Об участии полиции в налоговых проверках Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 351

Комлев Виталий Николаевич

заместитель генерального директора ООО «Ключ-консалтинг», профессор Всероссийского института повышения квалификации МВД России vn_komlev@mail.ru

ОБ УЧАСТИИ ПОЛИЦИИ В НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРКАХ

Komlev Vitaliy Nikolaevich

Deputy Director General of Klyuch-consulting Ltd., Professor of Russian National Institute of Advanced Training by Ministry of International Affairs of Russia vn_komlev@mail. ru

POLICE INVOLVEMENT IN TAX AUDIT

Аннотация:

Нормативное регулирование деятельности правоохранительных органов еще ранее выразилось в значительном ограничении самостоятельных правомочий милиции в деле расследования налоговых преступлений. Свое отражение это нашло и в корректировке соответствующих нормативных предписаний Закона Российской Федерации «О милиции». Новый законодательный акт - Федеральный закон «О полиции» - сохранил для полиции эту ограниченность правомочий практически в неизменном виде.

Ключевые слова:

полиция, правомочия, расследование налоговых преступлений.

The summary:

Regulatory control of law-enforcement's activity took the form of dramatic limitation of police selfmaintained authorities in tax crime investigation process, which was fixed in the adjustments of regulatory prescriptions in the Russian Federation Law “About Militia". The new legislative act - the Federal Law “About Police" - retained this authority limitation as it had been.

Keywords:

police, authorities, tax crime investigations.

Рассматриваемый Федеральный закон «О полиции» наделяет полицию правом участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации [1]. Следует признать, что данная редакция правовой нормы лишь незначительно отличается от соответствующей нормы, изложенной ранее в Законе Российской Федерации «О милиции» в редакции Федерального закона от 26.12.2008 г. № 293-Ф3. Напомним, что ранее милиции также было предоставлено право участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов [2] в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В основе данного нормативно установленного правомочия, как представляется, находятся нормативные предписания Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми органы внутренних дел:

- по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках [3];

- обязаны при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Кодексом к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения [4].

Аналогичность данных нормативных предписаний, содержащихся в Налоговом кодексе Российской Федерации, ранее действовавшем Законе Российской Федерации «О милиции» и действующем в настоящее время Федеральном законе «О полиции» и рассматриваемых в совокупности с нормативными предписаниями Федерального закона «О полиции» о возможности регламентирования служебной деятельности полиции нормативными правовыми актами, изданными в пределах своих полномочий федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел [5], каковым является Министерство внутренних дел Российской Федерации [6], позволяет вести речь о возможности применения в данной сфере деятельности нормативных предписаний совместного приказа МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» [7].

Напомним, указанным нормативным правовым актом в целях реализации положений Закона Российской Федерации «О милиции» [8] и Налогового кодекса Российской Федерации [9] были утверждены три Инструкции:

- Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок [10];

- Инструкция о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения [11];

- Инструкция о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления [12].

Представляется целесообразным более подробно остановиться на полномочиях сотрудников органов внутренних дел, прописанных в названных инструкциях.

О статусе сотрудников органов внутренних дел при проведении выездной налоговой проверки свидетельствуют следующие нормативные предписания:

- основанием для проведения выездной (повторной выездной) налоговой проверки является решение руководителя (заместителя руководителя) налогового органа об ее проведении; эти же должностные лица принимают решение и об участии в выездных налоговых проверках сотрудников органов внутренних дел;

- сотрудники органов внутренних дел принимают участие в выездных налоговых проверках на основании мотивированного запроса налогового органа, подписанного руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и направленного в орган внутренних дел как перед началом налоговой проверки, так и в процессе ее проведения;

- сотрудники органов внутренних дел, участвующие в проведении выездной налоговой проверки, указываются в решении налогового органа о проведении выездной налоговой проверки в составе проверяющей группы (либо в решении о внесении изменений в ранее принятое решение о проведении выездной налоговой проверки);

- функцию общей координации осуществляемых в процессе проведения проверки мероприятий выполняет руководитель проверяющей группы - сотрудник налогового органа;

- сотрудники органов внутренних дел, участвующие в проведении выездной налоговой проверки, подписывают Акт выездной налоговой проверки, проводимой налоговым органом с участием органа внутренних дел; при наличии разногласий между проверяющими по содержанию акта окончательное решение по данному вопросу принимается руководителем проверяющей группы (напомним, что таковым является уполномоченное должностное лицо налогового органа);

- в случае представления организацией, индивидуальным предпринимателем либо физическим лицом возражений по акту проверки, документов, подтверждающих обоснованность возражений, их копии в трехдневный срок со дня представления направляются налоговым органом в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в выездной налоговой проверке;

- по результатам рассмотрения материалов проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение о привлечении (отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, которое вручается лицу (его представителю), в отношении которого проводилась налоговая проверка, в установленном порядке, а также направляется в трехдневный срок с момента вступления в силу решения в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в проведении проверки [13].

Последнее нормативное предписание, как представляется, нуждается в некотором дополнительном уточнении. В соответствии с требованиями пункта 3 статьи 32 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29.12.2009 г. № 383-ФЗ) с 01.01.2010 года материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела направляются в органы внутренних только в случае неисполнения налогоплательщиком (плательщиком сбора) требования об уплате налога (сбора), направленного ему на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения [14]. Напомним, на исполнение требования об уплате налога (сбора) законодатель установил налогоплательщику двухмесячный срок [15]. При этом двухмесячный срок определяется в соответствии с пунктом 5 статьи 6.1 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующие месяц и число последнего месяца срока. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца [16].

Следовательно, в данном случае имеет место некоторая несогласованность нормативных предписаний соответствующих положений Налогового кодекса Российской Федерации и изданного в его развитие ранее названного совместного приказа МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347. В такой ситуации, принимая во внимание юридическую силу указанных нормативных актов, следует руководствоваться нормами Налогового кодекса Российской Федерации [17].

Раскрывая тему участия сотрудников полиции в налоговых проверках, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что взаимодействие должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении выездной налоговой проверки не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий [18].

Более того, документы, информация, а также иные материалы, представленные органами внутренних дел, могут быть приобщены к материалам налоговой проверки [19].

Говоря о полномочиях сотрудников полиции при их участии в налоговых проверках, нельзя обойти и их административно-процессуальную составляющую. В частности, нормативно установлено, что при выявлении в ходе проведения выездной налоговой проверки административных правонарушений сотрудниками органов внутренних дел или налоговых органов (в пределах компетенции соответствующих органов или должностных лиц) возбуждается дело и осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с подведомственностью и в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае вынесения органом дознания, дознавателем, следователем или руководителем следственного органа постановления о возбуждении уголовного дела руководитель (заместитель руководителя) органа внутренних дел (налогового органа) выносит мотивированное постановление о прекращении производства по делу об административном правонаруше-

нии в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [20].

В случае принятия органом предварительного следствия при органе внутренних дел решения о прекращении уголовного дела следователь, руководитель следственного органа, вынесший соответствующее постановление, незамедлительно направляет уведомление об этом в налоговый орган. На основании указанного уведомления руководитель (заместитель руководителя) налогового органа в соответствии с действующим законодательством отменяет ранее принятое постановление о прекращении дела об административном правонарушении производством (если такое решение принято налоговым органом) и привлекает нарушителя к административной ответственности. В данном случае сроки привлечения к административной ответственности начинают исчисляться в соответствии с пунктом 4 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении [21].

Завершая освещение данного вопроса, считаем необходимым еще раз обратить внимание на то обстоятельство, что в рамках борьбы с налоговыми правонарушениями при осуществлении мероприятий налогового контроля юридически значимые действия сотрудники полиции могут осуществлять лишь совместно с уполномоченными специалистами налоговых органов. Более того, на данном участке деятельности в большинстве осуществляемых контрольных мероприятий сотрудники полиции играют, если можно так выразиться, «роли второго плана». Законодателем однозначно определено, что налоговый контроль осуществляется должностными лицами налоговых органов [22]. Иные же лица участвуют в проведении мероприятий налогового контроля лишь в пределах своей законодательно установленной компетенции. Об этом, в частности, помимо приведенных выше нормативных предписаний, свидетельствует и судебная практика, запрещающая налоговым органам доначислять налоги по результатам ревизий, не проведенных налоговыми органами самостоятельно, в том числе и по данным милицейских (в настоящее время - полицейских) проверок [23].

Необходимо иметь в виду и то, что законодатель предусмотрел в качестве обязанности сотрудников органов внутренних дел предоставление информации в налоговые органы. В частности, пунктом 2 статьи 36 Налогового кодекса Российской Федерации определено, что при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, в отношении организации, физического лица, орган внутренних дел в десятидневный срок со дня получения данных сведений направляет материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. В случае отказа налогового органа в проведении мероприятий налогового контроля орган внутренних дел вправе направить материалы, свидетельствующие о нарушениях законодательства о налогах и сборах, в вышестоящий налоговый орган с предложением рассмотреть вопрос об обоснованности данного отказа [24]. При этом оговорено, что сведения, составляющие государственную тайну, представляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной тайне [25], а передача материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих сведения, составляющие налоговую тайну, осуществляется в соответствии с требованиями налогового законодательства Российской Федерации [26].

Ссылки и примечания:

1. Пункт 28 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции». Пункт 4 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции».

2. Пункт 33 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции».

3. Пункт 1 статьи 36 Налогового кодекса Российской Федерации.

4. Пункт 2 статьи 36 Налогового кодекса Российской Федерации.

5. Часть 1 статьи 3 и часть 3 статьи 13 Федерального закона «О полиции».

6. Пункт 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 г. № 248.

7. Зарегистрирован в Минюсте России

01.09.2009 г., регистрационный № 14675.

8. См. пункт 33 части первой статьи 11 Закона РФ «О милиции».

9. См. пункт 1 статьи 36 Налогового кодекса Российской Федерации.

10. Приложение № 1 к приказу МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

11. Приложение № 2 к приказу МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

12. Приложение № 3 к приказу МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

13. Пункты 5, 6, 7, 8, 14, 16, 18 и 19 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

14. См. письмо ФНС России от 11.03.2010 г. № ШТ-22-2/174 «О направлении материалов в органы внутренних дел».

15. Пункт 3 статьи 32 Налогового кодекса Российской Федерации.

16. Пункт 2 Инструкции о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

17. См. письмо ФНС России от 11.03.2010 г. № ШТ-22-2/174 «О направлении материалов в органы внутренних дел».

18. Пункты 5 и 13 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от

30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

19. Пункт 14 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок, утвержденной при-

References (transliterated) and notes:

1. Рипк 28 сЬ^І 1 stat'i 13 Federal'nogo zakona “О роі^іі”. РипкЇ 4 сИаБй регуоу stat'i 11 Zakona РозБІузкоу Federatsii ot 18.04.1991 д. № 1026-1 “О тІІІЇБІІ”.

2. РипкЇ 33 сИаБ^ регуоу stat'i 11 Zakona Ros-

БІуБкоу Federatsii оЇ 18.04.1991 д. Ыо. 1026-1 “О тІІ^ІІ”.

3. Рипк 1 stat'i 36 №1одомздо kodeksa Ros-

siyskoy Federatsii.

4. Рипк 2 stat'i 36 №1одомздо kodeksa Ros-

siyskoy Federatsii.

5. СЬ^' 1 stat'i 3 і сЬ^' 3 stat'i 13 Federal'nogo 2акопа “О роІ^ІІ”.

6. Рипкї 1 РоЬЕЬютуа о Ministerstve упиїгеппІкІї

del Rossiyskoy Federatsii, и^геІ^пподо

ІІкаЕот Prezidenta Rossiyskoy Federatsii оЇ 01.03.2011 д. Ыо. 248.

7. Zaregistrirovan V Minyuste Rossii 01.09.2009 д., registratsionniy Ыо. 14675.

8. Бєє: рипкЇ 33 сІ^Їі рєгооу stat'i 11 Zakona RF “О тІІ^ІІ”.

9. Бєє рипкЇ 1 stat'i 36 Nalogovogo kodeksa Ros-siyskoy Federatsii.

10. PriІozhenie Ыо. 1 к prikazu МУР Rossii І FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

11. Рг^іієпіє Ыо. 2 к prikazu МУР Rossii І FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

12. PriІozhenie Ыо. 3 к prikazu МУР Rossii І FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

13. РипкЇу 5, 6, 7, 8, 14, 16, 18 І 19 ^ги^іі о рог-yadke vzaimodeystviya organov vnutrennikh deі І nalogovykh organov ргі organizatsii І provedenii vezdnykh naІogovykh proverok, и^геІ^ппоу prikazom МУР Rossii І FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

1 4. See: pis'mo FNS Rossii ot 11.03.2010 д. Ыо. SHT-22-2/174 “О парта^т materiaІov v ог-дапу vnutrennikh deі”.

15. Punkt 3 stat'i 32 Nalogovogo kodeksa Ros-siyskoy Federatsii.

16. РипкЇ 2 ^Їги^іі о poryadke napravіeniya гїшїє-riaІov naІogovymi organami v огдапу vnutrennikh deі ргі viyavlenii obstoyatel'stv, pozvolyayush-chikh predpolagat' sovershenie па^ІіепІуа za-konodatel'stva о nalogakh І sborakh, soderzhashchego priznaki prestupіeniya, и^г-zhdennoy prikazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7 -2-347.

1 7. See: pis'mo FNS Rossii ot 11.03.2010 д. Ыо. SHT-22-2/174 “О napravіenii materiaІov v ог-дапу vnutrennikh deі”.

18. РипкЇу 5 і 13 Instruktsii о poryadke vzai-modeystviya organov vnutrennikh deі і паіо-govykh organov ргі organizatsii і provedenii vezdnykh naІogovykh proverok, utverzhdennoy prikazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

19. РипкЇ 14 ^Їги^іі о poryadke vzaimodeystviya organov vnutrennikh deі і naІogovykh organov ргі organizatsii і provedenii vezdnykh nalogovykh proverok, utverzhdennoy prikazom МУР Rossii і

казом МВД России и ФНС России от

30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

20. Пункты 20 и 22 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от

30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

21. Пункт 24 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок (приложение № 1), пункт 2 Инструкции о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения (приложение 2), утвержденных приказом МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

22. Пункт 1 статьи 82 Налогового кодекса Российской Федерации.

23. См. решение ФАС Западно-Сибирского округа от 25.02.2011 г. № А03-17603/2009 // «Учет. Налоги. Право». 2011. № 12 (Сибирская вкладка).

24. Пункты 2 и 7 Инструкции о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от

30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

25. См. Статьи 16 и 17 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; пункт 4 Инструкции о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

26. См. статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации; пункт 3 Инструкции о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, утвержденной приказом МВД России и ФНС России от 30.06.2009 г. № 495 / ММ-7-2-347.

FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2347.

20. РипкЇу 20 і 22 ^Їги^іі о poryadke vzai-modeystviya organov vnutrennikh del і паіо-govykh organov ргі organizatsii і provedenii vezdnykh nalogovykh proverok, и^егеІгіеппоу prikazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

21. РипкЇ 24 ^Їги^іі о poryadke vzaimodeystviya organov vnutrennikh del і nalogovykh organov ргі organizatsii і provedenii vezdnykh nalogovykh proverok (priІozhenie Ыо. 1), рипкЇ 2 Instruktsii о poryadke парга^епіуа organami vnutrennikh deі materiaІov v naІogove огдапу ргі viyavіenii оЬ-stoyatel'stv, trebuyushchikh soversheniya deystviy, otnesennykh к poІnomochiyam паіо-govykh organov, dіya ргіпуаЇіуа ро nim resheniya (priІozhenie 2), utverzhdennykh prikazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

22. Рипк 1 stat'i 82 №Іодомздо kodeksa Ros-siyskoy Federatsii.

23. See: reshenie FAS Zapadno-Sibirskogo окгида оЇ 25.02.2011 д. Ыо. А03-17603/2009 // “Усієї. NaІogi. Ргамз”. 2011. Ыо. 12 (SiЬirskaya vklad-ка).

24. РипкЇу 2 і 7 ^Їги^іі о poryadke парга^епіуа organami vnutrennikh deі materiaІov v naІogove огдапу ргі viyavіenii oЬstoyatel'stv, trebuyush-сИікИ soversheniya deystviy, otnesennykh к poІnomochiyam naІogovykh organov, dlya ргіпуа-Їіуа ро nim resheniya, utverzhdennoy prikazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

25. See: stat'i 16 І 17 Zakona Rossiyskoy Federatsii ot 21.07.1993 д. № 5485-1 «О gosudarstvennoy Їаупе»; punkt 4 Instruktsii о poryadke парга^епі-уа organami vnutrennikh deі materiaІov v паіо-gove огдапу ргі viyavlenii obstoyatel'stv, trebuyushchikh soversheniya deystviy, otnesen-пукИ к роіпотосІїіуат naІogovykh organov, dіya ргіпуаЇіуа ро піт resheniya, utverzhdennoy ргі-kazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.

26. See: stat'ya 102 NaІogovogo kodeksa Ros-siyskoy Federatsii; рипкЇ 3 Іп^Їги^іі о poryadke napravіeniya materi-aІov nalogovymi огдапаті v огдапу vnutrennikh del ргі viyavіenii оЬ-stoyatel'stv, pozvolyayushchikh predpolagat' sovershenie narusheniya zakonodatel'stva о паіодакИ і sЬorakh, soderzhashchego р^пакі prestupіeniya, utverzhdennoy prikazom МУР Rossii і FNS Rossii оЇ 30.06.2009 д. Ыо. 495 / ММ-7-2-347.