических организаций под знаменами Исламского государства.
В ближайшие 35 лет население Африки достигнет 2,4 млрд человек. Уже сегодня 25 млн претендентов на убежище покинули свою родину в регионе, граничащем с Европой. Не все они направляются в Евросоюз, но многие попытаются осесть в европейских странах. Это означает, что Европе придется принимать уже не сотни тысяч, а миллион мигрантов ежегодно. Существующая система предоставления убежища не готова к такому наплыву претендентов.
Главам государств и правительств предстоит определиться с тем, какое число мигрантов в состоянии принять их страны. Даже если квоты введены, это лишь частичное временное решение проблемы. Число претендентов на убежище значительно превышает квоты, неудавшимся претендентам, которых собираются высылать из стран ЕС, надо куда-то возвращаться. Без стабилизации ситуации в сосед-
нем регионе проблема роста миграционного притока не может быть решена. Проблема сотрудничества со странами исхода мигрантов выходит на первый план во внешнеполитической повестке дня ЕС, хотя в последние годы данное сотрудничество не принесло ощутимых положительных результатов для стран Ближнего Востока и Северной Африки, а, напротив, только усугубило миграционные проблемы.
Кроме иммиграционной, Евросоюзу придётся задействовать инструменты общей внешней политики, политики в сфере развития, занятости, образования, привлечь в раздираемый конфликтами регион финансовые ресурсы. Только в этом случае можно будет говорить о "новой" иммиграционной политике, которая не ограничивается сферой внутренних дел и юстиции, а включает практически все направления деятельности Евросоюза и государств-членов.
Список литературы
Бабынина Л.0.(2012) 20 лет Маастрихтскому договору: куда движется Европейский Союз? // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика. №2. C. 4-18.
Вступительное слово и ответы на вопросы СМИ министра иностранных дел России С.В.Лаврова в ходе совместной пресс-конференции по итогам переговоров с министром иностранных дел и международного сотрудничества Италии П. Джентилони. 2015. 1 июня. URL: http://www.mid.rU/brp_4.nsf/0/98FF38086C1EE30C43257E570047BFBD (дата обращения: 30.07.2015)
Европейская интеграция: учебник (2011) Под ред. О.В.Буториной. М.: Издательский Дом "Деловая литература".
Европейский Союз. Справочник-путеводитель (2003) /Под ред. О.В. Буториной (отв.ред), Ю.А. Борко, И.Д. Иванова. М.: Деловая литература.
Европейский союз в XXI веке: время испытаний (2012) Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв.ред.),
H.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. М.: Ин-т Европы РАН, Весь Мир.
Миграционные проблемы в Европе и пути их решения. (2015) Под редакцией Н.Б. Кондратьевой (отв. ред.), О.Ю. Потемкиной. М.: Доклады Института Европы, № 315.
Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты (2011) Отв.ред. С.В. Уткин С.В. М.: ИМЭМО РАН.
Пасякина Л.С. (2011) ЕС и трудовая миграция // Современная Европа. №3(47). С. 92-105.
Потемкина О.Ю. (2010) Иммиграционная политика ЕС от Амстердама до Лиссабона // Мировая экономика и международные отношения. № 4. C. 42-51.
References
Babynina L.O. (2012) 20 let Maastrihtskomu dogovoru: kuda dvizhetsja Evropejskij Sojuz? // Vestnik Moskovskogo universiteta. Serija 25. Mezhdunarodnye otnoshenija i mirovajapolitika. №2. C. 4-18.
Evropejskaya integraciya.Uchebnik (2011). Pod red. O.V.Butorinoj. M.: Izdatelskij dom "Delovaya literatura.
Evropejskij Sojuz. Spravochnik-putevoditel'. (2003) Pod red. O.V. Butorinoj (otv.red), Ju.A.Borko,
I.D.Ivanova. M.: Delovaja literature.
Evropejskij sojuz v XXI veke: vremja ispytanij (2012) Pod red. O.Ju. Potemkinoj (otv.red.), N.Ju. Kaveshnikova, N.B. Kondrat'evoj. M.: In-t Evropy RAN, Ves' Mir.
Migracionnye problemy v Evrope i puti ih reshenija. (2015) Pod redakciej N.B. Kondrat'evoj (otv. red.), O.Ju. Potemkinoj. M.: Doklady InstitutaEvropy, № 315.
Obshhee prostranstvo vnutrennej bezopasnosti v ES: politicheskie aspekty (2011) Otv.red. S.V. Utkin S.V. M.: IMJeMO RAN, 2011.
Pasjakina L.S. (2011) ES i trudovaja migracija // SovremennajaEvropa. №3(47). S. 92-105.
Potemkina O.Ju. (2010) Immigracionnaja politika ES ot Amsterdama do Lissabona // Mirovaja jekonomika i mezhdunarodnye otnoshenija .№ 4. C. 42-51.
A European Agenda on Migration (2015). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, European Commission? COM 240 final
Boswell Ch., Geddes A. (2010) Migration and Mobility in the European Union. Palgrave Macmillan.
Carrera S. (2009) In Search of the Perfect Citizen? The Intersection between Integration, Immigration and Nationality in the EU. Leiden: Martinus Nijhoff Publ.
Bulletin Quotidien. 11321. 26.05.2015 a; 11343., 19.05.2015 c.
De Bruycker Ph., Di Bartolomeo A., Fargues Ph. (2013) Migrants smuggled by sea to the EU: facts, laws and policy options. European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies.
EU Med Miliary Operation (2015) //Statewatch. May URL: http://www.s1atewatch.org/news/2015/may/eu-med-military-op.pdf^ara обращения: 1.06.2015)
Europe's Deadly Immigration Policy. 2015. 20 April.
URL:http://www.bloombergview.com/articles/2015-04-20/europe-s-deadly-immigration-policy (дата обращения: 30.07.2015)
European Council. Special meeting of the European Council statement. 2015. 23 April. URL:http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/ (дата обращения: 30.07.2015)
Eurostat News release. Asylum in the EU. 53/2015. 20 March.
Faleg G., Blockmans S. EU Naval Force EUNAVFOR MED sets sail in troubled waters. 26.06.2015 URL: http://www.ceps.eu/publications/eu-naval-force-eunavfor-med-sets-sail-troubled-waters (дата обращения: 3.08.2015)
The future of asylum in the European Union. Problems, proposals and human rights (2011). Goudappel F., Raulus H. (eds.). The Hague: T.M.C. Asser Press.
Military Advice on the "Draft Crisis Management Concept for a possible CSDP operation to disrupt human smuggling networks in the Southern Central Mediterranean". URL: http://migrantsatsea.org/2015/05/26/wikileaks-releases-classified-documents-describing-eu-plans-for-military-strikes-against-libyan-migrant-smugglers/ (дата обращения: 30.07.2015).
Monar J. (2010) Justice and Home Affairs // Journal of Common Market Studies. 2010. Vol. 48, Annual review. P. 143-162.
Roos K. (2013) The EU and Immigration Policies: Cracks in the Walls of Fortress Europe? Palgrave McMillan.
Russian Foreign Minister Sergey Lavrov's opening remarks and answers to media questions at a joint news conference following talks with Italy's Minister of Foreign Affairs and International Cooperation Paolo Gentiloni. 2015 June 1, 2015 URL:
http://archive.mid.ru/bdomp/brp_4.nsf/e78a48070f128a7b43256999005bcbb3/925b87eeabb21b1943257e590 03c650a!0penDocument (дата обращения: 1.08.2015)
"European Agenda on Migration" - a New Turn in the EU Immigration policy?
Author. Potemkina O.Yu., Doctor of Political Sciences, Professor of the Faculty of the World Politics. Head of the Department of the European Union studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya street, 125009, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract. The increasing number of deaths of migrants who tried to reach the Southern EU states from Libya has caused indignation of the world community and demanded an urgent response from the European Union. In an effort to manage the growing migrant crisis, the EU Commission puts in place both immigration policy and the CSDP instruments. The disagreement between the Member States does not allow to find a proper solution in time. Meanwhile, the crisis has touched upon the countries which have never experienced serious migratory pressure before. It obviously calls for strengthening the EU common immigration policy.
Key words: migration, refugees, asylum, Dublin system, mandatory quotas, naval operation, smuggling of migrants, immigration policy, European Union, EUNAVFOR Med.
