CC BY
37Список лггератури
1. Стукаленко О. В. Адмшютративно-пра-вове забезпечення бyдiвельноl галузг монографiя. К.: Центр учбово! лiтерaтyри, 2017. 376с.
2. Джафарова О. В. Дозвiльнa дiяльнiсть ор-гaнiв пyблiчноl адмшстрацп в Укрш'ш: адмшстра-тивно-прaвовi засади: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07. Харк. нац. ун-т внутр. справ. Харшв, 2015. 623 с.
3. Дозвшьна система / Концепщя пyблiч-ного управлшня у сферi мiстобyдiвноl дiяльностi. Збiрник aнaлiтичних мaтерiaлiв. Кш'в, 2019. 369 с. URL: http://www.vin.gov.ua/images/doc/vin/dep-dmba/news/Conc.pdf (дата звернення 02.09.2020).
4. Рибак К. О. Мiстобyдiвнa дiяльнiсть як об'ект aдмiнiстрaтивно-прaвового регулювання: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Кшв. нац. ун-т ím. Тараса Шевченка. К., 2018. 275 с.
5. Евтушенко О. Н. Управлшсьш рiшення: сутшсть та хaрaктернi риси. Нayковi пращ Чорно-морського державного yнiверситетy iменi Петра Могили комплексу «Киево-Могилянська акаде-мiя». Серiя: Державне yпрaвлiння. 2014. Т. 239. Вип. 237. С. 47-51.
6. Галунько В., Дiхтiевський П., Кузьменко О., Стеценко С. Адмшютративне право Украши. Повний курс: Херсон: олдьплюс, 2018. 446 с.
7. Пятков П. В. Забезпечення законносп на-дання aдмiнiстрaтивних послуг у гaлyзi мютобуду-вання: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Ушверси-тет державно! фюкально! служби Украши. Ки1в, 2016. 230 с.
8. Менеджмент: навч. поаб. / за ред. Г. В. Щокша, М. Ф. Головатого, О. В. Антонюк, В. П. Сладкевич. К.: МАУП, 2007. 816 с.
9. Малиновський В. Я. Державне управлшня: навч. поаб. К.: Атжа, 2003. 576 с.
10. Про регулювання мiстобyдiвноl дiяльно-стi: Закон Украши вщ 17.02.2011 р. № 3038-VI. Офiцiйний вiсникУкраши. 2011. № 18 (18.03.2011). Ст. 735.
11. Деякi питання виконання шдготовчих i бyдiвельних робiт: постанова Кaбiнетy Мiнiстрiв Украши вщ 13.04.2011 р. № 466. Офщшний вiсник Украши. 2011. № 34 (16.05.2011). Ст. 1404.
12. Рябченко Ю. Ю. Поеднання сyбсидiaрно-стi та оперaтивностi при учасп оргaнiв прокура-тури у цившьних справах про захист прав на результата бyдiвельноl дiяльностi. Бyдiвельне право: проблеми теорй' i практики: зб. наук. пр. Вип. III. Мaтерiaли Третьо! наук.-практ. конф., (Кш'в, 4 гру-дня 2019 р.) / Мш-во освiти i науки Украши, Ки!в. нац. ун-т бyдiвн. i aрхiт-ри та iн. Кшв-Тернопшь: «Бескиди», 2019. В 2-х ч. Ч. 1. 231 с. С. 55-57.
13. Про оцшку впливу на довшлля: Закон Украши ввд 23.05.2017 р. № 2059-VIII. Офщшний вю-ник Украши. 2017. № 50 (27.06.2017). Ст. 1549.
14. Про Перелж докуменпв дозв№ного характеру у сферi господарсько! дiяльностi: Закон Украши ввд 19.05.2011 р. № 3392-VI. Офщшний вю-ник Украши. 2011. № 45 (24.06.2011). Ст. 1824.
15. Апанасенко К. I. Про правовий режим до-звiльних докyментiв у сферi мiстобyдyвaння. Еко-номiкa та право. 2018. № 3 (51). С. 17-30.
ОБ ОТДЕЛЬНЫХ АСПЕКТАХ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ТРАНСПОРТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
УРОВНИ
Остапец О.Г.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации (Балаковский филиал), доцент кафедры государственного управления и права, кандидат юридических наук
ON CERTAIN ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF TRANSPORT RELATIONS IN MODERN RUSSIA: INTERNATIONAL AND FEDERAL LEVELS
Ostapets O.
Russian presidential Academy of national economy and public administration (Balakovo branch) associate Professor of the Department ofpublic administration management and law, PhD in law
Аннотация
Исследуются тенденции в сфере правового регулирования транспортных отношений на современном этапе. Определяется степень влияния международных договоров и федерального законодательства на развитие транспортной системы России в целом. В ходе анализа международного и федерального уровней правовой регламентации в указанной сфере выявляются проблемные аспекты, вносятся конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства.
Abstract
Trends in the sphere of legal regulation of transport relations at the present stage are investigated. The degree of influence of international treaties and Federal legislation on the development of the transport system of Russia as a whole is determined. In the course of the analysis of the international and Federal levels of legal regulation in this area, problematic aspects are identified, specific proposals aimed at improving the legislation are made.
Ключевые слова: правовое регулирование, транспортная стратегия, межгосударственный договор, федеральный транспорт, Транспортный кодекс.
Keywords: legal regulation, transport strategy, interstate agreement, Federal transport, Transport code.
Для современного этапа характерна трансформация направлений политики государства в сфере управления транспортом, цель которой заключается в максимальном обеспечении реализации потребностей всех участников транспортных отношений: граждан, юридических лиц, общества и государства.
В настоящее время модель транспортной системы России, обладающая потенциалом на текущее и перспективное развитие, адаптируется к потребностям общества и государства посредством эффективного правового регулирования. В Транспортной стратегии указывается на необходимость «развития нормативно-правовой базы в сфере оказания транспортных услуг» [1]. Правовое регулирование в транспортной сфере представляет собой сложную и многоуровневую систему, включающую правовые акты, принимаемые государством, субъектами федерации, муниципальными образованиями. Значительное влияние на формирование и функционирование транспорта оказывают международные договоры.
Учитывая нормативное положение статьи 15 Основного закона, определяющей место международных договоров в правовой системе России, следует обратить внимание на активное развитие международного сотрудничества в транспортной сфере. Например, к межгосударственным договорам относится Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 1944 г.), вступившая в силу для СССР 14 ноября 1970 года. Конвенция содержит положения, регламентирующие воздушную навигацию при регулярном и нерегулярном воздушном сообщении, требования к воздушным судам. Отдельные положения Конвенции нашли непосредственное воплощение в Воздушном кодексе Российской Федерации, что свидетельствует об имплементации норм международного транспортного права в российское законодательство.
Широкую практику получило заключение межправительственных соглашений по вопросам транспорта[2]. Особый интерес представляет деятельность Министерства транспорта РФ, к компетенции которого относится заключение ведомственных (международных) соглашений по вопросам транспорта [3].
На современном этапе приоритетной целью государственной транспортной политики Российского государства является: «интеграция в мировое транспортное пространство и реализация транзитного потенциала страны» [1]. Осуществление поставленной цели позволит транснационализиро-вать деятельность российских транспортных организаций на мировом рынке транспортных услуг, превратить Россию в крупнейшего экспортера транспортных услуг.
Анализируя тенденции в сфере развития международных транспортных отношений, стоит отметить, что «... эскалация конфликта на Украине, введение экономических санкций в отношении России, ограничение доступа на международные
рынки стали серьезным препятствием для дальнейшего развития сотрудничества по большинству направлений, в том числе, и в транспортной сфере» [14]. В настоящее время важным ресурсом внешней политики России является возможность играть активную роль в таких регионах как Евроатлантиче-ский и Азиатско-Тихоокеанский регионы, Большой Ближний Восток, Центральная Азия, Арктика. Так, например, в мае 2019 года к одному из ориентиров макроэкономической политики государств - членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на 2019-2020 годы было отнесено развитие транс-портно-логистического потенциала Союза [4]. Таким образом, процесс интеграции России в мировое транспортное пространство, в том числе путем заключения международных договоров, продолжается, несмотря на сложную внешнеполитическую ситуацию.
На федеральном уровне устанавливаются базовые принципы функционирования транспортной системы.
В ч. 1 ст. 8 Конституции указывается, что «... в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» [5]. Так, например, применительно к транспортной деятельности обеспечение реализации принципа единства экономического пространства, представляющего «общность правового регулирования и основных правил поведения людей» [13] в транспортной сфере на всей территории Федерации, позволяет сформировать эффективную систему транспортно-экономических отношений, обеспечивающих территориальную целостность государства путем установления прочных связей между структурными элементами территориальной организации федерации.
В соответствии со ст. 71 Конституции к исключительной юрисдикции Российской Федерации относятся федеральные транспорт и пути сообщения. Серьезным правовым пробелом является отсутствие легального определения понятия «федеральный транспорт». Ранее это понятие использовалось применительно к федеральному железнодорожному транспорту без раскрытия его содержания. В статье 1 Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ лишь обращалось внимание на тот факт, что «.государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью железнодорожного транспорта, развитие его материально - технической базы, а также удовлетворяет основные потребности в составе государственных нужд» (ст. 1 утратила силу). Анализ отдельных подзаконных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что к федеральному транспорту государство, в частности относит железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный транспорт [6]. Но существуют и иные виды транспорта, так что вопрос остается открытым. Решению данной проблемы, в
определенной степени, может способствовать использование положений Модельного закона о транспортной деятельности, принятого 31 октября 2007 года Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ, в котором в состав «транспорта государства» включаются: «зарегистрированный на его территории железнодорожный, автомобильный, водный (морской, речной), воздушный, городской электрический, в том числе метрополитен, а также принадлежащий государству магистральный трубопроводный транспорт» (ст. 3). Определение понятия «федеральный транспорт» стратегически необходимо и должно найти отражение в национальном законодательстве, так как он является предметом государственного управления. Кроме того, «отсутствие единообразного подхода к определению вышеуказанного понятия создает определенные сложности для правоприменителя» [16]. Следовательно, возникает необходимость принятия специального закона «О транспортной деятельности в Российской Федерации», который, в том числе позволит юридически однозначно определить специфику транспорта, находящегося в ведении государства.
Вышеназванное конституционное установление стало основой для формирования иерархически выстроенной модели государственного управления в сфере транспорта и законодательного закрепления соответствующих полномочий публичных органов власти. То есть, управление в области транспорта предусматривает издание (принятие) нормативных правовых актов и совершение юридически значимых действий.
Нельзя упрощать подход к системе государственного управления и сводить ее только к деятельности органов исполнительной власти. Фактически государственное управление транспортной системой на уровне федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, Минтранс России и иные федеральные органы исполнительной власти.
К полномочиям Главы государства относится определение основных направлений внутренней и внешней политики государства, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти федерального уровня (ст. 80 Конституции). Указы, издаваемые им, способствуют развитию транспортных отношений в целом и конкретизируют сферу влияния органов исполнительной власти на различные виды транспорта [7]. За последний период к наиболее значимым для транспортной системы России относится, так называемый «майский указ», изданный в 2018 году [8].
Следует отметить и особую роль Федерального Собрания Российской Федерации в вопросах регулирования транспортной сферы. Так, в Государственной Думе создан Комитет по транспорту и строительству. Комитет проводит целенаправленную работу по законодательному обеспечению деятельности транспортной отрасли. При Комитете
действует Экспертный совет по транспорту, являющийся постоянным консультативно-совещательным органом, призванным на основе взаимодействия с органами государственной власти, деловыми кругами и общественностью содействовать законотворческой деятельности в части поиска эффективных решений в различных областях транспортной деятельности.
В соответствии со статьей 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016 г. № 12-ФКЗ), высший орган исполнительной власти обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики. Одним из крупнейших проектов Правительства в транспортной сфере за последнее время является комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (распоряжение Правительства РФ от 30 сентября 2018 г. № 2101-р: в ред. от 04.07.2020 г. № 1747-р.).
Нормативно закреплена система специализированных органов исполнительной власти (Минтранс России, федеральные службы и Федеральное агентство). Органы, осуществляющие управление транспортной сферой, относятся к административно-публичным органам. По мнению П. И. Кононова, указанные органы представляют собой: «.созданную в установленном административным законодательством порядке государственную организацию, а также индивидуальный субъект - должностное лицо, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции от имени Российской Федерации публичной деятельности, регулируемой нормами административного права и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого и (или) правоприменительного (регулятивного и (или) охранительно-защитного) характера» [15]. Отметим, что автором используется исключительно административно-правовой подход к определению выше названных властных структур. С позиций гражданско-правового регулирования органы государственного управления являются казенными учреждениями.
В формировании правовой основы транспортных правоотношений особую роль играет Минтранс России. Министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в транспортной сфере [9].
Далее, анализируя проблему правовой регламентации транспортных правоотношений, следует обратить внимание на то обстоятельство, что актуализируется вопрос, связанный с четким разграничением компетенции органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Федеральные органы государственного управления осуществляют нормотворческую деятельность в сфере функционирования конкретных
видов транспорта, установления нормативов, позволяющих обеспечить безопасность и экологич-ность при эксплуатации транспорта; регулируют международные и региональные перевозки; определяют направления развития транспортной инфраструктуры и др. В то же время федеральный законодатель не учитывает такие факторы, как неравноценные возможности тех или иных субъектов Российской Федерации при осуществлении транспортной деятельности (например, существуют различия в пропускной способности транспортной сети и др.). Решением проблемы может стать дифференцированный подход к установлению экологических и социальных требований в транспортной сфере применительно к каждому региону. Для этого, безусловно, потребуется проведение мониторинга при участии региональных органов государственного управления транспортом.
И, наконец, необходимо помнить, что ключевую роль в транспортном законодательстве играет Гражданский кодекс Российской Федерации. Соответственно помимо публично-правовых отношений в транспортной сфере формируется блок частно -правовых отношений, требующих соответствующего отраслевого регулирования. По мнению С. С. Алексеева, частно-правовой аспект транспортных правоотношений «...характеризуется децентрализацией, свободой отдельных субъектов.» [10].
Учитывая сложный характер правового регулирования отношений в указанной сфере, принятие многочисленных нормативных актов, регламентирующих достаточно узкий круг вопросов, возникает вопрос о необходимости систематизации нормативно-правового материала и формирования унифицированных требований с учетом специфики каждой транспортной отрасли. Речь идет о принятии единого Транспортного кодекса. Концепция проекта кодифицированного нормативного акта является предметом научных дискуссий. В частности, В. Г. Баукин, будучи сторонником принятия Транспортного кодекса, утверждает, что «. кодификация возможна, но только в рамках всего транспортного законодательства путем объединения транспортных уставов и кодексов в Транспортный кодекс Российской Федерации» [11]. Существует диаметрально противоположная точка зрения. В. С. Белых подчеркивает: «... принятие единого Транспортного кодекса РФ - это в целом утопическая идея. Нельзя объединить в единое целое «кодексо-вые» положения о различных видах транспорта (даже умозрительно выглядят нереалистично попытки объединить нормы о железнодорожной перевозке грузов с морской и воздушной.) [12].
По нашему мнению, на современном этапе необходимо объединить усилия ученых, законодателей в целях дальнейшего развития и совершенствования существующей правовой базы деятельности перевозчиков на каждом виде транспорта, устранения существующих пробелов и противоречий в системе правового регулирования транспортных отношений. Возможным вариантом решения существующих проблем может стать определение
концептуальных направлений нормативно-правовой регламентации транспортных отношений, предполагающих установление четких границ нор-мотворческой деятельности, проведение анализа действующего транспортного законодательства на основе его мониторинга, формирование эффективной правовой основы функционирования транспортной системы России с учетом норм и принципов международного права.
Список литературы
1. Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года (разд.^): утв. расп. Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р: в ред. от 12.05.2018 г. № 893-р. URL:http://govemmentru/.
2. См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии об условиях транзитных перевозок грузов железнодорожным транспортом (8 июня 2018 г., Улан-Батор). URL: https://www.mintrans.ru/activities/69/72.
3. См., например: Меморандум между Министерством транспорта Российской Федерации и Министерством земли, инфраструктуры, транспорта и туризма Японии «О взаимном признании дипломов членов экипажей морских судов» (16 апреля 2018 г., Токио). URL: https://www.min-trans.ru/activities/69/72.
4. Основные ориентиры макроэкономической политики государств - членов Евразийского экономического союза на 2019-2020 годы: Решение Высшего Евразийского экономического совета от 29 мая 2019 г. № 7. URL: http://docs.cntd.ru/.
5. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декаб. 1993 г. (ч.3 ст.132): с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года. - Официальный интернет-портал правовой информации (Государственная система правовой информации). - Москва. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/
6. См., например: Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения: распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. № 384-р: в ред. от 17.10.2019 г. № 2454-р. Официальный интернет-портал правовой информации. - Москва. - URL: http:// www.pravo.gov.ru.
7. См., например: О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации: Указ Президента Российской Федерации от 11 сентября 2009 г. № 1033: в ред. от 11.03 2016 г. № 109 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 37, ст. 4396.
8. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204: в ред. от 21.07.2020 г. № 474. Официальный интернет-портал правовой
информации. - Москва. - URL: http:// www. pravo.gov.ru.
9. См.: Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395: в ред. от 13.05.2020 г. № 670. URL: http://base.garant.ru/.
10. Алексеев С. С. Право: азбука - теория -философия. Опыт комплексного исследования / С. С. Алексеев. М.: Статут, 1999. С. 42.
11. Баукин В. Г. Источники правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта // Правоведение. 2004. № 2. С. 82.
12. Белых В. С. Транспортное законодательство России и зарубежных государств, ЕС, ШОС, ЕврАзЭС (сравнительно-правовой анализ): Монография / отв. ред. В. А. Бублик. М.: Изд-во «Проспект», 2013. С.11.
13. Братановский С. Н., Остапец О. Г. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / С. Н. Братановский, О. Г. Остапец / Под общ. ред. С. Н. Братановского. Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2019. С. 67.
14. Государственное управление транспортным комплексом в Российской Федерации: монография / С. Н. Братановский, О. Г. Остапец. Москва, 2019. С. 42.
15. Кононов П. И. Проблемы административного права и процесса: монография. Киров, 2013. С. 84.
16. Остапец О. Г. Юридический анализ отдельных принципов государственной транспортной политики на современном этапе // Транспортное право. 2017. № 4. С. 5-6.
