CC BY
69
Контрольные функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений
Кабанов П. А.1
Ключевые слова: коррупция, контроль, противодействие коррупции, государственный контроль, антикоррупционные функции, контрольные функции, антикоррупционный контроль.
Аннотация: в статье исследованы контрольные функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Дано определение контрольных функций, осуществлена систематизация, анализ их содержания и выработаны предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности названных органов при осуществлении регионального государственного контроля в сфере противодействия коррупции.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-4-14-24
Эффективная реализация государственной политики противодействия коррупции невозможна без осуществления контроля за процессом и результатами её осуществления со стороны заинтересованных органов и должностных лиц. Контрольными функциями по реализации государственной политики противодействия коррупции наделены различные субъекты как на федеральном, так и на региональном уровне. Контрольные полномочия по реализации государственной политики противодействия коррупции, как правило, возлагаются различными по своей природе нормативными правовыми актами на органы государственной власти и их должностных лиц. В числе таких органов и должностных лиц, обладающих контрольными функциями по реализации государственной политики противодействия коррупции на региональном уровне, выступают: а) высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; б) комиссии по координации работы по противодействию коррупции и в) органы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, образуемые в субъектах Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции».2
2 О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть II). Ст.4477.
Полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, как правило, сводятся к обеспечению контроля за исполнением региональных документов среднесрочного и/или краткосрочного планирования (антикоррупционных программ и/или планов противодействия коррупции), подготовленных в соответствии с Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции.3 В отдельных нормативных актах предусмотрено обеспечение контроля за применением мер юридической ответственности за неисполнение определенными категориями лиц антикоррупционных ограничений, обязанностей, требований и запретов.4 Механизмы и формы реализации обеспечения контроля за исполнением положений нормативных правовых актов о противодействии коррупции связаны с деятельностью региональных органов по противодействию коррупции - комиссии по координации работы по противодействию коррупции и органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Следует отметить, что контрольные функции комиссий по координации работы по противодействию коррупции субъектов Российской Федера-
3 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы: указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 (в ред. от 13.03.2012 № 297) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст.1875.
4 О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы: указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 года № 147 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 14. Ст.1985.
Кабанов Павел Александрович, доктор юридических наук, доцент, директор Научно-исследовательского института противодействия коррупции Казанского инновационного университета имени В.Г. Тимирясова (ИЭУП), Российская Федерация, г. Казань.
E-mail: kabanovp@mail.ru
ции направлены лишь на обеспечение контроля за реализацией региональных документов среднесрочного и краткосрочного антикоррупционного планирования (региональной антикоррупционной программы и антикоррупционных программ органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо планов противодействия коррупции). В то же время как контрольные полномочия региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений значительно шире, чем у комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации. Более того, эти функции бессистемно изложены в различных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы противодействия коррупции в российских регионах. Однако вопросы систематизации контрольных функций региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, анализу их содержания и особенностям правового регулирования в современной юридической науке не поднимаются. Хотя о важности и необходимости государственного контроля в сфере противодействия коррупции отечественными специалистами отмечается давно [1, с. 30-32; 2, с. 25-34; 3, с. 2-6; 4, с. 5-8; 5, с. 130-145; 6, с. 16-20; 7, с. 9-12]. К тому же по отдельным направлениям антикоррупционного контроля регулярно проводятся научные исследования и публикуются их результаты [8, с. 85-90; 9, с. 102-108; 10, с. 146-151; 11, с. 83-98; 12, с. 32-35; 13, с. 48-59; 14, с. 993-996; 15, с. 60-67; 16, с. 3-5]. Однако и они обходят стороной вопросы систематизации контрольных функций органов по противодействию коррупции. Изложенные выше доводы позволяют нам сформулировать цель проведенного исследования - систематизация контрольных функций региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, анализ их содержания и выработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности названных органов при осуществлении регионального государственного контроля в сфере противодействия коррупции.
Для достижения заявленной цели необходимо решить ряд сложных взаимосвязанных задач:
а) раскрыть содержание контрольной функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
б) выявить, описать и систематизировать основные виды контроля в сфере противодействия коррупции, осуществляемые региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
в) определить основные формы государственного контроля, используемые региональными орга-
нами по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
г) осуществить анализ правового регулирования контроля, осуществляемого региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
д) выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений по осуществлению контроля в сфере противодействия коррупции.
Предметом выполненного исследования стали вопросы правового регулирования контрольной функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Теоретической основой проведенного исследования выступают научные работы по вопросам организации государственного контроля органами государственной власти таких российских специалистов как: А.И. Гурин [17], Е.А. Маштакова [18], А.М. Тарасов [19], О.Е. Савенко [20], А.А. Джагарян [21], А.З. Завалунов [22], М.Л. Слепцов [23], В.Х. Махов [24], В.П. Уманская [25], Н.Н. Калюжный [26], Н.А. Даньшина [27] и другие [28].
Эмпирической базой и одновременно правовой основой исследования стали 462 нормативных правовых акта, регулирующих деятельность региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Проведенный нами анализ нормативных правовых актов и научной литературы по вопросам противодействия коррупции и вопросам организации и осуществления государственного контроля в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации позволяет утверждать, что такой контроль является необходимым средством (инструментом) гарантирующим качественную реализацию государственной политики противодействия коррупции на региональном уровне. Для региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений контрольная функция является лишь одним из направлений их деятельности, и суть его сводится к проверке соответствия достигаемых результатов заявленным целям в сфере противодействия коррупции.
Основные контрольные функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений закреплены в Типовом положении об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных правонарушений (далее по тексту - Типовое положение. Примечание автора - П.К.), утвержденного Указом Президента Российской Федерации «О мерах по
совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции».5 В соответствии с ним можно выделить два вида контрольных функций - общие и специальные. Общими контрольными функциями региональных органов по профилактике коррупционных правонарушений можно считать - функции по контролю за организацией деятельности по противодействию коррупции юридическими лицами (органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями). Специальными контрольными функциями региональных органов по профилактике коррупционных правонарушений можно признавать контроль за отдельными направлениями антикоррупционной деятельности, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, предусмотренных нормативными правовыми актами, а также контроль за соблюдением отдельными категориями лиц антикоррупционных запретов, требований, ограничений и обязанностей.
К общим контрольным функциям региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, предусмотренных Типовым положением, следует отнести:
а) осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в государственных учреждениях субъекта Российской Федерации (далее по тексту - учреждения - примечание автора - П.К.);
б) осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее по тексту - организации - примечание автора - П.К.);
в) осуществление контроля за реализацией в названных учреждениях и организациях мер по профилактике коррупционных правонарушений.
Для осуществления мер общего контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции юридическими лицами (органами, организациями и учреждениями) в субъекте Российской Федерации отдельные региональные органы государственной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок его осуществления региональными органами по
5 О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть II). Ст.4477.
профилактике коррупционных и иных правонарушений. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе постановлением главы региона утвержден Порядок осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в государственных учреждениях автономного округа и организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед исполнительными органами государственной власти автономного округа.6
На наш взгляд, подобная практика правового регулирования осуществления региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации является необходимой, заслуживающей одобрения, поддержки и распространения.
В соответствии с Типовым положением общий контроль региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации касается только узкого круга объектов - государственных учреждений субъекта Российской Федерации и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Хотя в Ненецком автономном округе на этот орган возлагается функция осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции Российской Федерации и автономного округа в исполнительных органах государственной власти автономного округа,7 тем самым изменен круг объектов государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции. В результате принятия нормативного правового акта произошла подмена объекта государственного контроля - вместо учреждений и организаций органы по профилактике коррупционных
6 Об утверждении Порядка осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в государственных учреждениях Ямало-Ненецкого автономного округа и организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, а также за реализацией в этих учреждениях и организациях мер по профилактике коррупционных правонарушений: постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 07.04.2016 № 63-ПГ // Красный Север. 2016. 15 апреля.
7 Об утверждении положения об отделе противодействия коррупции управления государственной гражданской службы и кадров Аппарата Администрации Ненецкого авто-
номного округа: приказ Аппарата администрации Ненецкого автономного округа от 30.12.2014 № 92.
и иных правонарушений должны контролировать исполнительные органы государственной власти автономного округа.
В отдельных субъектах Российской Федерации существует практика государственного контроля органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений за исполнением антикоррупционного законодательства не только в органах исполнительной власти, государственных учреждений субъекта Российской Федерации и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и в муниципальных образованиях, органах местного самоуправления, муниципальных учреждениях и организациях [29]. Такая практика является оправданной, поскольку государственные (муниципальные) учреждения и организации, как правило, являются лишь соисполнителями ведомственных (муниципальных) документов антикоррупционного планирования и ориентируются на нормативные акты соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.
В связи с этим считаем целесообразным расширение круга объектов общего государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции, осуществляемых региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений, дополнив перечень таких объектов органами государственной власти, муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями и организациями.
В отдельных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации контрольные функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений возлагаются без указания объекта и предмета антикоррупционного контроля. Например, в Свердловской области на Администрацию Губернатора области - орган по профилактике коррупционных и иных правонарушений возложены контрольные функции, обеспечивающие деятельность губернатора в сфере противодействия коррупции.8 Здесь трудно определить объект и предмет антикоррупционного контроля. Это не единственный случай, когда региональными нормативными актами не определяется структура контрольной деятельности (объект, предмет, формы и методы контроля). Например, указом Губернатора Калининградской области на
8 О внесении изменений в Положение об Администрации Губернатора Свердловской области, утвержденное Указом Губернатора Свердловской области от 26.05.2004 № 300-УГ: указ Губернатора Свердловской области от 01.10.2015 № 444-УГ // Областная газета. 2015. 6 октября.
региональный орган по профилактике коррупционных и иных правонарушений возложен государственный контроль за исполнением указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, региональных законов, нормативных актов и поручений высших должностных лиц субъекта Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.9 В этом документе мы тоже отмечаем отсутствие структурных элементов контрольной деятельности регионального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, что может затруднить её осуществление в регионе.
На наш взгляд, в сложившейся ситуации для повышения эффективности контрольной функции региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений необходимо во всех субъектах Российской Федерации принять региональные нормативные акты, регулирующих процедурные и технологические вопросы организации и осуществления общего государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции этими органами.
Полагаем, что такими нормативными правовыми актами должны быть указы и/или постановления высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а регулировать они должны только деятельность по осуществлению антикоррупционного контроля в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, организациях и учреждениях, а также органах местного самоуправления, муниципальных учреждениях и организациях.
К специальным контрольным функциям, закрепленных Типовым положением, следует отнести контрольную деятельность региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений за реализацией органами, организациями и учреждениями отдельных направлений государственной политики противодействия коррупции. На наш взгляд, таковыми функции, закрепленными не только Типовым положением, но и региональными нормативными правовыми актами являются:
а) контроль за организацией и осуществлением антикоррупционного просвещения в государственных учреждениях субъекта Российской Федерации;
9 О мерах по реализации пункта 2 Указа Президента
Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции»: указ Губернатора Калининградской области от 14.10.2015 № 139 (в ред. от 05.04.2016 № 42)// Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru, 19.10.2015.
б) контроль за достоверностью и полнотой сведений об имущественном положении определенной категории должностных лиц и/или претендентов на эти должности в субъекте Российской Федерации:
> о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъекта Российской Федерации, должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации или иных лиц;
> о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации и иными лицами;10
> контроль за соблюдением лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации и иными лицами антикоррупционных запретов, обязанностей, ограничений и требований;
> контроль за соблюдением гражданами, замещавшими должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, ограничений при заключении ими после увольнения с государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации трудового договора и (или) гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Исследование контрольных функций региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений оказалось бы не полным, если бы мы не обратились к региональному антикоррупционному законодательству. Анализ регионального антикоррупционного законодательства показал, что из всей совокупности действующих законов о противодействии коррупции субъ-
10 Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Республики Мордовия, и лицами, замещающими государственные должности Республики Мордовия, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Республики Мордовия: указ Главы Республики Мордовия от 05.02.2016 № 27-УГ // Известия Мордовии. 2016. 9 февраля; О мерах по осуществлению контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: постановление Губернатора Костромской области от 28.07.2015 № 137 (в ред. от 16.04.2016 № 69) // Официальный интернет-портал правовой информации www. pravo.gov.ru, 31.07.2015.
ектов Российской Федерации лишь в 15 имеется упоминание о контрольных функциях региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, как правило, с указанием лишь отдельных видов функций, осуществляемых ими. Хотя имеются и приятные исключения из этого правила. Например, в законе Пермского края «О противодействии коррупции в Пермском крае» имеется статья 13.2, которая дает полное описание контрольных функций органов государственной власти этого субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, в том числе и органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений.11 В этом законе наиболее ценной частью выступает перечень основных направлений государственного контроля в сфере противодействия коррупции.
Рассматриваемая нами норма регионального антикоррупционного закона предусматривает контроль за выполнением органами государственной власти, учреждениями и организациями мероприятий, предусмотренных региональной антикоррупционной программой, планами по противодействию коррупции, и эффективностью принимаемых мер по противодействию коррупции, который можно назвать контролем за исполнением документов антикоррупционного планирования. Эта контрольная функция региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений закреплена в региональном антикоррупционном законодательстве ещё двух субъектов Российской Федерации - Удмуртской Республики12 и Ульяновской области.13
Упомянутой нормой рассматриваемого закона Пермского края предусмотрен контроль за исполнением органами государственной власти, учреждениями и организациями законодательства, регулирующего вопросы проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов региональных нормативных правовых актов. Данный вид антикоррупционного контроля можно условно назвать контролем за организацией и осуществлением антикоррупционной экспертизы региональных
11 О противодействии коррупции в Пермском крае: закон Пермского края от 30.12.2008 № 382-ПК (в ред. от 29.06.2016 № 678-ПК) // Собрание законодательства Пермского края. 2009. № 2 (II часть).
12 О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республике: закон Удмуртской Республики от 20.09.2007 № 55-РЗ (в ред. от 03.03.2016 № 6-РЗ) // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2007. № 15.
13 О противодействии коррупции в Ульяновской области: закон Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО (в ред.
от 01.07.2016 № 94-ЗО) // Ульяновская правда. 2012. 24 июля.
нормативных правовых актов и проектов региональных нормативных правовых актов.
Государственный контроль со стороны региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений Пермского края предусмотрен и по фактам обращений уполномоченных государственных органов, граждан и юридических лиц в отношении наличия условий для возможности проявления коррупции в деятельности государственных гражданских служащих. Это направление государственного контроля закреплено в антикоррупционном законодательстве и других субъектов Российской Федерации, но в иной интерпретации «контроль за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц».14 Представляется, что данную контрольную функцию регионального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений следует именовать в соответствии с направлением контроля - контроль за полнотой, всесторонностью и объективностью рассмотрения обращений граждан и юридических лиц по вопро-
14 О противодействии коррупции в Самарской области: закон Самарской области от 10.03.2009 № 23-ГД (в ред. от 19.05.2014 № 57-ГД) // Волжская коммуна. 2009. 12 марта; О противодействии коррупции в Курганской области: закон Курганской области от 03.03.2009 № 439 (в ред. от 01.03.2016 № 16) // Новый мир. 2009. 11 марта; О противодействии коррупции в Республике Хакасия: Закон Республики Хакасия от 04.05.2009 № 28-ЗРХ (в ред. от 05.02.2016 № 07-ЗРХ) // Вестник Хакасии. 2009. 8 мая; О противодействии коррупции в Камчатском крае: закон Камчатского края от 18.12.2008 № 192 (в ред. от 01.04.2014 № 404) // Официальные Ведомости. 2008. 30 декабря; О противодействии коррупции в Республике Крым: закон Республики Крым от 22.07.2014 № 36-ЗРК (ред. от 15.12.2014 № 32-ЗРК/2014) // Крымские известия. 2014. 31 июля; О противодействии коррупции в городе Севастополе: закон города Севастополя от 11.06.2014 № 30-ЗС (в ред. от 04.05.2016 № 243-ЗС) // Севастопольские известия. 2014. 18 июня; О противодействии коррупции в Орловской области: закон Орловской области от 10.04.2009 № 893-ОЗ (ред. от 24.12.2015 № 1893-ОЗ) // Орловская правда. 2009. 18 апреля; О противодействии коррупции в Республике Калмыкия: закон Республики Калмыкия от 27.06.2008 № 18-1У-З (ред. от 20.11.2015 № 156-У-З) // Хальмг Унн. 2008. 1 июля; О противодействии коррупции в Краснодарском крае: закон Краснодарского края от 23.07.2009 № 1798-КЗ (ред. от 06.11.2015 № 3275-КЗ) // Кубанские новости. 2009. 6 августа; О противодействии коррупции в Ростовской области: областной закон Ростовской области от 12.05.2009 № 218-ЗС (ред. от 23.06.2016 № 545-ЗС) // Наше время. 2009. 13 мая; О противодействии коррупции в Республике Дагестан: закон Республики Дагестан от 07.04.2009 № 21 (в ред. от 30.12.2013 № 106) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2009. № 7. Ст.275; О противодействии коррупции в Чеченской Республике: закон Чеченской Республики от 21 мая 2009 года № 36-РЗ (в ред. от 17.01.2016 № 2-РЗ) // Вести республики. 2009. 10 июня; О противодействии коррупции в Республике Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 13.07.2009 № 145-з (в ред. от 06.07.2012 № 559-з) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. № 17(311). Ст.1087.
сам противодействия коррупции и законностью принятия по ним решений.
Еще одним направлением контрольной деятельности регионального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, предусмотренных антикоррупционным законодательством Пермского края является осуществление контроля за принятием мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов в органах государственной власти, учреждениях и организациях.
Важнейшим направлением контрольной деятельности органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений Пермского края является осуществление контроля за соблюдением порядка уведомления в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений в органах государственной власти, учреждениях и организациях. Однако наименование этой функции представляется не вполне удачным, поскольку в федеральным законом «О противодействии коррупции» предписывается государственным или муниципальным служащим обязанность уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.15 Кроме того, обязанность уведомлять компетентные на то органы и должностных лиц возлагается и на другие категории работников, осуществляющих управленческие функции16 и/или иных лиц, наделенных властными полномочиями (лиц, замещающих го-
15 О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 15.02.2016 № 24-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст.6228.
16 Об утверждении Порядка уведомления работодателя о фактах обращения в целях склонения работника Государственного учреждения - Пермского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений: приказ ГУ - Пермского регионального отделения ФСС РФ от 15.01.2013 № 16; О Порядке уведомления работодателя о фактах обращения в целях склонения работников организаций, находящихся в ведении Министерства внутренней политики, информации и связи Республики Крым, к совершению коррупционных правонарушений: приказ Министерства внутренней политики, информации и связи Республики Крым от 18.06.2015 № 140; Об утверждении порядка уведомления работодателя о фактах обращения в целях склонения работника, занимающего должность, не относящуюся к должностям муниципальной службы, муниципальным должностям администрации городского поселения Красногорск, к совершению коррупционных правонарушений: распоряжение главы городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района Московской области от 09.02.2016 № 27 // Красногорские вести. 2016. 22 марта.
сударственные должности субъекта Российской Федерации17 либо лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих18). Поэтому данную функцию логичнее назвать функцией контроля за организацией исполнения в органах государственной власти, органах местного самоуправления, организациях и учреждениях государственными (муниципальными) служащими и иными лицами (работниками - примечание автора - П.К.) обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
В числе основных контрольных функций, возложенных законодателями на орган по профилактике коррупционных и иных правонарушений Пермского края является обеспечение контроля за соблюдением порядка представления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.19 В тоже время в других субъектах Российской Федерации региональным антикоррупционным законодательством на эти органы чаще всего возлагается специальная функция контроля за соответствием расходов доходам различных категорий лиц, на которых возложены обязанности по предоставлению сведений о доходах и расходах.20
Анализ антикоррупционного законодательства и иных нормативных правовых актов субъ-
17 О Порядке уведомления лицами, замещающими отдельные государственные должности Орловской области, Губернатора Орловской области о фактах обращений к ним в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений и организации проверки сведений, содержащихся в уведомлениях: указ Губернатора Орловской области от
18.03.2015 № 145 // Государственная специализированная информационная система "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru, 19.03.2015.
18 Об управлении кадровой политики и противодействия коррупции администрации Краснодарского края: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.12.2015 № 1243 (в ред. от 16.05.2016 № 310)// Официальный сайт администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru, 21.12.2015; О внесении изменений в Положение об управлении государственной гражданской и муниципальной службы Нижегородской области, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 30 декабря 2014 года № 951: постановление Правительства Нижегородской области от 01.10.2015 № 622 // Нижегородские новости. 2015. 3 ноября.
19 О противодействии коррупции в Пермском крае: закон Пермского края от 30.12.2008 № 382-ПК (в ред. от
29.06.2016 № 678-ПК) // Собрание законодательства Пермского края. 2009. № 2 (II часть).
20 О противодействии коррупции в Кировской области:
закон Кировской области от 30.04.2009 № 365-ЗО (в ред. от 31.05.2016 № 665-ЗО) // Вятский край. 2009. 13 мая.
ектов Российской Федерации позволяет нам обратить внимание на некоторые направления государственной политики противодействия коррупции, предусмотренные региональным антикоррупционным законодательством, остающиеся вне государственного контроля и которые можно предоставить региональным органам по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В числе таких «бесконтрольных» направлений антикоррупционной деятельности оказались:
а) организация и осуществление информационного обеспечения (сопровождения) государственной политики противодействия коррупции (антикоррупционного информирования, антикоррупционной пропаганды, антикоррупционной агитации, антикоррупционной рекламы);
б) организация и проведение антикоррупционного образования;
в) организация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных (муниципальных) учреждений и организаций с институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции;
г) организация и осуществление антикоррупционного мониторинга в регионе.
Такое положение дел не осталось незамеченным региональными органами государственной власти, и они начинают закреплять за органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений отдельные контрольные функции по данным направлениям антикоррупционной деятельности. Например, в Республике Ингушетия на орган по профилактике коррупционных и иных правонарушений возложен мониторинговый контроль за выполнением требований к размещению и наполнению разделов, посвященных вопросам противодействия коррупции официальных сайтов государственных органов и государственных уч-реждений.21
Следовательно, можно говорить о необходимости расширения предмета государственного контроля региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений и дополнении их функциями по контролю в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, органах местного самоуправления, учреждениях и организациях за:
> организацией и осуществлением информационного обеспечения (сопровождения) государственной политики противодействия корруп-
21 О внесении изменений в некоторые акты Главы Республики Ингушетия по вопросам противодействия коррупции: указ Главы Республики Ингушетия от 25 августа 2016 года № 177 // Ингушетия. 2016. 31 августа.
ции в средствах массовой информации, в массово-коммуникативной сети Интернет, в том числе за полнотой и своевременностью наполнением разделов «Противодействие коррупции» на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций в массово-коммуникативной сети Интернет, а также качеством антикоррупционной рекламы;
> организацией и осуществлением регионального антикоррупционного мониторинга, в том числе за полнотой и достоверностью представляемых сведений (первичных статистических данных) органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации мер противодействия коррупции;
> организацией и качеством антикоррупционного образования в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования при осуществлении повышения квалификации и переподготовки государственных (муниципальных) служащих и иных лиц при финансировании из регионального бюджета, в том числе и качества учебно-методических разработок по вопросам противодействия коррупции;
> организацией взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления учреждений и организаций с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, в том числе за осуществлением совместных мероприятий в рамках реализации региональных антикоррупционных документов среднесрочного и краткосрочного планирования (антикоррупционных программ и планов противодействия коррупции).
Учитывая то обстоятельство, что перечисленные нами выше «неконтролируемые» направления деятельности обладают спецификой, требующий от представителей контролирующих органов дополнительных квалификационных требований в области массовой коммуникации, в сферах образования и рекламной деятельности, то для обеспечения государственного контроля за их содержанием и качеством региональным органам по профилактике коррупционных и иных правонарушений следует привлекать экспертов и экспертные учреждения в названных сферах деятельности и одновременно обладающих антикоррупционной компетентностью. Для этих целей региональным органам государственной власти потребуется установить порядок привлечения экспертов и экспертные организации к этим видам деятельности.
Важнейшей составляющей использования контрольной функции региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений является обеспечение их необходимыми полномочиями и средствами обеспечения государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции, закрепленных нормативными правовыми актами.
Необходимые полномочия по осуществлению оценки реального состояния дел о соблюдении антикоррупционных обязанностей, ограничений, запретов и требований определенными категориями лиц, а также исполнением антикоррупционного законодательства в органах, учреждениях и организациях и иных контрольных функций органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений закреплены Типовым положением и региональными нормативными правовыми актами. Вне правового регулирования остаются формы осуществления государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Вместе с тем в Ямало-Ненецком автономном округе постановлением губернатора закреплены такие формы государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции как: а) плановая проверка; б) внеплановая проверка; в) документарная проверка; г) выездная проверка,22 фактически те же самые, что и предусмотренные федеральным законодательством о государственном (муниципальном) контроле.23
Следует иметь в виду, что формы осуществления государственного контроля региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Типовом положении и иных нормативных правовых актах именуются по-разному. В одних случаях - осуществлением проверки, в других - проведением мониторинга, в третьих - анализом сведений. Для реализации
22 Об утверждении Порядка осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в государственных учреждениях Ямало-Ненецкого автономного округа и организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, а также за реализацией в этих учреждениях и организациях мер по профилактике коррупционных правонарушений: постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 07.04.2016 № 63-ПГ // Красный Север. 2016. 15 апреля.
23 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 № 354-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
этих форм государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже принимают необходимые для этого нормативные правовые акты и/или обновляют имеющиеся.
В настоящее время в российских регионах активно совершенствуются нормативные акты:
а) по организации и осуществлению проверок в целях противодействия коррупции;24
б) по проведению мониторинга деятельности по профилактике коррупционных и иных правонарушений в органах, организациях и учреждениях;25
в) по анализу сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,26 который может выступать в качестве основания
24 О создании рабочей группы по проведению выборочных выездных проверок деятельности органов местного самоуправления Республики Калмыкия по противодействию коррупции: распоряжение Главы Республики Калмыкия от 24.09.2010 № 171-рг (в ред. от 19.12.2011 № 231-рг) // Хальмг унн. 2010. 29 сентября; О Порядке осуществления проверок в отношении отдельных категорий граждан в целях противодействия коррупции: указ Губернатора Иркутской области от 27.06.2013 № 212-уг (в ред. от 31.10.2014 № 334-уг) // Областная. 2013. 19 июля; Об утверждении положения о порядке проведения проверки, предусмотренной частью 6 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: приказ минэкономики Нижегородской области от 11.04.2016 № 79 // Нижегородская правда. 2016. 2 июля; О реализации законодательства о противодействии коррупции в отношении лиц, замещающих должности руководителей государственных учреждений Ярославской области: указ Губернатора Ярославской области от 28.02.2013 № 111 (в ред. от 07.04.2016 № 185) // Документ-Регион. 2013. 5 марта; О реализации законодательства о противодействии коррупции в отношении лиц, замещающих государственные должности Ярославской области: указ Губернатора Ярославской области от 31.01.2013 № 46 (в ред. от 07.04.2016 № 185) // Документ-Регион. 2013. 12 февраля.
25 О проведении мониторинга деятельности по профилактике коррупционных правонарушений в органах местного самоуправления в Республике Алтай, муниципальных организациях и учреждениях, а также соблюдения в них федерального законодательства и законодательства Республики Алтай о противодействии коррупции: распоряжение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 14.06.2016 № 333-рГ // Официальный портал Республики Алтай http://www.altai-republic.ru, 14.06.2016.
26 О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Архивной службы Кабардино-Балкарской Республики, и государственными гражданскими служащими Архивной службы Кабардино-Балкарской Республики, и соблюдения государственными гражданскими служащими Архивной службы Кабардино-Балкарской Республики требований к служебному поведению: приказ Архивной службы Кабардино-Балкарской Республики от 30.06.2016 № 50 // Официальная Кабардино-Балкария. 2016. 8 июля.
для проведения служебных проверок по соблюдению лицами антикоррупционных ограничений, обязанностей, требований и запретов.
Вместе с тем региональная практика выработала и иные формы контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства как юридическими, так и должностными лицами. В числе таких форм можно отметить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и реализации государственной политики противодействия коррупции в регионе. Ещё одной формой государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции выступает заслушивание отчетов руководителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций об эффективности реализации мер противодействия коррупции на заседании рабочих групп или экспертных комиссий, созданных при органе по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Проведенный нами анализ нормативных правовых актов и иных документов по осуществлению региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений контрольных функций позволяет сделать некоторые выводы.
Во-первых, государственный контроль за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации - это одна из основных функций региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, суть которой сводится к проверке реального состояния дел при реализации мер противодействия коррупции на подконтрольном объекте в целях повышения их результативности. Государственный контроль за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации, осуществляемый региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений может быть общим и специальным. Общий контроль осуществляется за организацией деятельности по противодействию коррупции юридическими лицами (органами государственной власти, муниципальными образованиями, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями). Специальный контроль осуществляется за отдельными направлениями антикоррупционной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, предусмотренных нормативными правовыми актами, а также контроль за соблюде-
ния отдельными лицами антикоррупционных запретов, требований, ограничений и обязанностей.
Во-вторых, наделение полномочиями региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений по осуществлению государственного контроля за результативностью реализации государственной политики противодействия коррупции в органах государственной власти, учреждениях и организациях не сопровождалось принятием необходимых региональных нормативных правовых актов по организации и осуществлению этими органами контрольных функций. Поэтому в ближайшее время органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо принять нормативные правовые акты регулирующие организацию и осуществление региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции с указанием исчерпывающих данных о предмете, объектах, сроках и процедурах такого контроля.
В-третьих, основными направлениями государственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции, осуществляемого региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений являются:
а) за организацией и осуществлением антикоррупционного просвещения;
б) за исполнением документов антикоррупционного планирования;
в) за организацией и осуществлением антикоррупционной экспертизы;
г) за полнотой, всесторонностью и объективностью рассмотрения обращений граждан и юридических лиц по вопросам противодействия коррупции и законностью принятия по ним решений;
д) за принятием мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов;
е) за организацией исполнения работниками обязанности уведомлять о склонении их к совершению коррупционных правонарушений;
ж) за организацией и соблюдением порядка представления сведений о доходах, расходах, имуще-
стве и обязательствах имущественного характера;
и) за соблюдением лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации и иными лицами антикоррупционных запретов, ограничений, обязанностей и требований; к) за соблюдением гражданами, замещавшими государственные должности субъекта Российской Федерации и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, ограничений при заключении ими после увольнения с государственной должности субъекта Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации трудового договора и (или) гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральным и/или региональным законодательством; л) за достоверностью и полнотой сведений об имущественном положении определенной категории должностных лиц и/или претендентов на эти должности в субъекте Российской Федерации;
м) за организацией и осуществлением информационного обеспечения (сопровождения) государственной политики противодействия коррупции;
н) за организацией и качеством антикоррупционного образования; о) за организацией взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных (муниципальных) учреждений и организаций с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
В-четвертых, в целях систематизации и конкретизации контрольных функций региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, требуется правовое закрепление за ними этих функций в региональном антикоррупционном законодательстве либо подзаконных нормативных правовых актах, устанавливающих их правовое положение.
Литература
1. Михайлов В.И. Противодействие коррупции: на основе доверия и контроля // Государственная служба. 2010. № 6. С. 30-32.
2. Лаврентьева О.С. Контроль как способ противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Образование и право. 2012. № 11(39). С. 25-34.
3. Агеев В.Н., Агеева О.В. Государственный контроль за реализацией антикоррупционной политики в Российской Федерации: понятие и содержание // Следователь. 2010. № 12. С. 2-6.
4. Агеев В.Н. Государственный контроль за реализацией антикоррупционной политики в Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 4. С. 5-8.
5. Кабанов П.А. Организация и осуществление ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в регионах Российской Федерации // Юридические исследования. 2014. № 6. С. 130-145.
6. Кабанов П.А. Ведомственный контроль за реализацией антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации // Следователь. 2011. № 9. С. 16-20.
7. Агеева О.В. Контроль за реализацией антикоррупционной политики на муниципальном уровне // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 4. С. 9-12.
8. Зуева А.С. Предоставление сведений о расходах государственными служащими в зарубежных странах // Правовое поле современной экономики. 2012. № 9. С. 85-90.
9. Чаннов С.Е. Закон о контроле за расходами чиновников: вопросы эффективности // Государственный аудит. Право. Экономика. 2013. № 2. С. 102-108.
10. Зайцева Л.В. Контроль за доходами и расходами государственных гражданских служащих // Антикоррупционная политика государства: формирование и реализация в России и Германии: материалы Международной научно-практической конференции. Тюмень, 2013. С. 146-151.
11. Шуруханова Д.Н. Контроль имущественного положения как мера по противодействию коррупции // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 6. С. 83-98.
12. Макаров А.В., Лютов В.А. К вопросу о контроле за соответствием расходов лиц, занимающих государственные должности, как одном из условий противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 4. С. 32-35.
13. Вилчаева М.Н., Савоськин А.В. К вопросу о необходимости совершенствования законодательства о противодействии коррупции путем вменения контроля за расходами чиновников // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2014. № 3. С. 48-59.
14. Соловьева Е.П., Цыбаков Д.Л. Контроль за расходами государственных служащих как инструмент противодействия коррупции // Экономика и социум. 2014. № 4-4 (13). С. 993-996.
15. Зайков Д.Е. Правовое регулирование контроля за соответствием расходов работников их доходам в целях противодействия коррупции // Законодательство. 2014. № 8. С. 60-67.
16. Улизько К.А. Контроль имущественного положения лиц, замещающих (занимающих) должности, установленных законодательством о противодействии коррупции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 2. С. 3-5.
17. Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 217 с.
18. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. 205 с.
19. Тарасов А.М. Государственный контроль в России: монография. М., 2008. 644 с.
20. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 195 с.
21. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. 176 с.
22. Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 29 с.
23. Слепцов М.Г. Правовое регулирование государственного контроля в краях и областях - субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
24. Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 23 с.
25. Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 18 с.
26. Калюжный Н.Н. Функция контроля в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 241 с.
27. Даньшина Н.А. Возможности и пределы государственного контпроля над жизнедеятельностью общества: автореф. дис. ... кандид. юрид. наук. М., 2012. 29 с.
28. Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012. 480 с.
29. Сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан в 2013 году. Казань, 2004. 126 с.
