CC BY
27
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫ Е ИССЛЕДОВАНИЯ
УДК 342.565.2 ББК 67.400
© 2017 г. А. В. Максименко,
помощник начальника института (по правовой работе) - начальник отделения (правовое отделение) Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
Е. Е. Новопавловская,
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина кандидат юридических наук, доцент. E-mail: novopavlovskayae@gmail. com
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СТАТУСЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ПРЕДМЕТ РАССМОТРЕНИЯ В ПОРЯДКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА
В статье на основе анализа практики конституционного судопроизводства раскрываются некоторые проблемы правовой регламентации статуса органов внутренних дел. Данные мониторинга решений Конституционного Суда Российской Федерации позволили авторам не только выявить отдельные закономерности, касающиеся предмета рассмотрения дела в порядке конституционного судопроизводства, круга заявителей, содержания обращений, но и обозначить блочные проблемы правотворческого и правоприменительного характера, требующие, по мнению заявителей и Конституционного Суда РФ, законодательного разрешения в целях устранения имеющихся неопределенностей в правовом регулировании различных аспектов статуса органов внутренних дел.
Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, судебный нормоконтроль, органы внутренних дел, реформа, социальные гарантии.
A. V. Maksimenko - Assistant Director of Institute (legal work)-head of Department (Legal Department), the Belgorod
Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation named after I. D. Putilin, PhD in Law.
E. E. Novopavlovskaya - Professor, Department of State and Law Disciplines, the Belgorod Law Institute of the Ministry
of Internal Affairs of the Russian Federation named after I. D. Putilin, PhD in Law, Associate Professor.
LAW ON THE STATUS OF INTERNALAFFAIRS BODIES AS THE SUBJECT OF CONSTITUTIONAL COURT
PROCEEDINGS
In the article on the basis of the analysis of the practice ofconstitutional legal proceedings, certain problems of the legal regulation of the status of law enforcement bodies are revealed. The monitoring data of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation allowed the authors not only to reveal certain regularities concerning the subject matter of the case in the constitutional court proceedings, the range of applicants, the content of appeals, but also to identify block problems of law-making and law enforcement nature, which, in the opinion of the applicants and the Constitutional Court of the Russian Federation, legislative permission to eliminate the existing uncertainties in the legal regulation of various aspects of the status of the body in the Interior.
Key words: the Constitutional Court of the Russian Federation, judicial norm-control, internal affairs bodies, reform, social guarantees.
Современные задачи, возложенные на органы внутренних дел, могут быть выполнены только при условии эффективной правовой регламентации их организации и деятельности для осуществления повседневной работы по сохранению государственной целостности, укреплению конституционного строя России, охране и защите прав и свобод граждан, борьбе с преступностью. Как из-
вестно, в последние годы статус органов внутренних дел не раз подвергался реформированию. При этом основным правовым актом являлся Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», зафиксировавший не только переименование милиции в полицию, но и содержащий
обоснование данного модернизационного процесса. Использование нового наименования, как верно отметил Ю. П. Соловей, привело название данного института в полное соответствие с его содержанием [1, с. 18]. Принятие Указа Президента РФ от 18.02.2010 № 208 (в редакции от 04.04.2014) «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» заложило фундамент для разработки Федерального закона «О полиции», в которой принимали участие как правотворческие органы, так и ведущие ученые, сотрудники структурных подразделений МВД России, известные правозащитники, иные представители общественности, что послужило ярким примером единения институтов гражданского общества.
Административная реформа продолжилась и в дальнейшем, затронув различные элементы статуса органов внутренних дел, что нашло отражение в целом ряде законов и подзаконных актов, которые с определенной долей условности можно подразделить на профильные (базовые) и непрофильные акты. Первые из них направлены на непосредственную регламентацию статуса органов внутренних дел, включая вопросы кадровой политики. Среди них можно назвать федеральные законы от 07.02.2011 № З-ФЗ (в редакции от 18.06.2017) «О полиции», от 30.11.2011 № 342-Ф3 (в редакции от 03.04.2017) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 19.07.2011 № 247-ФЗ (в редакции от 05.12.2016) «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другие. В первую группу также входят правовые акты, детально регламентирующие отдельные направления деятельности органов внутренних дел, включая регулирование принципиально новых для данной структуры функций. В частности, Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 156 (в редакции от 21.12.2016) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» упразднены два федеральных органа исполнительной власти (Федеральная служба Российской Федерации по контролю
за оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба), а их функции возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации. Передача функций в миграционной сфере МВД России вовсе не случайна и обусловлена наличием обширного опыта по реализации контрольно-надзорных функций в сфере миграции. Реализация данного Указа требовала решения ряда организационных, финансовых, кадровых и иных вопросов. На начальном этапе этого реформирования, по точному замечанию И. Ф. Амельча-кова, особо остро стояла проблема кадрового обеспечения [2, с. 8]. Можно констатировать тот факт, что сегодня реализуется комплекс разноплановых по характеру и содержанию мер, направленных на решение обозначенной проблемы. Так, образовательными организациями системы МВД России, в том числе Белгородским юридическим институтом МВД России имени И. Д. Путилина, проводится профессиональное обучение лиц, которые принимаются на должности сотрудников подразделений полиции в сфере миграции. На факультете профессиональной подготовки института в последние несколько лет проходят обучение сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие деятельность в области миграции. В периоды с 05.10.2015 по 08.02.2016, с 17.10.2016 по 20.02.2017, с 18.05.2017 по 15.09.2017 тридцать слушателей успешно освоили образовательную программу по интересующему нас направлению. Выпуск еще десяти слушателей запланирован на 03.03.2018. Возможно, приведенные цифры являются не столь значительными. Но это лишь начальный этап, и, думается, что все образовательные организации системы МВД России должны принимать участие в данном образовательном процессе. Подобного рода консолидация усилий будет способствовать постепенному повышению качества работы в миграционной сфере и профессионализма кадрового состава.
Вторую группу составляют нормативные правовые акты, которые касаются регулирования отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел, в том числе действий в условиях чрезвычайных ситуаций и военного режима (например, Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (в редакции от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении»).
Федеральный закон «О полиции» предусмотрел назначение полиции, основные на-
правления и принципы ее деятельности, права и обязанности, условия и порядок применения отдельных мер государственного принуждения, правовое положение сотрудников и другие. Как подчеркивает Г. Х. Валиев, при условии точного и неуклонного соблюдения положений Федерального закона «О полиции» он служит определенной гарантией прав, свобод и законных интересов человека и гражданина [3, с. 113]. В связи с его принятием была проведена правотворческая корректировка вопросов организации и функционирования органов внутренних дел, утратили силу многие правовые акты РСФСР и Российской Федерации, в том числе Закон РСФСР от 18.04.1991 № 1026-1 (в редакции от 15.06.1996) «О милиции». Мониторинг решений Конституционного Суда Российской Федерации показал, что на момент разработки Федерального закона «О полиции» многие из ранее действовавших правовых актов, регламентирующих порядок формирования и деятельности милиции, не раз составляли предмет рассмотрения в порядке конституционного судопроизводства, в частности Закон РСФСР «О милиции» (постановление КС РФ от 14.11.2005 № 10-П), Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (определение КС РФ от 17.02.2000 № 33-О) и другие.
К сожалению, и сегодня нормативные правовые акты о статусе органов внутренних дел не лишены отдельных недостатков, о чем наглядно свидетельствует практика Конституционного Суда РФ. Анализ обращений по делам данной категории и вынесенных по ним решений позволил выявить ряд закономерностей, тезисно сформулировав некоторые из них.
Во-первых, предмет рассмотрения в порядке конституционного судопроизводства составляли положения различных нормативных правовых актов (как с точки зрения их юридической силы, так и отраслевой принадлежности), в том числе:
- Федерального закона «О полиции» вне взаимосвязи от норм иных правовых актов (постановления КС РФ от 17.03.2017 № 8-П, от 01.03.2017 № 3-П, от 27.03.2012 № 7-П и других). Между тем зачастую заявители высказывали одновременно неудовлетворенность положениями и иных актов, причем имеющих различную отраслевую принадлежность, в том числе административного (оп-
ределение КС РФ от 14.01.2014 № 6-О), гражданского (определение КС РФ от 29.09.2015 № 1887-О), жилищного права (определение КС РФ от 05.03.2014 № 505-О) и прочих отраслей;
- Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постановления КС РФ от 11.11.2014 № 29-П, от
21.03.2014 № 7-П) и (или) Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (постановления КС РФ от 18.04.2017 № 12-П, от 29.03.2016 № 8-П). В ряде случаев заявители просили дать оценку конституционности норм двух названных выше федеральных законов (определения КС РФ от 29.01.2015 № 224-О, от 17.07.2014 № 1712-О);
- Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей» (постановление КС РФ от 19.07.2016 № 16-П) и других.
Во-вторых, поводом к рассмотрению дела в преобладающем большинстве случаев выступали конституционные жалобы граждан. Они направлялись как сотрудниками органов внутренних дел, занимающими (либо ранее занимавшими) должности в различных подразделениях (например, уголовного розыска, дорожно-патрульной службы ГИБДД УМВД России и других), так и членами их семей. Конституционным Судом РФ не раз обращалось внимание на то, что специфика правоохранительной службы предполагает наличие социальных гарантий, предоставляемых не только действующим сотрудникам органов внутренних дел, но и уволенным со службы (определение КС РФ от 09.06.2015 № 1230-О). При этом указывалось на тот факт, что их получателями также являются члены семей сотрудников, а также лица, которые находились на иждивении у сотрудников. В частности, гарантии социального обеспечения предоставляются им в случаях, когда сотрудник погиб при исполнении служебных обязанностей (определение КС РФ от
09.07.2015 № 1230-О).
В-третьих, в качестве заявителей выступали и представители властных структур. Показательным примером является постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 № 7-П, вынесенное по запросу Железнодорожного районного суда г. Пензы. Заявители обосновывали необходимость выведения из правового пространства норм п. 1 ч. 3 ст. 43 Федерального закона «О полиции», предусматривающих в первоначальной редакции (действовавшей до 01.01.2012), что в случаях гибели (смерти) сотрудника полиции в результате увечья (иного повреждения здоровья), которые были получены в процессе исполнения служебных обязанностей или в результате заболевания, приобретенного на службе, члены его семьи и иждивенцы вправе получать единовременное пособие, выплачиваемое в равных долях. На тот момент оно составляло 120-кратный размер оклада денежного содержания, установленного на день выплаты пособия. Федеральный законодатель скорректировал названные законоположения. Речь сегодня идет о фиксированной сумме (три миллиона рублей), выплачиваемой в равных долях получателям. Обратим внимание и на тот факт, что в разные годы производилась индексация размера единовременного пособия. Так, с 1 февраля 2017 года применяется коэффициент, равный 1,054.
В-четвертых, исследование содержания обращений показывает, что заявители высказывали неудовлетворенность регламентацией различных вопросов, в том числе оснований и порядка осуществления принудительного препровождения (доставления) граждан в территориальный орган или подразделение полиции. Приведем пример спорной ситуации, развивавшейся на территории Белгородской области.
Так, весной 2015 года заявитель проводил одиночный пикет. Сотрудники полиции потребовали его прекращения и доставили гражданина в служебное помещение отдела полиции, составив протокол о его доставлении с соблюдением всех процессуальных требований. Менее чем через час гражданин был отпущен без составления протокола об административном правонарушении и предъявления обвинения.
Заявитель обратился в районный суд г. Белгорода, расценив действия сотрудников полиции как незаконные и потребовал возмещения морального вреда. Однако получил от-
каз в удовлетворении заявленных требований, обжаловав решение районного суда в Белгородский областной суд, который апелляционным определением оставил решение районного суда без изменения. Заявитель обратился в Конституционный Суд РФ, считая неконституционными положения п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции», закрепляющие право сотрудников полиции осуществлять доставление граждан в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, помещение муниципального органа, иное служебное помещение для дальнейшего решения вопроса о задержании этого гражданина (при условии, что данный вопрос не может быть решен на месте), установления его личности (в случаях наличия оснований полагать, что гражданин находится в розыске как лицо, которое скрывается от органов дознания, следствия, суда, или как лицо, которое уклоняется от исполнения уголовного наказания, и других). Среди целей подобного доставления граждан в Федеральном законе «О полиции» также называется защита жизни и здоровья гражданина в случае, если он не способен осуществить заботу о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом. Обосновывая свою позицию, заявитель отметил, что указанные законоположения противоречат сразу нескольким конституционным нормам, включая ч. 1 ст. 22, провозглашающую право каждого человека на свободу и личную неприкосновенность, а также ст. 31, закрепляющую условия проведения публичных мероприятий (включая пикетирования), - мирно, без оружия. Конституционный Суд РФ постановлением от 17.03.2017 № 8-П признал оспариваемые законоположения конституционными. Между тем необходимо рассмотреть следующие принципиально важные моменты, которые, на наш взгляд, подлежат обязательному учету правоприменителями:
- речь должна идти о реальном (а не предполагаемом) характере угрозы жизни и здоровью этого гражданина в месте проведения пикета;
- угроза должна выражаться в высоком риске причинения вреда жизни и здоровью пикетчика;
- причиной такой угрозы могут быть не только собственные действия пикетчика, но и действия других лиц или проявления природного, техногенного и иного характера;
- у сотрудников полиции должна отсутствовать объективная возможность иными законными действиями (без прекращения пикетирования) устранить подобного рода угрозу или противостоять ей;
- доставление в перечисленные служебные помещения должно проводиться при условии, гражданин отказывается от перемещения в иное безопасное место, либо в сложившихся условиях препровождение гражданина в соответствующее служебное помещение является единственным способом предотвращения причинения вреда жизни и здоровью пикетчика;
- доставление должно осуществляться в максимально короткие сроки с составлением соответствующего протокола;
- если появляются основания для прекращения применения к гражданину данной меры, он должен быть незамедлительно освобожден;
- применение полицией данной меры к гражданам, осуществляющим одиночное пикетирование, при очевидном отсутствии названных в законе оснований и соблюдении установленных условий должно квалифицироваться как неправомерное ограничение конституционных прав на свободу и личную неприкосновенность, а также на проведение публичных мероприятий;
- виновные сотрудники полиции должны быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке.
Как отмечалось выше, в отдельную группу целесообразно выделить дела по спорам о социальной защите сотрудников органов внутренних дел и членов их семей [4, с. 6671]. Конституционным Судом РФ неоднократно обращалось внимание на тот факт, что сотрудники органов внутренних дел являются представителями публичной государственной власти, обладающими особым правовым статусом, который обусловлен характером осуществляемой ими деятельности в публичных интересах, выполнением конституционно значимых функций. Именно это, по мнению Конституционного Суда РФ, определяет содержание государственных обязательств в отношении сотрудников органов внутренних дел (постановление КС РФ от 11.11.2014 № 29-П). Деятельность сотрудников органов внутренних дел зачастую сопряжена со значительным риском для их жизни и здоровья. В этой связи государство обязано не толь-
ко регламентировать сферу материального обеспечения сотрудников органов внутренних дел, но и обеспечить их гарантирован-ность, что достигается посредством предоставления «пакета» социальных гарантий и компенсаций при прохождении службы (постановление КС РФ от 26.12.2002 № 17-П). Право сотрудников полиции на получение ежемесячной денежной компенсации при причинении им увечья или иного повреждения здоровья, которые исключают дальнейшее прохождение службы и влекут за собой стойкую утрату трудоспособности, имеет гарантийный характер, что наряду с иными выплатами призвано обеспечить сохранение за сотрудниками полиции утраченного денежного довольствия и защиту их интересов (определение КС РФ от 29.09.2015 № 1887-О). Члены семьи сотрудника и лица, находившиеся на его иждивении, в случае его гибели (смерти) при исполнении служебных обязанностей имеют право на возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, поскольку лишаются постоянного и основного источника средств к существованию (постановление КС РФ от 20.10.2010 № 18-П).
Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 01.03.2017 № 3-П предмет проверки составляли положения ч. 5 ст. 43 Федерального закона «О полиции», устанавливающие, что право сотрудника полиции на получение единовременного пособия в случаях, когда он получил при исполнении служебных обязанностей увечье или иное повреждение здоровья, которое исключает дальнейшее прохождение службы. Заявитель проходил службу в органах внутренних дел на должности инспектора ДПС по Республике Хакасия. В ходе исполнения служебных обязанностей он дважды получил травмы, был признан ограниченно годным к службе (категория «В») в результате военной травмы и годным к прохождению службы только в должностях, которые относятся к 4-й группе предназначения, в 2014 году уволен со службы по состоянию здоровья на основании заключения военно-врачебной комиссии, однако получил отказ в выплате единовременного пособия, предусмотренного ч. 5 ст. 43 Федерального закона «О полиции». Заявитель обращался за судебной защитой, но исковые требования были оставлены без удовлетворения, обжаловал решения судов общей юрисдикции вплоть до Президиума Верховного Суда РФ.
Аналогичная ситуация сложилась и у второго заявителя по данному делу, замещавшего должность инспектора ДПС в Вологодском линейном отделе МВД России на транспорте.
Оставляя требования заявителей без удовлетворения, суды исходили из того, что полученные истцами травмы не исключают дальнейшего прохождения службы в органах внутренних дел, а следовательно, у них не возникает права на получение соответствующего единовременного пособия. Как итог - обращение в Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 01.03.2017 № 3-П указал на необходимость обеспечения государственной поддержки сотрудников органов внутренних дел в случаях получения ими увечья или иного повреждения здоровья при выполнении служебных обязанностей. Суд подчеркнул, что на законодательном уровне предусмотрены разнообразные по содержанию публично-правовые способы возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью данных лиц. К этим способам относятся обязательное государственное страхование жизни и здоровья, специальное пенсионное обеспечение, иные меры социальной защиты. Их предназначение - обеспечить в максимальном объеме компенсацию последствий изменения материального и социального статуса, то есть возмещение, соразмерное уровню причиненного вреда. Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что норма ч. 5 ст. 43 Федерального закона «О полиции» представляет собой неотъемлемый элемент специального публично-правового механизма обеспечения возмещения причиненного вреда. Предусмотренная выплата - это дополнительная социальная гарантия соответствующей категории граждан, в отношении которых государство возлагает на себя обязанность компенсировать причиненный вред. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что «дифференциация правового регулирования в сфере пенсионного обеспечения» не противоречит конституционным принципам (в том числе равенства граждан), поскольку основана
на объективных критериях и характере осуществляемой профессиональной деятельности (определение КС РФ от 02.11.2011 № 1447-О-О). Признав оспариваемые законоположения не противоречащими Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал, что с учетом сформулированных им правовых позиций правоприменительные решения в отношении заявителей по данному делу подлежат пересмотру в установленном порядке.
В-пятых, Конституционный Суд РФ по обращениям подобного рода выносил не только постановления, но и определения, в том числе с позитивным содержанием, ссылаясь на ранее сформулированные им правовые позиции и вынесенные решения, имеющие значение для существа обращения. Однако мониторинг дел, рассматриваемых в порядке конституционного судопроизводства, предметом которых являлись положения нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности органов внутренних дел, - это не самоцель. Как верно отмечают В. В. Болгова и Е. Е. Жеребцова, деятельность Конституционного Суда РФ выступает «своеобразным индикатором системы правового регулирования, ее качества и эффективности» [5, с. 27], поскольку в процессе судебного конституционного нормоконтроля выявляются законодательные дефекты, а также несогласованность правовых норм, вызванная недостатками юриди-ко-технического характера. Более того, Конституционный Суд РФ не ограничивается констатацией выявленных законодательных дефектов. Зачастую он возлагает на законодателя обязанность внесения соответствующих корректировок, например в части регулирования отдельных социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел и членов их семей (постановление КС РФ от 27.03.2012 № 7-П). Подобная деятельность соответствует устоям демократического правового государства, главной ценностью которого является человек, его права и свободы.
Литература
1. Соловей Ю. П. Федеральный закон «О полиции» как основной источник отечественного полицейского права // Полиция -новый институт современной государствен-
Bibliography
1. Nightingale Yu. P. Federal Law «On Police» as the main source of domestic police law // Police -anew institution of the modern state law enforcement system: materials of the all-Russian scientific
ной правоохранительной системы: матер. Всерос. науч.-практ. конф. 15-16 сент. 2011 г. Омск, 2012.
2. Амельчаков И. Ф, Катаева О. В., Ряпу-хина И. А. Генезис миграционной системы Российской Федерации // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. № 2.
3. Валиев Г. Х. Деятельность органов внутренних дел России по защите прав и свобод человека и гражданина // Вестн. экономики, права и социологии. 2014. № 2.
4. Дмитраков А. М., Новопавловская Е. Е., Переверзев Е. А. К вопросу о социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел и роли конституционного судопроизводства в их обеспечении // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. № 1.
5. Болгова В. В., Жеребцова Е. Е. Формы и средства жилищной политики в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2014. № 5-2 (43), ч. 2.
and practical conference September 15-16, 2011. Omsk, 2012.
2. Amelchakov I. F., Kataeva O. V., Ryapukhi-na I. A. Genesis of the migration system of the Russian Federation // Problems of law enforcement activity. 2016. № 2.
3. Valiev G. Kh. Activity of the internal affairs bodies of Russia on the protection of human and citizen's rights and freedoms // Bulletin of Economics, Law and Sociology. 2014. № 2.
4. Dmitrakov A. M., Novopavlovskaya E. E., Pereverzev E. A. On the issue of social guarantees for employees of internal affairs agencies and the role of constitutional legal proceedings in their provision // Problems of law enforcement activity. 2016. № 1.
5. Bolgova V. V., Zherebtsova E. E. Forms and means of housing policy in the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation // Historical, philosophical, political and legal sciences, culturology and art history. Questions of theory and practice. Tambov, 2014. № 5-2 (43), part 2.
