CC BY
39
УДК 342.734 ББК 67.400
ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ОДНА ИЗ ДЕТЕРМИНАНТ РЕФОРМИРОВАНИЯ МВД РОССИИ
ДМИТРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ВОРОНОВ,
соискатель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, помощник начальника Управления МВД России по Ивановской области ( по организационно-штатной работе) Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: polinom@ngs.ru Научный руководитель: Смольяков А.А., кандидат юридических наук Рецензент: Исаева Н.В., кандидат исторических наук, кандидат юридических наук
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются проблемы реформирования Министерства внутренних дел Российской Федерации во взаимосвязи с обеспечением конституционных социально-экономических прав сотрудников органов внутренних дел.
Ключевые слова: реформирование органов внутренних дел, обеспечение конституционных социально-экономических прав и свобод сотрудники органов внутренних дел.
Annotation. The article analyzes the problems of reforming the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation in connection with the enforcement of constitutional socio-economic rights of employees of internal Affairs bodies.
Keywords: the reform of the internal Affairs bodies, ensuring the constitutional socio-economic rights and freedoms, employees of bodies of internal Affairs.
В современном российском обществе сформировалось глубокое понимание того, что быстро изменяющиеся экономические, политические и социальные условия требуют такого же динамичного и адекватного ситуации развития Министерства внутренних дел Российской Федерации как органа государства, обеспечивающего, наряду с другими правоохранительными и силовыми ведомствами, национальную безопасность, общественный порядок и конституционную целостность страны. Это приобретает еще большую актуальность в условиях глобальных процессов в мировой экономике и политике, связанных с завершением очередного «кондратьевского» цикла, формированием VI технологического уклада, что может сопровождаться как экономическими потрясениями, так и существенными социальными и политическими изменениями.
Новые глобальные вызовы современности, связанные с переходом цивилизации к иному состоянию, неизбежно вызовут трансформацию со-
циальных ценностей. В контексте этого процесса необходимо переосмысление содержания, методов и результатов правоохранительной деятельности, в том числе органов внутренних дел, их соответствия тенденциям мирового развития, поскольку в целом вхождение России в VI технологический цикл — вопрос выживания, развития экономики, обеспечения безопасности и международного статуса страны, достижения высокого уровня благосостояния людей [3].
Такое развитие может обеспечить только высокопрофессиональный, физически подготовленный и обладающий необходимыми компетенциями кадровый состав органов внутренних дел. Привлечение на службу отвечающих квалификационным требованиям и обладающих высокими морально-нравственными качествами кандидатов возможно при достаточно высоком уровне обеспечения социально-экономических прав и свобод сотрудников органов внутренних дел. Для повышения престижа
службы в органах внутренних дел это является необходимым условием; обеспечение уровня жизни сотрудников органов внутренних дел выступает одним из основных ресурсов в реформировании Министерства внутренних дел Российской Федерации, что нашло отражение и в так называемой «Дорожной карте», призванной сделать российскую полицию государственным институтом, пользующимся высоким доверием граждан, способным дать адекватный ответ угрозам и вызовам XXI в.
Согласно указанному документу, главным звеном дальнейшего реформирования системы Министерства внутренних дел Российской Федерации предлагается определить работу с кадрами, рассматриваемую, прежде всего, с позиции закрепления профессионального кадрового ядра полиции, очищенного от коррупционеров, нарушителей дисциплины и людей, случайных для полиции. Достижение этой цели основывается на формировании в системе МВД России условий, обеспечивающих высокую личную заинтересованность каждого сотрудника в добросовестном исполнении служебных обязанностей: гарантии сохранения высокооплачиваемой и престижной работы; получения во время прохождения службы и после выхода в отставку достойного пакета социальных льгот [9].
Безусловно, стратегические направления определены верно, однако уровень их обеспечения в настоящее время не достиг той критической высоты, которая могла бы привести к существенным качественным сдвигам. Об этом можно судить по последним независимым исследованиям общественного мнения, согласно которым уровень доверия населения к органам внутренних дел, по некоторым оценкам, не превышает 4—5% в 2012—2013 гг.; скорее склонны не доверять органам внутренних дел 43% опрошенных респондентов в 2012 г. и 40% в 2013 г.; однозначно выразили недоверие к органам внутренних дел 13% опрошенных респондентов в 2012 г. и 11% в 2013 г. [6]. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения в 2013 г. определенно доверяли органам внутренних дел 7% респондентов, скорее склонны доверять 39%, скорее не доверяют 34%, определенно не доверяют 11% [7], что не позволяет говорить о выходе из того системного кризиса органов внутренних дел, кото-
рый собственно и послужил поводом к проводимым реформам.
Наряду с этим динамика некоторых показателей, отражающих движение личного состава органов внутренних дел, так же свидетельствует о том, что обеспечение социально-экономических прав сотрудников органов внутренних дел не вышло на уровень, позволяющий привлекать на службу высокопрофессиональные, отвечающие современным требованиям кадры в условиях конкуренции за их привлечение с другими правоохранительными и юридическими структурами. В период с 1995 по 2009 годы доля лиц, принятых на службу в органы внутренних дел, по отношению к уволенным была существенно выше либо сопоставима по значению (в 1995 г. доля принятых на службу лиц составляла 16,4% от штатной численности, уволенных — 9,1%; в 2009 г. — 9,4% и 6,4% соответственно) [14, с. 14; 13, с. 16]. В 2010—2011 гг. доля уволенных значительно превышает долю принятых (в 2010 г. 2,6% и 9,8%; в 2011 г. — 3,2% и 15,1%, соответственно) [11, с. 18], что свидетельствует о существенном оттоке кадров, обосновать который только лишь сокращением штатной численности вряд ли возможно, поскольку эти показатели, являясь относительными, во все годы рассчитывались в процентах от имевшейся на тот период штатной численности. В 2012—2013 гг. ситуация несколько стабилизировалась (в 2012 г. доля принятых на службу лиц составляла 6,5% от штатной численности, уволенных — 4,8%; в 2013 г. — 5,6% и 5,4% соответственно) [11, с. 18]. Указанное подтверждается и динамикой некомплекта личного состава, который, хотя и остановился в 2013 г. на отметке 4,9%, но имеет тенденцию к увеличению [14, с. 2; 13, с. 4; 11, с. 7].
Однако, наиболее тревожным показателем, отражающим наряду с другими признаками, качественное состояние личного состава органов внутренних дел, является динамика числа сотрудников, совершивших дисциплинарные правонарушения, количество таких сотрудников выросло почти в 1,5 раза в период с 2002 г., а именно на 42,3% и имеет практически неуклонную тенденцию к увеличению [14, с. 45; 13, с. 44; 12, с. 40, 11, с. 45]. Очевидно, что такое положение вызвано недостаточно высоким престижем службы в органах внутренних
дел, комплектованием в течение продолжительного периода времени кадрами, не в полной мере отвечающими предъявляемым требованиям вследствие недостаточного обеспечения социально-экономических прав сотрудников органов внутренних дел.
Несмотря на то, что законодательство, регулирующее правовые отношения по обеспечению сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации социально-экономическими благами, в последние годы активно совершенствовалось, определенных проблем избежать, тем не менее, не удалось, во многом из-за отсутствия в основополагающих нормативных правовых актах, регламентирующих прохождение службы в органах внутренних дел, в качестве одного из принципов приоритета прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, что было бы вполне уместно, поскольку «закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни» [10, с. 724].
В ряде случаев происходит обратное даже несмотря на имеющиеся в том или ином законе правовые предписания, потому как приоритеты в правосознании лиц, от которых зависит обеспечение социально-экономических прав сотрудников органов внутренних дел, предполагают принятие решений, ориентированных не на человека, а на корпоративные интересы. К сожалению, это выступает частью определенных глобальных процессов. Е.Н. Хазов, размышляя о сущности экономических гарантий конституционных прав и свобод, отмечает: «Если еще сохраняется осознание права как системы ценностных установок, превалирующих в сознании большинства, то постепенно утрачивается восприятие его как средства защиты прав и свобод человека и гражданина от неправомерных посягательств. Все это свидетельствует о кризисных явлениях в общественном и индивидуальном правосознании. Среди его признаков, таким образом, можно выделить искажение внутреннего правового чувства человека, беспочвенность правосознания, подчинение его духу скептицизма и нигилизма» [15].
Действия должностных лиц вне правового поля в целях воспрепятствования обеспечению того или иного права констатируют и другие ученые, по-
лагая, что «последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека наблюдается отход назад, к периоду бесправия личности, когда она превращалась в простой винтик государственного механизма» [10, с. 725].
Применительно к сотрудникам органов внутренних дел указанная негативная тенденция просматривается, несмотря на установление ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обязанности руководителя Министерства внутренних дел или уполномоченного им руководителя обеспечить сотруднику органов внутренних дел прохождение службы, своевременно и в полном объеме выплачивать сотруднику денежное довольствие и предоставлять ему социальные гарантии, предусмотренные законом.
В этой связи необходимо формирование более конкретных механизмов обеспечения того или иного конституционного социально-экономического права, предполагающих соответствующие формы реализации, характерные для определенных субъектов со специальным правовым статусом, что создавало бы возможность субъектам правоотношений, обладающих соответствующими правопритязаниями, требовать от государства надлежащего исполнения взятых на себя обязательств, в том числе посредством обращения в судебные органы. Указанное в полной мере соответствует некоторым тезисам о путях развития современного российского конституционализма, имеющих место в современной научной доктрине, согласно которым «закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. социальные права человека и гражданина нельзя рассматривать как рекомендации для государственной социальной политики. Соответствующие конституционные нормы имеют ту же юридическую силу, что и остальные конституционные нормы. Социальные права человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации 1993 г., следует рассматривать как ограничения экономической политики государства» [1, с. 10], при этом нормативно-правовая фиксация обязанностей государства зачастую приводит к большей защищенности лично-
сти, нежели декларирование того или иного права [2, с. 59].
По нашему мнению, такая фиксация на практике реализуется достаточно редко, поэтому, несмотря на то, что реализация и защита экономических, социальных и культурных прав позволяют человеку отстоять свое право на достойную жизнь, защищать себя от экономического произвола и социальной несправедливости «в условиях рыночной экономики, которая формируется в России, прямое действие экономических, социальных и культурных прав оказывается относительным, в отличие от действия личных (гражданских) и политических прав. Это обусловлено тем, что в условиях рыночного хозяйства распределение экономических, социальных и культурных благ не находится в руках государства, поэтому отсутствует конкретный ответчик в том случае, если гражданин посчитает свои экономические, социальные или культурные права нарушенными и подаст иск в суд. Поскольку реализация этих прав напрямую зависит от материальных возможностей государства, то на практике они чаще выступают пожеланиями, чем его обязательствами перед гражданами» [8, с. 349].
Связывая развитие законодательства, регулирующего стимулирование деятельности сотрудников органов внутренних дел, с выработкой концептуальных положений, отражающих согласованные позиции законодательной и исполнительной ветвей власти, учитывающих интересы и потребности различных категорий сотрудников, пенсионеров и ветеранов МВД России и членов их семей, некоторые авторы полагают, что осуществление мер по стимулированию деятельности сотрудников органов исполнительной власти должно быть при этом адекватным состоянию экономики, социальной сферы и финансовым возможностям государства [5, с. 24]. Представленная концепция также приводит к обеспечению социально-экономических прав и свобод сотрудников органов внутренних дел не в качестве четко зафиксированных обязательств, а в качестве возможностей, которые при стечении определенных социально-экономических и политических условий не могут быть реализованы.
Принятые в Российской Федерации в последние годы меры по усовершенствованию механизма обеспечения социально-экономических прав и свобод
сотрудников органов внутренних дел выступили поводом к совершенствованию нормативного правового регулирования в отношении государственных служащих других категорий, что воплотилось в принятии Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Таким образом, указанный правовой институт находится в постоянном движении, основная цель которого должна состоять не только лишь в предоставлении социальных гарантий для государственных служащих, а в формировании на этой основе кадровой и корпоративной политики государственных органов, рассматривающей обеспечение социально-экономических прав государственных служащих в качестве одной из основных детерминант существования и функционирования государственных органов как социальных систем, отвечающих требованиям нового технологического уклада, экономического и геополитического порядка, в условиях трансформации массового правосознания и правовых систем.
Наметившееся смещение акцента в пользу нормативного регулирования федеральным законодательством большей части правовых отношений, непосредственно обеспечивающих реализацию социально-экономических прав и свобод, является обоснованным и в большой степени способствует воплощению конституционных принципов социального, правового государства, так как подзаконное регулирование представляется менее универсальным регулятором, поскольку в большей степени подвержено влияниям сложившейся правоприменительной практики, состояния экономики и ресурсов, других дискретных факторов. На представленном выше примере наглядно видно, что коренное изменение федеральных законов дало мощный толчок к совершенствованию правоотношений по обеспечению непосредственной реализации социально-экономических прав и свобод отдельных категорий граждан, в то время как подзаконная база лишь обслуживает эти изменения; следовательно, прогресс вызывает именно совершенствование федерального законодательства, основанного на конституционно-правовой базе.
Это особенно значимо, поскольку, как было отмечено, обеспечение социально-экономических прав и свобод сотрудников органов внутренних дел выступает в качестве одной из основных детерминант реформирования МВД России, поэтому в совершенствовании механизма обеспечения указанных прав необходима постоянная системная работа по устранению недостатков ведомственных нормативных правовых актов, которые при стечении определенных обстоятельств создают угрозу нарушения основных прав и свобод, принадлежащих сотрудникам органов внутренних дел в силу конституционно-правовых предписаний. К примеру, в некоторых ситуациях складываются условия, которые могут привести к нарушениям права сотрудников органов внутренних дел на равную оплату за равный труд, равенства при продвижении по службе, права на здоровье, права на образование, свободы труда. Безусловно, указанные нарушения не носят широкомасштабного характера, однако с точки зрения обеспечения основных прав и свобод это не имеет никакого значения, поскольку стандарты в области прав человека носят всеобщий и универсальный характер. Указанное подтверждается мнением о том, что «гипертрофированное значение ведомственного приказа — питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации. Очевидно, что установление и охрана прав и свобод личности, их объединений не должна быть предметом ведомственного регулирования» [10, с. 741].
При этом необходимо учесть, соглашаясь с размышлениями некоторых авторов о принятии Федеральных законов от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» как о деятельности, имеющей целью повысить престиж правоохранительной службы, что дальнейшее совершенствова-
ние нормативно-правового регулирования в этой области способно вывести сотрудников органов внутренних дел на качественно новый уровень материальной обеспеченности, соответствующий возлагаемым на них обязанностям [4]. В представленном аспекте даже единичные случаи несоблюдения основных прав и свобод наносят урон правовой системе в целом и противоречат задаче реформирования органов внутренних дел как института государства, ответственного в современных сложных геополитических и социально-экономических условиях за национальную безопасность, общественный порядок и конституционную целостность страны.
Литература
1. Аристов А.Е. Трансформация концепции социальных прав в Российской Федерации: обеспечение экономической реформы и соблюдение конституционно закрепленных социальных прав / Аристов А.Е., Елисеев Б.П. // Юрист. 2004. № 2.
2. Аристов Е.В. Социальные права человека и гражданина в Российской Федерации. Конституционное исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 186 с.
3. Каблов Е.Н. Наука и жизнь. [Электронный ресурс] / Е.Н. Каблов — Режим доступа: www.nkj. ru/archive/artikles/17800.
4. Корнеева О.В. Совершенствование системы обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников полиции: вопросы теории и практики. [Электронный ресурс] / Информационно-правовая система «КосультантПлюс». 2012. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_CJI_69572/.
5. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: основные направления модернизации и развития: монография. Воронеж, Воронежский институт МВД России. 2011. 172 с.
6. Материалы сайта Аналитического центра Юрия Левады. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.levada.ru/books/obshchestvennoe-mnenie-2013.
7. Материалы сайта Всероссийского центра изучения общественного мнения. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.wciom.ru/index. php?id=459&uid=114595.
8. Мухаев Р.Т. Теория государства и права: учебник для бакалавров / Р.Т. Мухаев // М.: Издательство Юрайт, 2014. 585 с.
9. Официальный сайт Российской газеты. Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www. rg.ru/2013/02/04/karta-mvd-site-dok.html.
10. Пиголкин А.С. Теория государства и права: учебник для бакалавров / А.С. Пиголкин, А.Н. Го-ловистикова, Ю.А. Дмитриев // М.: Издательство Юрайт, 2013. 761 с.
11. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел за 2013 год. М.: ДГСК МВД России. 2014. 75 с.
12. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел за 2012 год. М.: ДГСК МВД России. 2013. 65 с.
13. Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2009 год. М.: ДКО МВД России. 2010. 87 с.
14. Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2002 год. М.: ГУК МВД России. 2003. 79 с.
15. Хазов Е.Н. Понятие, содержание и особенности экономических гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина. [Электронный ресурс] / Е.Н. Хазов // Право и жизнь. 2010. № 140 (2). — Режим доступа: http://www.law-n-life. ru/arch/140/140-9.doc.
References
1. Aristov A.E. Transformation of the concept of the social rights in the Russian Federation: providing an economic reform and observance constitutionally the affirmed social rights / Aristov A.E., Yeliseyev B. of the Item // Lawyer. 2004. No. 2.
2. AristovE.V Social human rights and the citizen in the Russian Federation. Constitutional research: Diss. ... edging. law. sciences. M, 2005. 186 pages.
3. Kablov E.N. Nauka and life. [An electronic resource] / E.N. Kablov — the access Mode: www.nkj. ru/archive/artikles/17800.
4. Korneeva O.V. Improvement of system of obligatory state life insurance and health of police officers: questions of the theory and practice. [Electronic resource] / Information and legal Kosultantplus system.
2012. — Access mode: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_CJI_69572/.
5. Matveev S.P. Social protection of public servants: main directions of modernization and development: monograph. Voronezh, Ministry of Internal Affairs Voronezh institute of Russia. 2011. 172 pages.
6. Materials of the site of the Analytical center of Yury Levada. [An electronic resource] — the access Mode: http://www.levada.ru/books/obshchestvennoe-mnenie-2013.
7. Materials of the site of the All-Russian center of studying of public opinion. [An electronic resource] — the access Mode: http://www.wciom.ru/index.php? id=459&uid=114595.
8. Mukhayev R.T. Theory of the state and right: the textbook for bachelors / R.T. Mukhayev // M.: Publishing house of Yurayt, 2014. 585 pages.
9. Official site of the Russian newspaper. A road map of further reforming of law-enforcement bodies of the Russian Federation [An electronic resource] — the access Mode: http://www.rg.ru/2013/02/04/karta-mvd-site-dok.html.
10. Pigolkin A.S. Theory of the state and right: the textbook for bachelors / A.S. Pigolkin, A.N. Golovistikova, Yu.A. Dmitriyev // M.: Publishing house of Yurayt, 2013. 761 pages.
11. Data on a condition of work with shots of law-enforcement bodies for 2013. M.: DGSK Ministry of Internal Affairs of Russia. 2014. 75 pages.
12. Data on a condition of work with shots of law-enforcement bodies for 2012. M.: DGSK Ministry of Internal Affairs of Russia. 2013. 65 pages.
13. A condition of work with shots of law-enforcement bodies of the Russian Federation for 2009. M.: DKO Ministry of Internal Affairs of Russia. 2010. 87 pages.
14. A condition of work with shots of law-enforcement bodies of the Russian Federation for 2002. M.: GUK Ministry of Internal Affairs of Russia. 2003. 79 pages.
15. Hazov E.N. Ponyatiye, contents and features of economic guarantees of constitutional rights and freedoms of the person and citizen. [Electronic resource] / E.N. Hazov // Right and life. 2010. No. 140 (2). — Access mode: http://www .law-n-life. ru/arch/140/140-9.doc.
