CC BY
607
УДК 343.24 ББК 67.400
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВОПОРЯДКА В РОССИИ
АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ БЕЗРУКОВ,
докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России кандидат юридичесих наук, доцент Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
E-mail: [email protected], Научный консультант, рецензент: доктор юридических наук,
профессор И.В. Гончаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Выявлены и рассмотрены конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка. Показано содержание, развитие и конкретизация положений Конституции Российской Федерации в действующем законодательстве, регламентирующем основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка.
Ключевые слова: Конституция РФ, законодательство, правопорядок, органы внутренних дел, полиция.
Annotation. Identified and considered the constitutional-legal bases of activity of internal Affairs bodies in the field of law enforcement. Shows the contents, development and concretization of provisions of the Constitution of the Russian Federation in the legislation regulating the basic directions of activity of internal Affairs bodies in ensuring law and order.
Keywords: Constitution, legislation, law enforcement, internal Affairs bodies and the police.
В условиях современных преобразований правоохранительного механизма, в структуре которого функционируют органы внутренних дел, одной из важнейших задач которых является установление, поддержание и обеспечение конституционного правопорядка. Такую задачу органы внутренних дел выполняют как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими органами публичной власти, а также в сотрудничестве с общественностью.
В доктрине правопорядок рассматривается как результат действия права и состояние общественных отношений, качественно характеризующее важнейшее направление правоохранительной функции государства, что позволяет его рассматривать как сложное социально-правовое и политико-государственное явление в единстве институционального, функционального и социально-правового аспектов1.
Исходя из того, что конституционный порядок выступает фундаментально-ценностной категорией по отношению к правопорядку в целом, конституцио-нализация правопорядка не ограничивается рамками конституционного регулирования. Усиление консти-туционализации влечет укрепление конституционно-
го правопорядка, повышает эффективность правового регулирования и деятельности государственного аппарата, включая специализированные органы обеспечения правопорядка2. Следовательно, консти-туционализация отраслевого законодательства, регламентирующего деятельность государственных (правоохранительных) органов, включая органы внутренних дел, в целом способствует повышению эффективности функционирования конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России3.
В таком механизме правоохранительные органы, представленные в основном органами исполнительной власти, взаимодействуя друг с другом, в процессе достижения общей цели и решения собственных задач, образуют единую систему, консолидирующую конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка в целом.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не устанавливает систему исполнительных органов государственной власти и не содержит исчерпывающий перечень правоохранительных органов, включая органы внутренних дел, тем не ме-
нее, отдельные положения Конституции РФ относят кадры правоохранительных органов к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72); закрепляют единство системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, предусматривают возможность передачи ими друг другу осуществление части своих полномочий (ч. 2 ст. 77, ст. 78 Конституции РФ), а федеральным исполнительным органам власти — возможность создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ).
Таким образом, положения Конституции РФ аккумулируют в себе исходные конституционные основы деятельности тех или иных органов исполнительной власти, включая органы внутренних дел, которые конкретизируются в положениях действующего законодательства. Следовательно, органы внутренних дел пусть и завуалировано, но присутствуют в Конституции РФ в качестве элемента исполнительной власти (ст. 10, 72, 77, 78 Конституции РФ). Потому конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка занимают первостепенное значение, а их функционирование должно рассматриваться сквозь призму Конституции Российской Федерации и развивающих ее положения правовых актов.
Особым субъектом обеспечения правопорядка является полиция, которая создается и функционирует в качестве основной составной части единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел — Министерства внутренних дел Российской Федерации. Сегодня предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел составляет 872 970 человек4. Полиция является основным элементом системы обеспечения общественного порядка и противодействия преступности. Основные принципы и направления ее деятельности определены в Федеральном законе «О полиции»5.
Российская полиция определяется в доктрине как исполнительно-распорядительный орган государственной власти, который организационно входит в систему МВД России, а сотрудник полиции, соответственно, является представителем государственной власти, имеющий специальный статус, позволяющий ему соответствующими средствами обеспечивать правопорядок и защиту прав и свобод граждан6. Однако такое определении требует как минимум два уточнения. Во-первых, применительно к системе МВД Росси полиция является все же не органом государственной власти, а структурным подразделением федерального органа исполнительной власти в
сфере внутренних дел. Во-вторых, полиция в России существует не только в системе МВД России, также действует военная полиция Вооруженных Сил РФ, которая находится в ведении Министерства обороны России7, в составе войск национальной гвардии
Российской Федерации функционируют подразделения (органы), в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции (ст. 5 ФЗ-226)8.
Положения Конституции РФ ориентируют полицию на реализацию важнейших конституционных принципов, которые развиваются в действующем законодательстве. В ст. 1 ФЗ от 7 февраля 2011 года «О полиции» установлено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, охраны собственности.
Основные направления деятельности органов внутренних дел весьма обширны, в основном они сводятся к сфере обеспечения правопорядка. В числе полномочий МВД России в сфере обеспечения правопорядка находятся такие как: формирование на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, обеспечение охраны общественного порядка и собственности; разработка проектов нормативных правовых актов и осуществление совместно с подразделениями нацгвардии мер по реализации государственной политики по обеспечению правопорядка и общественной безопасности; организация и проведение мероприятий по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественных местах; обеспечение участия органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму, выполнении возложенных на них в соответствии с законодательством Российской Федерации обязанностей по обеспечению правопорядка при проведении публичных манифестаций, избирательных кампаний, при подготовке и проведении референдумов и др.
Деятельность подразделений МВД России по обеспечению правопорядка представляет собой систему организационно-правовых форм, которые группируются в юридической литературе по нескольким (от трех9 до семи10) сферам деятельности. Представляется оптимальным сгруппировать четыре основных блока деятельности органов внутренних дел, связанной с обеспечением правопорядка — административно-правовую, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную и организационно-правовую деятельность. Обобщенно охарактеризуем их.
1. Административно-правовая деятельность связана с проведением мероприятий административно-правового характера, реализуемыми органами внутренних дел. Такая деятельность наиболее обширна и объемна, связана с обеспечением правопорядка в общественных местах, безопасности дорожного движения, включает производство по делам об административных правонарушениях; профилактику административных правонарушений и др. Особенно значима роль полиции по обеспечению правопорядка при организации и проведении публично-массовых мероприятий, выборов и референдумов, проводимых на федеральном, региональном и местном уровнях.
Изначально такая деятельность органов внутрен-
них дел должна осуществляться исходя из принципов и предписаний, установленных Конституцией РФ, в первую очередь при условии обеспечения конституционных прав граждан. Среди них: право на охрану достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ), свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ), свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ), свободу мысли и слова (ст. 29 Конституции РФ), право на объединение и манифестации (ст. 30, 31 Конституции РФ), избирательные права (ст. 32 Конституции РФ) и др.
Содержательно такая деятельность непосредственно обуславливает эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка, в том числе за счет применения мер административного принуждения. Исходя из целей, способов обеспечения правопорядка меры административного принуждения подразделяются на меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения, меры административной ответствен-ности11.
Для эффективного обеспечения правопорядка и профилактики его нарушения особо значимы первая и вторая группы. Основанием для применения мер предупреждения является наличие потенциальной или реальной угрозы общественной безопасности и правопорядка, и цель применения таких мер — предотвратить возможное наступление вреда и/или предупредить совершение правонарушений. Среди таких мер: оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, временное ограничение или запрет движения транспорта и пешеходов (ст. 16 ФЗ о полиции); удаление граждан с места совершения правонарушения или места происшествия (п. 7 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); предполетный досмотр пассажиров, ручной клади и багажа; изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения (п. 16 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); личный досмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на определенные участки территории (п. 18 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции) и др.12.
В числе мер административного пресечения, актуальных для обеспечения правопорядка, особы значимы такие как: требование от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов и общественных объединений (п. 1 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); отстранение от управления транспортным средством и запрет его эксплуатации (п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции, ч. 1-5 ст. 27.12 КоАП РФ); задержание транспортного средства (ст. 27.13 КоАП РФ); доставление граждан, находящихся в состоянии опьянения, в медицинские организации (п. 14 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции).
2. Оперативно-розыскная деятельность должна
осуществляться уполномоченными сотрудниками на основе Конституции РФ, положения которой конкретизируются в действующем законодательстве и реализуются оперативными подразделениями.
Конституционное содержание оперативно-розыскной деятельности во многом обусловлено как системой конституционных принципов и задач, стоящих перед государственными органами в целом, так конституционно-правовой регламентацией охраны, защиты и допустимости ограничения прав и свобод человека правоохранительными органами. Поэтому особенно важно в этой сфере деятельности сотрудникам полиции обеспечить соблюдение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, в частности право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ); неприкосновенность частной жизни и жилища (ст. 23, 25 Конституции РФ). Ограничение таких прав человека возможно, как правило, только по судебному решению, строго по основаниям и в порядке, установленном федеральным законом (ст. 2225 Конституции РФ), что, безусловно, необходимо соблюдать органам обеспечения правопорядка.
Основными задачами полиции при осуществлении оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности Российской Федерации (национальной, государственной, военной, экономической, экологической и др.); установление имущества, подлежащего конфискации.
Важно обратить внимание, что деятельность органов внутренних дел именно по раскрытию и расследованию преступлений и иных правонарушений непосредственно отражается на состоянии защищенности конституционных прав и свобод граждан, закрепленных и гарантированных Конституцией РФ. Это свидетельствует и о конституционном содержании такой деятельности, которая предопределяет основные направления и конкретизируется в административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел.
Результативность такой деятельности на практике подтверждается статистическими данными. Так, на расширенном заседании коллегии МВД России 15 марта 2016 года Министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев отметил положительную динамику раскрытия преступлений за последние годы. В 2015 году сотрудниками органов внутренних дел раскрыто свыше 950 тысяч преступлений, в том числе почти 160 тысяч тяжких и особо тяжких. Установлено более 25 тысяч лиц, виновных в их совершении. Выполнен большой объём розыскной работы, установлено
местонахождение более 71 тысячи обвиняемых в совершении преступлений, более 45 тысяч безвестно отсутствующих лиц13.
3. Уголовно-процессуальная деятельность также во многом ориентирована на установление и обеспечение правопорядка органами внутренних дел. Рассматриваемая деятельность осуществляется многими органами государственной власти (судами, МВД, ФСБ, СК, ССП), в ней участвуют органы юстиции, прокуратура, иные органы. Органами внутренних дел уголовно-процессуальная деятельность осуществляется посредством предварительного расследования в двух формах: предварительного следствия и дознания.
Конституция Российской Федерации в главе 2 напрямую закрепляет и содержит важнейшие принципы уголовного судопроизводства, имеющие прямое действие, которые нашли отражение в уголовно-процессуальном законодательстве и, безусловно, должны соблюдаться сотрудниками органов внутренних дел при осуществлении процессуальных и следственных действий. В их числе: право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ); соблюдение подсудности (ст. 47 Конституции РФ); право на получение квалифицированной юридической помощи (услуг защитника) (ст.
48 Конституции РФ); презумпция невиновности (ст.
49 Конституции РФ); недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление, использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ст. 50 Конституции РФ); право не свидетельствовать против себя и своих близких (ст. 51 Конституции РФ).
Сущность предварительного расследования заключается в получении доказательств и объективном установлении обстоятельств конкретного дела, по результатам анализа которых уполномоченным органом или должностным лицом принимается правоприменительное решение по делу.
Исходя из подпрограммы «Предварительное следствие» Государственной программы РФ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», основной целью органов следствия является совершенствование деятельности следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений. Данная цель достигается посредством решения следующих задач: обеспечение защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; повышение качества и уровня объективности предварительного следствия; возмещение потерпевшим причиненного ущерба; защита личности от незаконного ограничения прав и свобод в ходе предварительного следствия.
По итогам работы органов внутренних дел России в 2015 году отмечено улучшение качества следственной работы, повышение уровня соблюдения законности при её выполнении. На 17% сократилось число лиц, оправданных судами, и на 15% — необоснованно содержащихся под стражей. Уменьшилось
количество отмененных постановлений о возбуждении уголовных дел, а также дел, возвращенных для проведения дополнительного расследования. Вместе с тем значительная часть уголовных дел по-прежнему остаётся нераскрытой. Одной из причин роста числа приостановленных дел является увеличение нагрузки на оперативных работников, следователей и дознава-телей14.
Согласно статистическим сведениям, в январе — марте 2016 года раскрыто 324,3 тыс. преступлений (+6,6%), в том числе 141,9 тыс. — следствие по которым обязательно (+0,5%) и 182,5 тыс. — следствие по которым необязательно (+11,9%). Сотрудниками органов внутренних дел предварительно расследовано 258,7 тыс. преступлений (+8,6%), что составляет 79,8% всего массива предварительно расследованных преступлений, сотрудниками следственных органов Следственного комитета Российской Федерации — 39,1 тыс. преступлений (+2,6%), что составляет 12,0% всего массива), службы судебных приставов — 13,7 тыс. (-4,6%)15.
4. Организационно-правовая деятельность заключается в проведении организационно-управленческой и правовой работы, направленной на слаженную организацию функционирования и качественную нор-мотворческую деятельность подразделений органов внутренних дел.
Органы внутренних дел осуществляют подзаконное нормотворчество посредством аналитико-твор-ческой деятельности, направленной на создание, изменение или отмену правовых предписаний в форме принятия нормативных правовых актов (приказов, распоряжений и др.). Ключевую роль играют правовые подразделения, которые осуществляют ведомственное нормотворчество, правовую экспертизу и правовой мониторинг.
По сведениям Договорно-правового департамента МВД России, Министерство не только разрабатывает нормативные правовые акты, но и активно проводит мониторинг практики применения законодательства, регулирующего правоотношения в сфере административного, уголовного, гражданско-правового законодательства, противодействия экстремизму и терроризму, а также участвует в разработке законопроектов, нормативных правовых актов Президента России, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти16. Так, в 2011-2015 гг. при участии МВД России принято 485 федеральных законов, 90 актов Президента РФ, 311 актов Правительства РФ и 111 международных правовых документов. Издано 6452 приказов МВД России, в том числе 3900 содержащих нормативно-правовые предписания17.
Безусловно, такая системная и упорядоченная организационно-правовая деятельность МВД России в целом способствует установлению и укреплению конституционного правопорядка и законности.
Организационная деятельность в основном сводится к четкому выстраиванию работы подразделе-
ний, отбору кадров, расстановке сил и средств, в профессиональной подготовке и обучении сотрудников вопросам организации работы по охране правопорядка и обеспечении безопасности. При осуществлении кадровой политики, руководителям подразделений МВД России следует также исходить и из положений ч.1, 4 ст. 32 Конституции РФ о том, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства и на равный доступ к государственной службе.
В числе проблем организации нормативно-правовой деятельности органов внутренних дел остаются такие как: обеспечения соответствия ведомственных правовых актов федеральному законодательству и правовым актам, имеющим большую юридическую силу; качественности и своевременности правового регулирования; корреляции нормативных предписаний МВД России с предписаниями других правоохранительных структур; недопущение ошибок в нормотворчестве.
Таким образом, сформированная конституционно-правовая основа деятельности полиции продуктивно развивается в действующем законодательстве, а органы внутренних дел являются одним из основных субъектов укрепления и поддержания конституционного правопорядка.
Особое место МВД России в механизме обеспечения правопорядка обусловлено многообразием функций, обширным объемом полномочий, организационно-правовой и территориальной структурой, определенным имиджем для населения, определяющих степень его доверия и общественной поддержки. И несмотря минимальную конституционную регламентацию, органы внутренних дел являются одним из основных проводников реализации конституционных принципов и ценностей в правоохранительном механизме, включая сферу обеспечения конституционного правопорядка.
1 Шинкарев А.В. Социальный контроль в системе обеспечения правопорядка органами внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С.15-16.
2 См.: Безруков А.В. Конституционализация правопорядка: сущность, реализация,
условия // Российская юстиция. 2016. № 5. C. 12-14.
3 См.: Безруков А.В. Роль государственных и муниципальных органов власти в механизме обеспечения правопорядка в России // Административное право и процесс. 2016. № 2. С. 17-21. Безруков А.В. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России: монография. М., 2016.
4 Указ Президента РФ от 5 мая 2014 г. № 300 (в ред. 7 июля 2016 г.) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата об-
ращ. 18 июля 2016 г.).
5 Федеральный закон от 7 февраля 2011 № З-ФЗ (в ред. 3 июля 2016 г. ) «О полиции» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// обращения 18 июля 2016 г.).
6 Адмиралова И.А. Статус субъектов административной деятельности полиции и проблемы его реализации в сфере обеспечения прав и свобод граждан // Государство и право. 2015. № 8. С. 5-6.
7 Указ Президента РФ от 25 марта 2015 г. № 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru. (дата обращения 3 июля 2016 г.).
8 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru. (дата обращения 7 июля 2016 г.).
9 Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : дис. ... докт. юрид. наук М., 2006. С. 219-220; Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации: монография. М., 2003. С. 99-120.
10 Киричёк Е.В. Полиция и институты гражданского общества в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: устоявшиеся постулаты, реалии и перспективы взаимодействия: монография. М., 2015. С. 65-75.
11 Бецков А.В., Елагин А.Г., Николаев А.Г. Административно-правовые средства организации деятельности подразделений полиции специального назначения при обеспечении общественного порядка. М., 2014. С. 36-48.
12 Там же. С. 37-44.
13 Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала полиции Российской Федерации В.А. Ко-локольцева на расширенном заседании коллегии Министерства 15 марта 2016 года. Эл. ресурс: Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru/document/7393866/ (дата обращения 21 мая 2016 г.).
14 Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала полиции Российской Федерации В.А. Ко-локольцева на расширенном заседании коллегии Министерства 15 марта 2016 года. Эл. ресурс: Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru/document/7393866/ (дата обращения 21 мая 2016 г.).
15 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь-март 2016 года Эл. ресурс: Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru/folder/101762/ item/7572658/ (дата обращения 5 мая 2016 г.).
16 Доклад о результатах мониторинга правоприменения осуществленного Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2014 году. Эл. ресурс: Официальный сайт МВД России. URL: https:// mvd.ru/document/6723290 / (дата обращения 5 мая 2016 г.).
17 Авдейко А. История и современность юридической службы системы МВД России от века ХУ111 — до ХХ1 столетия // Научно-практический альманах МВД России «Профессионал». 2016. № 3. С. 7.
