CC BY
22
Об имуществе муниципалитетов и ресурсных платежах в поселениях Сибири и Дальнего Востока (взгляд муниципала)
Н.В. Баянов
начальник Управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка В.Д. Бредихин
главный специалист Управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка
С введением платежей за природные ресурсы в России появился не только стимул рационального природопользования, но и важный источник местных инвестиций в поддержание инфраструктуры, решение социальных задач, развитие производства и охрану окружающей среды.
Природопользование представляет собой следующее:
• собственно пользование природными ресурсами, к которым относятся земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные ресурсы;
• объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов производства.
Платность природопользования включает плату за природные ресурсы и плату за загрязнение окружающей среды в пределах и сверх установленных лимитов (нормативное и сверхнормативное природопользование), а также возмещение ущерба, связанного с ограничением прав и выводом ресурсов из оборота.
В принципе природные ресурсы (особенно невозобновляемые, к примеру недра, земля) стоимости не имеют, существует лишь нормативная или рыночная цена, зависящая от достигнутого уровня производительных сил общества. С развитием последних, как в индустриальном так и постиндустриальном обществе, цена природных ресурсов возрастает. «На современном
1 Путин В.В. Записки Горного института. Т. 44. Санкт
этапе состояния российской экономики и в предстоящие 50 лет стратегия устойчивого развития страны будет по-прежнему базироваться на природных, в первую очередь -минерально-сырьевых ресурсах».1
Особое значение платежи за природопользование имеют в условиях Сибири и Дальнего Востока - регионах, где большинство поселений практически полностью связано с эксплуатацией природных ресурсов. Разработка природных ресурсов и первый передел добываемого сырья приводят не просто к максимальным техногенным нагрузкам на территорию, но зачастую являются прямым уничтожением природной среды. Именно поэтому экономические аспекты природопользования тесно связаны с экологией. Реализуется эта связь через распределение соответствующих налогов и платежей между бюджетами разных уровней. К сожалению, в последнее время изменения налогового и бюджетного законодательства осуществляются не в пользу муниципалитетов. Проиллюстрируем это на примере главных видов ресурсных платежей.
Налоги на добычу полезных ископаемых
Налоги на добычу полезных ископаемых имеют рентный характер. В соответствии со статьей 39 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» при
Петербург, 1999.
пользовании недрами производятся следующие виды платежей:
• сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии;
• платежи за пользование недрами (ныне налог на добычу полезных ископаемых);
• отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• акцизы.
Для местного самоуправления наиболее ценными были платежи за недра. Указаний на целевое назначение платежей за недра в законе не имеется. Средства могли использоваться как для поддержания и развития инфраструктуры, так и для решения социальных проблем муниципального субъекта, т. е. имели важное значение для местного бюджета.
При этом не следует забывать, что трудовые ресурсы и инфраструктура поселений используется недропользователем для извлечения прибыли. С принятием изменений и дополнений к Налоговому кодексу Российской Федерации местные бюджеты оказались полностью исключенными из числа получателей налогов на добычу полезных ископаемых (кроме налога на общераспространенные полезные ископаемые), причем по углеводородному сырью снижена доля налога, отчисляемая субьектам Российской Федерации. Распределение налогов на добычу полезных ископаемых между бюджетами приводится в таблице 1.
Таким образом, местные бюджеты многих поселений Сибири и Дальнего Востока лишились очень серьезной статьи доходов. Муниципалитетам «бесплатно» достались нарушенные, подработанные земли и загрязненная среда обитания. Статья 9 Конституции Российской Федерации, гарантирующая рациональное использование, охрану земель и других природных ресурсов как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, в большей своей части становится декларативной.
Особенно серьезные последствия возникают вследствие ликвидации шахт и разрезов. Шахты города Новокузнецка были закрыты согласно постановлению Правительства Российской Федерации от
01.07.1996 и приказу Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от
18.07.1996 № 182. Письмом Министерства энергетики Российской Федерации от
02.04.2002 № АЯ-2148 сообщалось о прекращении финансирования ликвидированных шахт и разрезов (шахта им. Димитрова, шахты Нагорная, Новокузнецкая, Бай-даевская, Зыряновская, Бунгурская, разрез Листвянский).
Подработанные территории ликвидированных шахт являются одной из самых тяжелых городских проблем. В городе Новокузнецке в пределах горных отводов общей площадью около 4 700 гектаров на подра-
Таблица 1
Бюджет По Закону Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 №2395-1, действовавшему до 1.01.2002 По Налоговому кодексу Российской Федерации с учетом Закона от 08.08.2001 № 126-ФЗ- с 1.01.2002
Все виды полезных ископаемых, кроме углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых
Местный 50 —
Субъекта Российской Федерации 25 60
Федеральный 25 40
Углеводородное сырье
Местный 30 —
Субъекта Российской Федерации 30 20
Федеральный 40 80
ботанных территориях расположены сотни объектов недвижимости. На момент строительства зданий, строений и сооружений горные выработки поддерживались в надлежащем состоянии. Катастрофические последствия (подтопление, деформации поверхности, провалы, выделения газов) проявились после остановки шахт из-за того, что мероприятий по консервации и ликвидации горных выработок проводилось недостаточно.
По данным Главного управления реструктуризации шахт и разрезов (письмо от 03.11.2003 № 2-ИС-19/78), на финансирование мероприятий по консервации ликвидированных шахт выделено 3-7 процентов от требуемых объемов. В итоге на подработанных территориях уровень подземных вод поднялся на 9 метров и многие жилые и прочие здания (исторически сложившаяся застройка) оказались подтопленными и пришли в аварийное состояние. В гаражном кооперативе «Димитровец» произошел провал подработанной территории, что привело к разрушению 4-х гаражей, владельцы которых обратились в суд с иском. Решением суда первой инстанции требование истцов о возмещении материального ущерба в общей сумме 1 056 120 рублей признано правомерным. В провал втягиваются еще десять гаражей, в зонах деформаций и подтопления находятся жилые и производственные здания, объекты инфраструктуры.
Поскольку процессы разрушения недр и просадки поверхности продолжаются, вред может быть нанесен сотням объектов недвижимости города Новокузнецка, в том числе находящимся в государственной собственности.
Например, в угольных регионах США (на опыт которых ссылаются российские реформаторы) 52,5 процента от роялти (почти аналог платы за недра) направляются в фонд рекультивации земель; федеральный бюджет получает всего 10 процентов.
Мы считаем, что для города Новокузнецка и для Кузбасса в целом, учитывая сложное положение, следовало бы принять специальное решение и оставить 90 процентов платежей за недра, вносимых действующими шахтами и разрезами в местные бюдже-
ты. Это решение могло бы действовать по крайней мере на период завершения работ по консервации ликвидированных шахт и сносу разрушающегося жилья. Оно также способствовало бы выплатам компенсаций собственникам имущества, пострадавшего в результате закрытия горнодобывающих предприятий.
Платежи за загрязнение окружающей природной среды
В соответствии с Законом Российской Федерации от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» платежи (наряду с другими поступлениями) формировали внебюджетные экологические фонды, средства которых в соответствии со статьей 20 указанного закона должны направляться на реализацию природоохранительных мероприятий в следующем соотношении:
• местного (районного) значения -60 процентов;
• регионального (областного) значения -30 процентов;
• федерального значения- 10процен-тов.
В этом законе однозначно указывается, что не менее 60 процентов средств, перечисляемых во внебюджетные фонды, расходуются на природоохранительные мероприятия местного значения. Фактически же давно созданы региональные внебюджетные экологические фонды, в которых концентрируются практически все платежи за загрязнение окружающей среды, из которого муниципалитеты (к примеру город Новокузнецк) не получают и 5 процентов на реализацию местных природоохранительных мероприятий. Эта ситуация закрепляется в новом Законе Российской Федерации от
10.02.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором вообще отсутствуют правила распределения экологических платежей.
В то же время город Новокузнецк входит в число десяти самых загрязненных городов России и является первым по загрязненности городом в Кузбассе. По данным инженерно-экологического и санитарно-ги-
гиенического обследования, проведенного в 1995 году, не менее 50 процентов всей территории города относится к зоне экологического бедствия, а практически весь город - к зоне чрезвычайной экологической ситуации. В такой ситуации в местном бюджете должны оставляться все 100процен-тов платежей за загрязнение окружающей среды, размещение отходов производства и потребления, штрафов и компенсаций.
Платежи за землю
Платежи имеют рентный характер. В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в редакции от 25.07.1998 № 132-ФЗ) земельный налог и арендная плата, остающиеся в местных бюджетах после соответствующих нормативных отчислений, должны направляться исключительно на инженерное и социальное обустройство территорий и составляют специальный фонд для развития инфраструктуры населенного пункта - муниципального образования. В общем случае этой инфраструктурой пользуются все предприятия и население муниципального образования, включая налогоплательщика.
Изменения в распределении платежей за землю пока не коснулись муниципалитетов - только 50 процентов остается в местном бюджете (табл. 2). Следует отметить, что в первоначальной редакции закона «О плате за землю» предусматривалось оставлять в местных бюджетах 80 процентов платежей за землю.
Положение субъектов Российской Федерации даже улучшилось. Но надолго ли? Анализ изменений в законодательстве показывает, что перераспределение ресурсных платежей в пользу вышестоящих бюджетов внесло свой вклад в ущемление местных бюджетов уже в 2003 году. В предстоя-
щие годы следует ожидать ухудшения положения в связи с разграничением государственной собственности на землю. Собственником земельных участков, расположенных в черте поселений и обладающих высоким рентным эффектом, станут органы государственной власти в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Именно такое положение содержится в Законе Российской Федерации «О разграничении государственной собственности на землю».
Основания для появления права собственности на земельный участок, связанные с тем, что до приватизации имущество находилось в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации представляются прозрачным лукавством: до приватизации почти все имущество, кроме принадлежащего гражданам России на праве личной собственности, кооперативов и колхозов, находилось в государственной собственности. Следуя логике закона, большая часть муниципальных земель может перейти в собственность Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Закон Российской Федерации «О разграничении государственной собственности на землю» не вполне согласуется с пунктами 2 и 5 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ):
• «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» (п. 2);
• «Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Законом» (п. 5).
Отсюда следует, что к моменту выхода закона «О разграничении государственной
Таблица 2
Бюджет до 1.01.2003 с 1.01.2003
Местный 50 50
Субъекта Российской Федерации 25 50
Федеральный 25 -
собственности на землю» ГК РФ признал существование муниципальных земель. ГК РФ указывает на то, что закон определяет условия разграничения собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, т. е. не относится к муниципалитетам.
Основанием для возникновения прав собственности у Российской Федерации и субъекта Российской Федерации на земельный участок в границах муниципального образования должно являться размещение соответствующего недвижимого имущества (зданий, строений, сооружений, находящихся в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации). Все остальные земельные участки должны относиться либо к частной, либо к муниципальной собственности. Такой подход к разграничению земель отвечает положениям других статей ГК РФ, соответствует практике имущественных отношений и не создает дополнительных препятствий (коррупционного характера) для градостроительства. Недра могут влиять на разграничение собственности на землю, но только за границей муниципальных образований.
Естественно, поступление соответствующей доли налогов в местные бюджеты от частных земель более гарантировано, чем от земель, находящихся в государственной собственности. Именно поэтому город Новокузнецк не возражал и поддерживал приватизацию земель крупными землепользователями, инициировав переговоры о цене выкупа в соответствующих инстанциях. В результате гибкой политики областной администрации в городе Новокузнецке уже в 2002 году было продано земель более чем на 1,5 миллиарда рублей. Однако муниципалитеты никак не прогнозировали, что планируемый переход на новую систему платежей за земли может привести к снижению налогов на крупные землевладения, которое не компенсируется даже увеличением нагрузки на население (что само по себе чрезвычайно нежелательно для местных властей). Это является последствием кадастровой оценки земель.
Государственная кадастровая оценка земель города Новокузнецка была проведена
в 2002 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8.04.2000 № 316 по методике, утвержденной Федеральной службой земельного кадастра России 18.10.2000.
В результате были установлены кадастровые стоимости единицы площади земельных участков по видам их функционального использования. Всего выделяется 14 видов функционального использования земельных участков. Территория города Новокузнецка подразделяется на 1 040 кадастровых кварталов (для разных поселений число кварталов различно). Таким образом, для земель города Новокузнецка сделано 14 560 кадастровых оценок.
Кадастровый квартал представляет собой территориальный район, характеризующийся своим положением в пространственной структуре города. Этим положением определяются его оснащенность элементами инженерной инфраструктуры, потребительский потенциал, социальные, экономические, экологические и прочие качества (факторы городской среды). Факторы городской среды имеют рентный характер.
Схема кадастровых кварталов города Новокузнецка является дальнейшей детализацией схемы социально-экономического районирования, а кадастровая стоимость земель в кварталах - стоимостью имущества (земли), налог на которое (которую) устанавливается в виде процента от стоимости. Таким образом, происходит переход на новую систему налогообложения земель в соответствии с положениями части 2 Налогового кодекса Российской Федерации.
Результатом введения кадастровой стоимости земли может стать снижение налоговой нагрузки на промышленность и ее увеличение - на население города. Иллюстрируется это простыми примерами.
1. В настоящее время ставка платежей для населения в многоэтажной жилой застройке составляет в среднем по городу 13 х 0,03 = 0,39 р./м2 в год.
При введении кадастровой стоимости ставка платежей для главных районов многоэтажной застройки может варьироваться от 43 р./м2 в год при ставке в 1 процент, до 86 р./м2 в год при ставке в 2 процента. Ре-
ально это означает увеличение налоговой ставки для населения не менее чем в 110 раз. Для сравнения: 100-процентный тариф квартплаты в городе Новокузнецке -75,24 р./м2 в год (тариф квартплаты включает в себя ремонт конструктивных элементов и инженерного оборудования зданий, санитарное содержание, дезинфекцию и дератизацию, содержание детских площадок; в него не входит плата за энергию и телефон). Даже при ставке в 0,1 процента налоговая нагрузка на население увеличится в 11 раз.
При продаже земельных участков под строительство многоэтажного жилья стоимость 1 квадратного метра земли составит до 50 процентов стоимости 1 квадратного метра новой квартиры, строящейся за счет бюджетных средств (по ставкам возмещения бюджетных ссуд на строительство жилья, установленных Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу для Кемеровской области на 1 квартал 2004 год).
Вести речь об ипотеке и резком увеличении объемов строительства жилья бессмысленно тем более, что налоги и аренда согласно новому Земельному кодексу должны собираться с момента предоставления прав на земельный участок (до начала проектирования строительства).
2. В настоящее время ставка платежей для промышленных предприятий в среднем по городу составляет 20 р./м2 в год. При введении кадастровой стоимости платежи промышленности составят в среднем 11 р./м2 в год при ставке в 1 процент. Налоговая нагрузка на промышленность уменьшается почти на 50 процентов.
Важно отметить, что население, занимающее своим жильем земельный участок, в отличие от любого производства не извлекает ренту (за исключением случаев сдачи квартиры или жилого дома в аренду).
Таким образом, изменения в законодательстве, регулирующем платное природопользование, привели к созданию следующей ситуации:
2 Дмитрий Борзин. // Российская газета. 19.05.2004.
• муниципалитет на своей территории не является собственником земельных участков, обладающих высоким рентным эффектом;
• муниципалитет не является получателем платежей за недра;
• муниципалитет не является получателем платежей за загрязнение окружающей среды.
Вместе с тем забота о социальной сфере и инфраструктуре поселений Сибири и Дальнего Востока лежит на местных бюджетах. Собственники крупных наиболее доходных производств находятся в Москве, туда же уходит и основной доход. Наряду с неблагоприятным для муниципалитетов изменением законодательства в налоговой и бюджетной сферах существует ряд других законов, которые позволяют даже частным лицам ставить на колени местную власть: достаточно перерегистрировать местонахождение собственника в другой город или регион, как это делает РАО «ЕЭС России» в отношении Саяно-Шушенской ГЭС. Доходная часть бюджета Хакассии автоматически «худеет» на 15 процентов2.
В результате внесения изменений в законодательство значительная часть ресурсных платежей уходит с мест извлечения природной ренты. Имущество сибирских и дальневосточных муниципалитетов представлено разваливающимися школами, больницами, объектами инженерного оборудования и инфраструктуры, жилого фонда. Все это имущество, по сути, не может обладать рентным эффектом, но может и должно содержаться за счет ренты (хотя бы ее части), извлекаемой на соответствующих территориях из природных ресурсов. Неужели это кому-то непонятно?
Муниципалитеты будут искать выход из создавшегося положения. Одним из возможных и совершенно законных путей для сглаживания негативных тенденций является повышение удельного веса платежей за земли санитарно-защитных и охранных зон. Такой подход считаем целесообразным практически для всех городов и рабочих поселков Кузбасса.
В городе Новокузнецке платежи за земли санитарно-защитных зон собираются с 1995 года. По существу, эти платежи представляют собой возмещение ущерба собственнику земель за ограничения прав (ограничение и вывод земель из оборота). Опыт города Новокузнецка в этой сфере рекомендован к внедрению всем субъектам Российской Федерации еще в 1997 году, включая Москву и Санкт-Петербург (письмо Госкомэкологии от 03.10.1997 № 05-14/29-3025).
При реализации закона о плате за землю в части платежей за земли санитарнозащитных зон проявился целый ряд проблем, потребовавших введения местных нормативных актов, без которых применение этого закона вызывает судебные споры (письмо Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по Свердловской области от 23.09.1998 № 5/1294).
В городе Новокузнецке проблемы успешно преодолены путем разработки местных нормативных актов, учитывающих особенности земель санитарно-защитных зон по целевому назначению, режиму использования, условиям владения и распоряжения. В
2004 году расчетное поступление налога составляет 103 миллиона рублей.
В настоящее время ведутся разговоры о корректировке Земельного кодекса Российской Федерации. Нам кажется, что следовало бы скорректировать и Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Эта корректировка должна отражать нормальную практику: основанием для отнесения земельного участка в границах муниципальных образований к государственной собственности (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) должно являться только имущество, находящееся в соответствующей собственности на момент разграничения.
В противном случае возникает (если не специально создается) новый источник коррупции. Важно и то, что градостроительная политика муниципалитета может быть эффективной только при одном условии: либо собственник недвижимости и земельного участка представлен в одном лице (будь то частное лицо, Российская Федерация или субъект Российской Федерации), либо муниципалитет является собственником земельного участка и сдает его в аренду.
