CC BY
79
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2008. № 2 (4)
ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТЫ
ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ (на примере Самарской области)
© Д. А. Грибанов
Грибанов
Дмитрий Александрович
кандидат юридических наук
старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства
филиал Самарской гуманитарной академии в г. Тольятти
Безусловно, борьба с коррупцией является одной из первоочередных задач Российского государства на современном этапе. Отрадно, что Прокуратура Самарской области обратила свое внимание на эту, несомненно, важную проблему современной российской государственности и воспользовалась своим правом законодательной инициативы, предусмотренным ст. 77 Устава Самарской области. В результате проделанной работы в Самарскую губернскую думу был представлен проект Закона Самарской области «О противодействии коррупции». Не концентрируя внимание на положительных сторонах рассматриваемого проекта закона, которые проявятся в результате его реализации, считаем необходимым заострить внимание на его недостатках и спорных моментах, которые могут быть своевременно устранены.
1. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации предусматривает право субъектов Федерации принимать законы и осуществлять собственное регулирование по вопросам, которые относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, до принятия соответствующего федерального закона, принятие Закона Самарской области «О противодействии коррупции» до принятия аналогичного федерального закона представляется поспешным. Тем более, что подобный законопроект уже внесен Президентом РФ Д. А. Медведевым на рассмотрение Государ-
ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уже принят в первом чтении. Кроме того, принятие подобного закона на уровне Самарской области, представляется преждевременным, в силу наличия расхождения текстов проектов федерального закона «О противодействии коррупции» и закона Самарской области «О противодействии коррупции», что неизменно породит коллизию между федеральным и региональным законами. Например, в формулировке определения понятия «коррупция».
2. Не совсем логичным представляется помещение определения понятия «антикоррупционная политика» в преамбулу закона. Более органичным было бы размещение определения данного понятия в ст. 1 закона.
3. Ст. 5 проекта Закона, содержащая определение понятий «коррупционные преступления» и «преступления, связанные с коррупционными проявлениями», по нашему мнению, нарушает п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, которая относит уголовное законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации.
4. Статья 5 проекта содержит отсышочную норму, в частности п. 3 части 2 ссылается на пункт 1 статьи 1 настоящего Закона, хотя указанная статья 1 не содержит пунктов, а состоит из нескольких абзацев.
5. Полагаем, что статью 6 проекта необходимо изложить в несколько иной редакции: вместо «нормативные акты Президента Российской Федерации» сформулировать «нормативные правовые акты Президента Российской Федерации».
6. В статье 10 проекта не называется субъект проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, что кажется нам явным упущением.
7. Имеется ряд противоречий между положениями законопроекта и приложением к нему № 3. Так, во-первых, статьей 10 проекта предусматривается проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, что, безусловно, потребует финансовых затрат. Во-вторых, статьей 16 предусматривается создание специального антикоррупционного государственного органа, что также потребует финансирования.
8. В статье 16 проекта предусмотрено создание в министерствах и ведомствах собственных спецподразделений либо ответственных лиц по антикоррупционной деятельности. Полагаем, что в этом случае имеет место совпадение контролирующего и подконтрольного субъекта, что приведет к неэффективности всей антикоррупционной деятельности. Кроме того, представляется не совсем логичным возлагать на министерства (например, сельского хозяйства или образования и науки) и другие государственные органы Самарской области функции правоохранительных органов, например, по предупреждению коррупционных правонарушений, как этого требует статья 16 проекта.
9. В целях повышения эффективности противодействия коррупции перечень законодательства, подлежащего антикоррупционной экспертизе, закреплцнный в статье 11 проекта, по нашему мнению, необходимо дополнить законодательством о статусе и полномочиях государственных и муниципальных служащих.
10. Создание «специального государственного органа по реализации антикоррупционной политики Самарской области» кажется нам излишним, т. к. приведет к созданию органа, который, не вписываясь в существующую систему органов государственной власти, будет дублировать полномочия уже имеющихся органов, например, прокуратуры Российской Федерации, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности и др.
Полагаем, что высказанные замечания при их устранении будут способствовать качеству законопроектной работы в сфере противодействия коррупции на региональном уровне, а также эффективности антикоррупционной деятельности в Самарской области.
ПРОЕКТ ЗАКОНА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ»
(внесен Прокуратурой Самарской области)
Настоящий Закон определяет задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики в Самарской области. Антикоррупционная политика в качестве предмета настоящего Закона представляет собой деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленную на создание эффективной системы противодействия коррупции.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Для целей настоящего Закона используются следующие основные понятия:
коррупция — незаконное принятие либо извлечение в своих интересах, а равно в интересах иных лиц, лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, замещающими государственные должности, а равно должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ;
коррупционное правонарушение — это деяние, обладающее признаками коррупции, за которое действующими правовыми актами предусмотрена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность;
специальный государственный орган по реализации антикоррупционной политики Самарской области — образованная в соответствии с законодательством Самарской области составная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей организационно-правовых формах государственно-властные полномочия;
антикоррупционный мониторинг — наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики;
антикоррупционная экспертиза правовых актов — деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов;
коррупциогенный фактор — явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению;
предупреждение коррупции — деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленная на выявление, изучение, ограничение либо устранение явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению.
Статья 2. Задачи антикоррупционной политики
Задачами антикоррупционной политики в Самарской области являются:
1) устранение причин, порождающих коррупцию, и противодействие условиям, способствующим ее проявлению;
2) повышение риска коррупционных действий и потерь от них;
3) увеличение выгод от действий в рамках закона и во благо общественных интересов;
4) вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;
5) формирование нетерпимости по отношению к коррупционным действиям.
Статья 3. Основные принципы противодействия коррупции
Противодействие коррупции в Самарской области осуществляется на основе следующих основных принципов:
1) равенство всех перед законом и судом;
2) приоритет профилактических мер, направленных на искоренение условий, порождающих коррупцию;
3) обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
4) совершенствование структуры аппаратов власти и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;
5) признание допустимости ограничений прав и свобод лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы или муниципальной службы в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;
6) восстановление нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидация и предупреждение вредных последствий коррупционных правонарушений;
7) защита государством прав и законных интересов лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы или муниципальной службы;
8) ответственность лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, за коррупционные правонарушения;
9) взаимодействие государственной власти и общества;
10) обеспечение гласности;
11) адаптивность политики, опирающейся на независимые мониторинг и социальную диагностику;
12) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений, преступлений.
Статья 4. Субъекты антикоррупционной политики
Субъектами антикоррупционной политики в Самарской области являются:
1) государственные органы, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики;
2) специальный орган Самарской области по реализации антикоррупционной политики;
3) органы местного самоуправления;
4) общественные организации, вовлеченные в реализацию антикоррупционной политики;
5) средства массовой информации.
Статья 5. Виды коррупционных правонарушений
1. Определения коррупционных дисциплинарных проступков, административных правонарушений и преступлений предусматриваются настоящей статьей для организации учета совершенных коррупционных правонарушений в целях анализа состояния и эффективности мер противодействия коррупции в Самарской области.
2 Виды коррупционных правонарушений:
1) дисциплинарные коррупционные проступки — проступки, обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями, за которые установлена дисциплинарная ответственность;
2) административные коррупционные правонарушения — обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность;
3) коррупционные преступления — виновно совершенные общественно опасные деяния, предусмотренные соответствующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, содержащие признаки коррупции, предусмотренные пунктом 1 статьи 1 настоящего Закона;
4) преступления, связанные с коррупционными проявлениями, любые общественно опасные деяния, предусмотренные статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, совершенные в соучастии с лицами, которые могут быть признаны виновными в совершении коррупционных преступлений.
Статья 6. Правовое регулирование отношений
в сфере противодействия коррупции в Самарской области
Правовую основу противодействия коррупции в Самарской области составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные акты Президента Российской Федерации, нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти, а также Устав и законы Самарской области, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты.
Глава 2. Основные направления противодействия коррупции в Самарской области
Статья 7. Предупреждение коррупционных правонарушений
Предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер:
1) создание механизма взаимодействия органов власти, правоохранительных и контролирующих органов;
1) разработка и реализация областной, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов;
4) антикоррупционные просвещение и пропаганда;
5) обеспечение контроля за неукоснительным соблюдением требований федерального и местного законодательства о государственной и муниципальной службах, общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», в том числе за соблюдением государственным и муниципальным служащими возложенных на них запретов, ограничений и обязанностей;
6) опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной политики;
7) иные меры, предусмотренные законодательством.
Статья 8. Пресечение коррупционных правонарушений
Пресечение коррупционных правонарушений и привлечение виновных лиц к ответственности регулируется нормами законодательства Российской Федерации и не является предметом настоящего Закона.
Глава 3. Система мер предупреждения коррупционных нарушений
Статья 9. Антикоррупционные программы
1. Антикоррупционная программа является комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организа-
ционных и иных мер, направленных на противодействие коррупции в Самарской области.
2. Антикоррупционная программа разрабатывается Правительством Самарской области и принимается Самарской Губернской Думой. Подготовка проекта антикоррупционной программы Самарской области осуществляется рабочей группой, образуемой при специальном государственном органе по реализации антикоррупционной политики Самарской области совместно с Координационным Советом по противодействию коррупции Самарской области.
Проект публикуется в официальных средствах массовой информации, а также направляется в прокуратуру Самарской области для согласования. При доработке официального проекта учитываются предложения и рекомендации, высказанные участниками открытого обсуждения, а также заключения прокуратуры.
3. Ведомственные антикоррупционные программы разрабатываются министерствами и ведомствами Самарской области.
4. Муниципальные антикоррупционные программы разрабатываются органами местного самоуправления Самарской области в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации и Самарской области об органах местного самоуправления.
Статья 10. Антикоррупционная экспертиза
правовых актов и их проектов
1. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов имеет целью выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.
2 Решение о проведении антикоррупционной экспертизы действующего закона принимается Губернатором Самарской области, Самарской Губернской Думой или прокуратурой Самарской области.
3 Решение о проведении антикоррупционной экспертизы проекта закона принимается Самарской Губернской Думой или прокуратурой Самарской области после рассмотрения проекта соответствующего закона в первом чтении.
4. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы иныгх правовых актов и их проектов принимается Правительством Самарской области по предложению специального органа исполнительной власти Самарской области, прокуратуры Самарской области или по собственной инициативе.
5. Министерства, ведомства и органы местного самоуправления Самарской области вправе внести предложение в Правительство Самарской области о проведении антикоррупционной экспертизы подготовленного ими проекта правового акта или изданного ими правового акта.
7. Финансирование антикоррупционной экспертизы, проводимой в порядке, установленном настоящим Законом, осуществляется из бюджета Самарской области.
8. По инициативе общественных и других негосударственных объединений, а также физических лиц может быть проведена общественная ан-
тикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Материалы общественной антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер и обязательны для рассмотрения специальным государственным органом по реализации антикоррупционной политики Самарской области в месячный срок.
Статья 11. Обязательное проведение антикоррупционной экспертизы
Антикоррупционная экспертиза в отношении проектов правовых актов по вопросам законодательства о государственной и муниципальной собственности, бюджетного, лицензионного и налогового законодательства проводится в обязательном порядке.
Статья 12. Антикоррупционный мониторинг
1. Антикоррупционный мониторинг включает мониторинг коррупцио-генных факторов и мер антикоррупционной политики.
2. Мониторинг коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях обеспечения разработки и реализации антикоррупционных программ путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции.
3. Мониторинг мер реализации антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности таких мер, в том числе реализуемых посредством антикоррупционных программ, и осуществляется путем наблюдения результатов применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, а также мер возмещения причиненного такими правонарушениями вреда, анализа и оценки полученных в результате такого наблюдения данных, разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития соответствующих мер.
4. Решение о проведении мониторинга принимается специальным государственным органом по реализации антикоррупционной политики Самарской области и финансируется из бюджета Самарской области.
Статья 13. Антикоррупционное просвещение и пропаганда
1. Антикоррупционное просвещение является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, разработанных в рамках национальнорегионального компонента государственных образовательных стандартов и реализуемых в образовательных учреждениях среднего общего и высшего профессионального образования для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации.
2 Организация антикоррупционного образования возлагается на специальный орган исполнительной власти Самарской области в сфере образования и науки и осуществляется им во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики на базе образовательных учреждений, на-
ходящихся в ведении Самарской области, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Самарской области.
3. Антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность средств массовой информации, координируемую и стимулируемую системой государственных заказов и грантов, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях, воспитание в населении чувства гражданской ответственности за судьбу реализуемых антикоррупционных программ, укрепление доверия к власти.
4. Организация антикоррупционной пропаганды возлагается на специальный орган Самарской области в сфере массовых коммуникаций и осуществляется им во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Самарской области, регулирующими отношения по получению и распространению массовой информации.
Статья 14. Оказание государственной поддержки формированию
и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях
противодействия коррупции
Государственная поддержка формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции, представляет собой совокупность организационных, организационно-технических, правовых, экономических и иных мер, направленных на укрепление и развитие общественных объединений и некоммерческих
организаций, имеющих и реализующих в качестве уставных целей и задач противодействие коррупции.
Государственная поддержка формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции, осуществляется в соответствии с действующим законодательством.
Статья 15. Отчеты о реализации мер антикоррупционной политики
1. Министерства и ведомства Самарской области ежегодно к 1 февраля представляют отчеты о реализации мер антикоррупционной политики в специальный государственный орган по реализации антикоррупционной политики Самарской области.
2. В качестве обязательных в такие отчеты подлежат включению данные о результатах реализации антикоррупционных программ, выполнении иных обязательных для субъектов антикоррупционной политики положений настоящего Закона.
3. Специальный государственный орган по реализации антикоррупционной политики Самарской области представляет сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Самарской области Губернатору Самарской области, в Самарскую губернскую Думу и прокуратуру Самарской области.
Глава 4. Организационное обеспечение антикоррупционной политики
в Самарской области
Статья 16. Координация деятельности в сфере реализации
антикоррупционной политики в Самарской области
1. Координацию деятельности в сфере реализации антикоррупционной политики в Самарской области осуществляет специальный государственный орган по реализации антикоррупционной политики Самарской области в соответствии с положением, утверждаемым Губернатором Самарской области.
2. В министерствах и ведомствах Самарской области создаются собственные специальные подразделения или определяются ответственные лица, наделенные функциями по предупреждению коррупционных правонарушений, которые взаимодействуют с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образованными в соответствии с федеральным законодательством.
Правом создания таких подразделений наделяются соответствующие руководители.
Статья 17. Совещательные и экспертные органы
Субъекты антикоррупционной политики могут создавать совещательные и экспертные органы из числа представителей заинтересованных государственных органов, общественных объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции.
Полномочия, порядок формирования и деятельности совещательных и экспертных органов, их персональный состав утверждаются соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, при которых они создаются.
Статья 18. Финансовое обеспечение реализации антикоррупционной
политики в Самарской области
Финансовое обеспечение реализации антикоррупционной политики в Самарской области осуществляется за счет средств бюджета Самарской области в пределах средств, предусмотренных законом Самарской области о бюджете на очередной финансовый год на указанные цели.
Глава 5. Заключительные положения
Статья 19. Вступление в силу настоящего Закона
1. Настоящий Закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту закона Самарской области
«О противодействии коррупции»
На инициатора настоящего Закона на современном этапе возложены задачи по противодействию проявлениям коррупции, масштабы которой создают реальную угрозу стабильности и безопасности общества, подрывают доверие законодательной, исполнительной власти, доверие к правоохранительным и контролирующим органам, порождают социальную напряженность.
Прокуратурой области проект закона Самарской области «О противодействии коррупции» разработан с целью защиты прав и свобод человека и гражданина общественных интересов, обеспечения деятельности государственных органов области, лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы области, муниципальных служащих путем предупреждения коррупционных правонарушений.
Кроме того, необходимость принятия данного Закона вызвана определением четких задач, принципов, основных направлений и форм противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики Самарской области, предмет которой представляет собой деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленную на создание эффективной системы в области о противодействии коррупции.
Данный Закон позволит предупреждать коррупционные проявления путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, создания механизма взаимодействия органов власти, правоохранительных и контролирующих органов, разработки и реализации областной, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ, антикоррупционного просвещения и пропаганды.
Кроме того, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов имеет целью выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.
Принятие закона «О противодействии коррупции» является первоочередной задачей, согласно Национальному плану противодействия коррупции от 31.07.08, и не потребует привлечения дополнительных денежных средств из бюджета Самарской области.
СПРАВКА
о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования
I. Международные договоры:
1. Конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» (Страсбург, 27 января 1999 г.);
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).
II. Федеральное законодательство:
1 . Конституция РФ;
2. Федеральные законы РФ, в том числе:
— Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27.07.04;
— Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 02.03.07;
— иные федеральные законы.
Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела» № 609 от 30.05.05.
III. Законодательство Самарской области:
1. Закон Самарской области «О государственной гражданской службе Самарской области» № 103-ГД от 06.04.05;
2. Закон Самарской области «О муниципальной службе Самарской области» № 96-ГД от 09.10.07;
3. Постановление Губернатора Самарской области «Об утверждении Положения о порядке представления гражданскими служащими Самарской области сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера» № 87 от 15.04.05;
4. Иные нормативно-правовые акты.
ПЕРЕЧЕНЬ
законов Самарской области и иных нормативных актов Самарской области, подлежащих признанию утративших силу,
изменению или принятию в случае принятия закона Самарской области «О внесении изменений в закон Самарской области “О государственной поддержке граждан, имеющих детей”».
В случае принятия проекта закона Самарской области «О противодействии коррупции» не требуется признания утратившими силу, изменения или принятия законов и иных нормативных правовых актов.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
к проекту Закона Самарской области «О противодействии коррупции»
Принятие Закона Самарской области «О противодействии коррупции» не потребует привлечения дополнительных денежных средств из бюджета Самарской области.
