CC BY
314
К ВОПРОСУ О СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЯХ СОТРУД НИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И РОЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ИХ ОБЕСПЕЧЕНИИ
TO THE QUESTION OF SOCIAL GUARANTEES OF OFFICERS OF BODIES OF INTERNAL AFFAIRS AND ROLES OF THE CONSTITUTIONAL LEGAL PROCEEDINGS IN THEIR PROVIDING
А.М. ДМИТРАКОВ,
заместитель начальника института (по работе с личным составом) (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) [email protected]
A.M. DMITRAKOV,
Deputy Head of the personnel (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Е.Е. НОВОПАВЛОВСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент
(Белгородский юридический
институт МВД России
имени И.Д. Путилина)
E.E. NOVOPAVLOVSKAYA,
candidate of law, associate professor
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Е.А. ПЕРЕВЕРЗЕВ,
кандидат юридических наук, доцент
(Белгородский юридический
институт МВД России
имени И.Д. Путилина)
E.A. PEREVERZEV,
candidate of law, associate professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: анализируются отдельные социальные гарантии сотрудников органов внутренних дел, обусловленные особым правовым статусом, связанным с характером осуществляемой деятельности в интересах государства и общества. Выявлены некоторые проблемы в сфере регламентации порядка начисления и выплаты денежного довольствия, единовременного пособия при увольнении со службы в органах внутренних дел, порядка предоставления жилых помещений по договору социального найма, а также постановки на учет в качестве лица, имеющего право на получение единовременной социальной выплаты для приобретения жилого помещения либо его строительства и др. Обращено внимание на эволюцию российского законодательства в области регулирования вопроса о системе денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел, изменении размеров выплат, производящихся сотрудникам в связи с прохождением ими службы в органах внутренних дел и увольнением со службы. Проведенный в статье мониторинг практики конституционного судопроизводства позволил обозначить отдельные ключевые проблемы правотворческого и правоприменительного характера, возникающие у сотрудников органов внутренних дел при реализации предоставляемых им социальных гарантий.
Ключевые слова: органы внутренних дел, социальная защита, страховые гарантии, право на жилище, пенсионное обеспечение, конституционное судопроизводство, конституционная жалоба.
Abstract: analyze individual social guarantees of police officers due to a special legal status related to the nature of activities undertaken in the interests of the state and society. Revealed some problems in the field of regulation of the order of calculation and payment of pay, a lump sum severance from service in internal affairs bodies, the procedure for providing premises for the social contract of employment, as well as for registration as a person entitled to receive a lump sum of social payments to the purchase of premises or a building, and others. Attention is paid to the evolution of Russian legislation regulating the issue of the system of monetary allowance of police officers, resizing payments, generating employees in connection with the passage of service in law enforcement bodies and dismissal from service. The above article monitoring the practice of constitutional justice allowed to designate some of the key issues of lawmaking and enforcement character arising from police officers in the implementation of social guarantees provided to them.
Keywords: bodies of internal affairs, social protection, insurance guarantees, right to housing, provision of pensions, constitutional legal proceedings, constitutional complaint._
Вопросы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел имеют непосредственное отношение к конституционному положению, провозглашающему в ст. 7 Конституции Российской Федерации Россию социальным государством. Его политика направлена на создание таких условий, которые обеспечивали бы достойную жизнь и свободное развитие человека. Принцип социальной защиты сотрудников органов внутренних дел является одним из важных и значимых принципов службы. Как отмечает В.В. Митрохин, в современный период как никогда необходимо материальное стимулирование государственных служащих, публичное распределение социальных льгот [12, с. 691-699]. На современном этапе государственного развития, справедливо утверждает С.П. Матвеев, проведение модернизации правоохранительной службы невозможно без усиления гарантий социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел [11, с. 18].
Среди субъектов социальной защиты сотрудники органов внутренних дел небезосновательно занимают особое место, что обусловлено целым рядом обстоятельств. Прежде всего тем, что сотрудники органов внутренних дел, выступая представителями публичной власти в государстве, наделены особым правовым статусом. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ), специальный правовой статус сотрудников органов внутренних дел обусловлен характером осуществляемой ими деятельности в публичных интересах, выполнением конституционно значимых функций. Именно это, по мнению КС РФ, определяет содержание и характер обязанностей государства по отношению к сотрудникам органов внутренних дел (Постановление КС РФ от 11 ноября 2014 г. № 29-П). КС РФ также обращал внимание, что зачастую деятельность сотрудников органов внутренних дел сопряжена со значительным риском для их жизни и здоровья. Поэтому государство обязано гарантировать материальное обеспечение им и
предоставлять компенсации, если при прохождении службы причинен вред их жизни либо здоровью (Постановление КС РФ от 26 декабря 2002 г. № 17-П). Объем предоставляемых в подобных случаях гарантий должен позволять в максимальной степени компенсировать последствия изменения материального и (или) социального статуса сотрудников. Второй немаловажный момент состоит в том, что сами сотрудники органов внутренних дел являются представителями этого же общества. Соответственно, и они нуждаются в социальной защите как в процессе выполнения оперативно-служебных задач, так и впоследствии, завершив служебную деятельность и выйдя на пенсию, а также при наступлении страхового случая. Социальное обеспечение является одной из существенных гарантий для сотрудников органов внутренних дел, поскольку именно данная сфера связана с проблемами правового регулирования статуса сотрудников, прохождения ими службы.
С момента принятия основополагающих нормативных правовых актов, которые сегодня регламентируют деятельность органов внутренних дел и определяют в том числе режим социальной защиты сотрудников органов внутренних дел [1; 2; 3], проблемы его реализации, которые ранее были характерны для системы органов внутренних дел, значительно снижены.
Нормативные правовые акты, регламентирующие режим прохождения службы в органах внутренних дел, охватывают все направления социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. Предметом их регулирования выступают различные формы социальной защиты, среди которых основополагающими являются оплата труда сотрудника; страховые гарантии сотруднику и выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей; право на жилищное обеспечение; право сотрудника и членов его семьи на медицинское обслуживание и иные гарантии сотруднику в связи с прохождением службы, а также в связи с
увольнением со службы. По верному замечанию КС РФ, государство правомочно устанавливать и применять различные юридические формы, призванные эффективно и своевременно воплотить в жизнь обязанности государства по социальному обеспечению сотрудников органов внутренних дел. Среди них КС РФ выделяет и обязательное государственное страхование жизни и здоровья, и гражданско-правовое возмещение вреда, причиненного здоровью, и выплату единовременного пособия, а также денежной компенсации в возмещение причиненного здоровью вреда и др. (Постановление КС РФ от 15 июля 2009 г. № 13-П, Постановление КС РФ от 27 марта 2012 г. № 7-П).
Кроме того, действующее законодательство гарантирует социальную защищенность членам семьи сотрудника и лицам, находящимся на его иждивении, в случае его гибели (смерти) при исполнении служебных обязанностей. Как подчеркнул КС РФ, установление подобных гарантий также производно от особого правового статуса сотрудника и обусловлено спецификой его профессиональной деятельности. Члены семьи сотрудника и лица, находившиеся на его иждивении, в случае его гибели (смерти) при исполнении служебных обязанностей, имеют право на возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, поскольку они лишаются постоянного и основного источника средств к их существованию (Постановление КС РФ от 20 октября 2010 г. № 18-П).
К сожалению, как показывают статистические данные, появление норм такого содержания вовсе не случайно, поскольку, по словам Министра внутренних дел Российской Федерации генерала полиции В.А. Колокольцева, с начала 2015 г. при исполнении своих служебных обязанностей погибли 55 сотрудников органов внутренних дел и 53 военнослужащих внутренних войск МВД России [14]. Нужно признать, что число сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, сокращается. Например, в 2013 г. при исполнении служебного долга погибло более 150 сотрудников [13]. Всего же по данным МВД России в настоящее время под его патронатом находится более 12 тысяч семей погибших, в которых 5,5 тысяч детей [8]. Сегодня принят и ряд ведомственных актов в данной области [например: 5]. Ежегодно 8 ноября Приказом МВД России от 26 октября 2011 года № 1101 объявлено Днем памяти сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, которые погибли при исполнении служебных обязанностей (обязанностей военной службы).
Нормативными правовыми актами устанавливается определенный объем льгот и компенсаций, которые формируют правовые основы для
осуществления государственных гарантий по защите прав и интересов сотрудников органов внутренних дел. Эти акты регламентируют внутри-организационные отношения в системе органов внутренних дел и в конечном итоге направлены на формирование той структуры, которая обязана на высоком качественном уровне выполнять поставленные перед ней задачи. Как отмечает И.А. Адмиралова, без наведения порядка в кадровой и социальной работе ждать качественных результатов в деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан не приходится [6, с. 20-24].
Необходимо помнить о том, что социальная защита как функция государства не должна иметь исключительно иждивенческий либо потребительский характер. Весьма справедливо в этой связи замечает С.П. Матвеев, что как минимум практический результат предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел необходимо связывать с повышением общественного престижа государственной службы, созданием положительного имиджа, а также привлекательности службы в правоохранительных органах [10, с. 53].
Социальная защита государственных служащих, в том числе и сотрудников органов внутренних дел, названа в ряде правовых актов среди условий антикоррупционной политики государства [4], поскольку обеспечивая уменьшение уровня их нуждаемости (в том числе за счет повышения денежного содержания и достаточно высокого уровня пенсионного обеспечения), государство снижает тем самым риск их коррупционного поведения.
Реализация мер социальной защиты сотрудников органов внутренних дел должна также стимулировать и компенсировать особые условия службы в данных органах государственной исполнительной власти. Характеризуются эти условия важностью решаемых задач по обеспечению правопорядка, повышенными нервно-психологическими нагрузками, а также опасностью для жизни и здоровья, наличием установленных законодательством ограничений.
Вместе с тем, говоря о важности, необходимости и значимости прав в области социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел, заметим, что их реализация не лишена недостатков [9, с. 57-60]. Об этом наглядно свидетельствует имеющаяся судебная практика, в том числе в форме конституционного судопроизводства, когда сотрудники органов внутренних дел, исчерпав все иные правовые механизмы защиты своих социальных прав, желаемого результата достигали только посредством обращения в КС РФ.
Возникает весьма закономерный вопрос: какие же узловые проблемы правотворческого и правоприменительного характера мы наблюдаем, обратившись к анализу норм,оспаривание которых стало причиной обращения в КС РФ? Нередко в своих обращениях заявители оспаривали конституционность регламентации порядка начисления и выплаты ежемесячной денежной компенсации лицам, имеющим статус инвалида вследствие получения военной травмы и уволенным в связи с этим со службы. Достаточно иллюстративным в этом отношении является ситуация, ставшая основой для принятия Постановления КС РФ от 26 мая 2015 г. № 11-П, в котором КС РФ признал неконституционность отдельных положений Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ч. 5 ст. 12). Фабула дела выглядела следующим образом: заявитель в 1981 г. во время прохождения службы в органах уголовно-исполнительной системы МВД СССР при исполнении своих служебных обязанностей получил травму. В 1999 г. заявитель был уволен по основанию ограниченного состояния здоровья с назначением пенсии за выслугу лет. В дальнейшем была установлена инвалидность II группы в связи с военной травмой, а в 2002 г. назначена пенсия по инвалидности. Однако вид получаемой пенсии неоднократно менялся. В 2014 г. в судебном порядке в отношении заявителя прекращены выплаты ежемесячных пожизненных выплат в возмещение вреда здоровью. Аргументируя данное решение, районный суд указал, что заявитель не является получателем пенсии по инвалидности. В Постановлении от 26 мая 2015 г. № 11-П КС РФ констатировал неконституционность положений названного выше федерального закона, в части установления оснований отказа в выплате ежемесячной денежной компенсации лицам, уволенным со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, - инвалидам вследствие военной травмы, которые получают пенсию за выслугу лет.
Нужно констатировать и обширную практику КС РФ по обращениям заявителей, оспаривающих конституционность положений Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 247), в частности, регламентации в нем:
- выплаты денежного довольствия и единовременного пособия при увольнении со службы в органах внутренних дел. Однако, как показывает мониторинг практики конституционного судопро-
изводства, в преобладающем большинстве по делам данной категории КС РФ выносил определения, но имеющие различное содержание. Так, в Определении от 23 июня 2015 г. № 1303-О КС РФ отметил, что ФЗ № 247, вступивший в силу с 1 января 2012 г., закрепил новую систему денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел, изменив размеры выплат, которые производятся сотрудникам в связи с прохождением ими службы в органах внутренних дел и увольнением со службы, в том числе единовременного пособия при увольнении. КС РФ не единожды обращал внимание на тот факт, что изменение способов определения размера денежной выплаты в подобных случаях является «прерогативой законодателя». Однако внесение таких изменений возможно только в случаях соблюдения конституционных принципов, таких как справедливость, равенство, соразмерность, га-рантированность прав граждан (Постановление КС РФ от 27 ноября 2008 г. № 1-П, Постановление КС РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П). КС РФ не нашел нарушений прав заявителя, отметив, что установленное в ФЗ № 247 регулирование порядка исчисления единовременного пособия при увольнении со службы направлено на увеличение размера указанного пособия;
- права на предоставление жилых помещений по договору социального найма. В Определении от 17 июля 2014 г. № 1701-О КС РФ указал, что новый порядок обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации жилыми помещениями, установленный ст. 6 ФЗ № 247, сохранил льготы и на тех лиц, которые были уволены со службы в органах внутренних дел и которые до 1 марта 2005 г. (до момента вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации) были в установленном порядке поставлены на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Российская Конституция фиксирует само право на жилище и его неприкосновенность. Она не предусматривает, как верно заметил КС РФ в указанном Определении, права на предоставление жилищных льгот для отдельных категорий лиц. Именно поэтому федеральный законодатель вправе вводить и отменять жилищные льготы, устанавливать и изменять порядок и условия их предоставления. Неоднократно КС РФ подчеркивал и то, что законодательное регулирование данного вопроса находится в прямой зависимости от различных обстоятельств и факторов, в том числе социально-экономического характера (Определение КС РФ от 5 марта 2014 г. № 505-О);
- порядка постановки на учет в качестве лица, имеющего право на получение единовременной социальной выплаты для приобретения жилого
помещения либо его строительства. Например, по мнению заявителей, содержащаяся в ч. 4 ст. 12 ФЗ № 247 норма лишает членов семьи уволенного со службы в органах внутренних дел и умершего вследствие заболевания, которое было получено в период прохождения службы, права на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения в случаях, если его смерть наступила по истечении одного года после увольнения со службы и он не обращался с заявлением о предоставлении данного вида жилищной гарантии (Определение КС РФ от 29 сентября 2015 г. № 2145-О). Схожая ситуация исследовалась КС РФ и в иных его решениях (Определение КС РФ от 3 марта 2015 г. № 416-О, Определение КС РФ от 9 июня 2015 г. № 1230-О). И это лишь некоторые примеры, каж-
дый из которых создает благоприятную почву для дальнейших научных дискуссий.
Однако полагаем, что мониторинг практики конституционного судопроизводства вовсе не является самоцелью. Деятельность КС РФ представляет собой, как верно замечает В.В. Болгова, своеобразный индикатор системы правового регулирования, ее качества и эффективности в любой области [7, с. 27]. Более того, КС РФ не ограничивается констатацией выявленных проблем. КС РФ признает и необходимость федерального законодателя с учетом своих решений и сформулированных в них правовых позиций внести соответствующие изменения и дополнения в имеющееся правовое регулирование отдельных социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел и членов их семей.
Литература
1. Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-Ф3 (ред. от 05.10.2015) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 49. Ч. 1. Ст. 7020.
3. Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ (ред. от 23.11.2015) «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 30. Ч. 1. Ст. 4595.
4. Указ Президента Российской Федерации от 11.04.2014 № 226 (ред. от 15.07.2015) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» // СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.
5. Приказ МВД России от 24.09.2007 № 824 (ред. от 25.07.2013) «Об организации социальной работы с членами семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при выполнении служебных обязанностей, и сотрудниками, ставшими инвалидами вследствие военной травмы» [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
6. Адмиралова И.А. Правовое регулирование административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 20-24.
7. Болгова В.В., Жеребцова Е.Е. Формы и средства жилищной политики в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 5 (43). Ч. II. С. 24-29.
8. Более 100 сотрудников МВД погибли при исполнении в 2015 году в России: Новости 06.11.2015 // Деловая электронная газета «Бизнес Online». [Электронный ресурс] URL.: http://www.business-gazeta.ru/article/144898/?utm_source=search
9. Жеребцова Е.Е. Вопросы социальной политики российского государства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Белгородского юридического института МВД России. Белгород, 2014. № 1. С. 55-61.
10. Матвеев С.П. Современные тенденции модернизации социальной защиты государственных служащих в рамках административной реформы // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 52-56.
11. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Воронеж, 2012.
12. Митрохин В.В. Принципы организации и прохождения службы в органах внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 691-699.
13. Профсоюз полиции: Журнал профсоюзов сотрудников органов внутренних дел России [Электронный ресурс]. URL.: http:// policemagazine.ru
14. Сегодня - День памяти погибших при исполнении служебных обязанностей сотрудников органов внутренних дел [Электронный ресурс] Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL.: http://limited.petrovka38.ru/news/ item/6732023
References
1. Federal law of 07.02.2011 № 3-FZ (as amended on 13.07.2015) «On police» // SZ the Russian Federation. 2011. № 7. PT. 900.
2. The Federal law from 30.11.2011 № 342-FZ (as amended on 05.10.2015) «On service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation and introducing amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» // SZ the Russian Federation. 2011. № 49. Part 1. PT. 7020.
3. Federal law of 19.07.2011 № 247-FZ (as amended on 23.11.2015) «About social guarantees to employees of bodies of internal Affairs of the Russian Federation and introducing amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» // SZ the Russian Federation. 2011. № 30. Part 1. PT. 4595.
4. The decree of the President of the Russian Federation dated 11.04.2014 No. 226 (as amended on 15.07.2015) «On the National anticorruption plan for 2014-2015» // SZ the Russian Federation. 2014. № 15. PT. 1729.
5. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 24.09.2007 № 824 (as amended on 25.07.2013) «On the organization of social work with the families of employees of internal Affairs bodies who died while performing official duties, and employees who have become disabled due to war injuries» [Electronic resource]. ATP «Consultant plus».
6. Admiralova I.A. Administrative Legal regulation of police activity in the area of ensuring the rights and freedoms of citizens in the Russian Federation // Administrative law and process. 2015. № 4. P. 20-24.
7. Bolgova V.V., Zherebtsova E.E. Forms and means of housing policy in judgments of the constitutional Court of the Russian Federation // Historical, philosophical, political and law Sciences, Culturology and study of art. Issues of theory and practice. 2014. № 5 (43). Part II. P 24-29.
8. More than 100 officers lost their lives while serving in 2015 in Russia: 06.11.2015 news // Business e-newspaper «Business Online». [Electronic resource] URL.: http://www.business-gazeta.ru/article/144898/?utm_source=search
9. Zherebtsova E.E. Issues of social policy of the Russian state in the decisions of the constitutional Court of the Russian Federation // Bulletin of the Belgorod law Institute of MIA Russia. Belgorod, 2014. № 1. P. 55-61.
10. Matveev S.P. Modern tendencies of modernization of social protection of civil servants within the framework of administrative reform // Administrative law and process. 2013. № 6. P. 52-56.
11. Matveev S.P. Social protection of civil servants: theoretical foundations of the system, the practice of implementation and problems of administrative-legal regulation: author. dis. ... d-ra jurid. sciences. - Voronezh, 2012.
12. Mitrokhin V.V. Principles of organization and service in bodies of internal Affairs // Administrative and municipal law. 2015. № 7. P. 691-699.
13. The trade Union of the police: the Magazine of trade Union of employees of internal Affairs of Russia [Electronic resource]. URL.: http://policemagazine.ru
14. Today - Day of memory of victims at execution of official duties of employees of internal Affairs bodies [Electronic resource] Official site of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation. URL.: http://limited.petrovka38.ru/news/item/6732023
(статья сдана в редакцию 12.01.2016)
Проблемы правоохранительной деятельности 1'16-
71
