CC BY
132
Организационная и функциональная независимость органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений: понятие, содержание, средства
обеспечения
Кабанов П. А.1
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, профилактика коррупции, антикоррупционная политика, субъект противодействия коррупции, функциональная независимость, организационная независимость, финансовая независимость.
Аннотация. В статье, на основе анализа действующих федеральных и региональных нормативных правовых актов, рассматриваются вопросы обеспечения и осуществления организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Дается определение организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, раскрывается их содержание. Называются основные средства обеспечения организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений: организационным построением; спецификой подчиненности и подконтрольности; порядком формирования; особым порядком поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности; порядком финансирования и материального обеспечения.
ЭОТ: 10.21681/2412-8163-2017-3-10-18
П,
.ротиводействие коррупции - одно из наиболее сложных направлений деятельности. В Российской Федерации оно осуществляется значительным числом субъектов как общей, так и специальной компетенции. Каждый субъект противодействия коррупции, решая общие задачи по снижению уровня коррупции в обществе, обладает спецификой антикоррупционной деятельности. В числе специализированных органов по противодействию коррупции в региональных органах государственной власти оказались и специальные органы по профилактике коррупционных и иных правонарушений от эффективности работы которых зависит единство и результативность государственной политики противодействия коррупции в Российской Федерации. Это обстоятельство и позволило Президенту Российской Федерации по итогам заседания Совета по противодействию коррупции, состоявшегося 26 января 2016 года дать ряд поручений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации по обеспечению результативности деятельности этих органов. В числе основных и наиболее важных поручений Президента Российской Федерации руководителям субъектов Российской
Федерации оказалось и поручение, направленное на предоставление гарантий организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений от лиц, в отношении которых они наделены полномочиями проведения проверок соблюдения ими требований антикоррупционного законодательства (пункт 8 перечня поручений Президента Российской Федерации от 16 февраля 2016 года № Пр-299)2. Однако каких-либо разъяснений по поводу механизмов реализации этого поручения компетентными федеральными органами власти не последовало. В связи с этим отдельными региональными правоприменителями закономерно ставятся вопросы: о содержании организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений; о механизмах и средствах обеспечения организационной и функциональной независимости этих органов [1, с. 264-265]. Руководством федерального специализирован-
2 http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/51361 (Дата обращения: 21.04.2017)
1 Кабанов Павел Александрович, доктор юридических наук, доцент, директор научно-исследовательского института противодействия коррупции Казанского инновационного университета имени В.Г. Тимирясова (ИЭУП), профессор кафедры криминологии Нижегородской академии МВД России, Российская Федерация, г. Набережные Челны
E-mail: [email protected]
ного антикоррупционного органа - Управления при Президенте Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции - рекомендуется предусмотреть организационную и функциональную независимость этих органов3, в то же время размывание антикоррупционных функций между различными подразделениями считается неконструктивным [3, с. 8-14]. В научной литературе исследование этих вопросов не проводилось, даже тогда, когда исследовались вопросы организации и правового регулирования деятельности специализированных региональных антикоррупционных органов [5, с. 38-41; 8, с. 414-418; 9, с. 31-35]. В настоящее время имеются лишь несколько небольших публикаций по обеспечению организационной и/или функциональной независимости иных органов публичной власти субъектов Российской Федерации [4, с. 162-166; 6, с. 25-33; 7, с. 51-58].
В целях наиболее полного разрешения этого вопроса нами проведено исследование региональных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений в которых отражались вопросы организационной и функциональной независимости этих органов. Общее количество таких актов, изданных в разное время, различными субъектами правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, насчитывается 126.
Обращаясь к вопросу организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, следует иметь в виду, что эти органы в большинстве регионов появились относительно недавно. Значительная доля их была сформирована лишь после выхода в свет Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», которым рекомендовалось высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации создать соответствующие региональные антикоррупционные органы4. Процесс создания этих органов в регионах проходил сложно.
3 Выступление начальника Управления при Президенте Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции O.A. Плохого на заседании Экспертного совета при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции 15 апреля 2016 года // https://www.youtube.com/watch?v=HgK94P2d6TA (Дата обращения: 22.12.2016 г.)
4 O мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть II). Ст.4477.
Возникало множество вопросов по организации и обеспечению их деятельности, которые требовали разрешения. Например, по правовому статусу этих органов, объему полномочий, требованиям к персоналу и другие. В числе основных вопросов, организации деятельности органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений оказался и вопрос обеспечения независимости этих органов и их сотрудников от лиц, в отношении которых они наделены полномочиями по проведению служебных проверок соблюдения требований антикоррупционного законодательства.
Необходимо отметить, что вопросы независимости антикоррупционных органов рассматривались не только на национальном, но и международном уровне. Так, антикоррупционным набором инструментов, предложенным Комитетом ООН по Контролю над наркотиками и предупреждению преступности в Глобальной программе против коррупции в июне 2001 года рекомендовалась государствам обеспечивать финансовую и иную независимость органов власти и их должностных лиц для объективности проводимых антикоррупционных расследований [2, с. 221]. Действительно объективность проводимых антикоррупционных расследований во многом зависит от независимости органов и их должностных лиц, осуществляющих проверку соблюдений требований антикоррупционного законодательства в органах публичной и в отношении конкретных должностных лиц. Однако, что именно следует понимать под независимостью деятельности этих органов, не говорится. В самом общем виде можно предположить, что независимость органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений следует рассматривать как потенциальную и реальную возможность объективно выполнять свои контрольные и иные функции по реализации государственной политики противодействия коррупции в регионе.
Организационная независимость органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений заключается в самостоятельности существования органа государственной власти с непосредственным подчинением высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, определением этим лицом его функций, структуры, штатной численности и иных организационно-управленческих вопросов.
Организационная независимость органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений позволяет исполнять антикоррупционные функции более объективно и качественно. Однако о полной (абсо-
лютной) независимости органов субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений и их должностных лиц говорить не возможно. Если говорить о сотрудниках, то они являются государственными служащими органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их заработная плата, профессиональный и карьерный рост зависят иногда не столько от качества их профессиональной деятельности, сколько и личной предрасположенности руководителей различного уровня.
Функциональная независимость означает, что никто не вправе при осуществлении органом субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений своих контрольных и иных функций вмешиваться в их профессиональную деятельность: прекращать и/ или приостанавливать проведение проверок соблюдения антикоррупционного законодательства; вмешиваться в ход их осуществления; влиять на объективное изложение или адекватную интерпретацию полученных результатов.
Организационная и функциональная независимость органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений становится надежней, когда он начинает обладать ещё финансовой и материальной независимостью. При этом финансовая и материальная независимость органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений определяется достаточностью собственных финансовых и материальных ресурсов, необходимых для выполнения возложенных функций и обеспечения высокого уровня заработной платы (денежного довольствия) сотрудников.
Как показало проведенное нами исследование, независимость органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений может достигаться различными средствами, закрепленными в региональных нормативных правовых актах и иных документах. Проведенный нами анализ региональных нормативных правовых актов по вопросам организации и обеспечения деятельности органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений показал, что обеспечение организационной и функциональной независимости этих органов обеспечивается одновременно несколькими взаимосвязанными и взаимообусловленными средствами в зависимости от их статуса.
Во-первых, организационным построением органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, с помощью организационного статуса -
самостоятельный орган государственной власти субъекта Российской Федерации специальной компетенции.
Во-вторых, путем установления подчиненности и подконтрольности органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений и их должностных лиц (сотрудников) исключительно высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Руководитель органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений и его сотрудники, при осуществлении ими своих полномочий должны подчиняется только высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, и быть подконтрольны и подотчетны только ему. Именно высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции должно:
а) утверждать график проверок, осуществляемых органом субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях и организациях в целях осуществления контроля за реализацией ими мер по противодействию коррупции, в том числе и Национального плана противодействия коррупции;
б) давать письменные поручения по осуществлению региональным органом по профилактике коррупционных и иных правонарушений контроля за доходами и расходами отдельных категорий лиц;
в) давать письменные поручения по осуществлению проверок в отношении отдельных категорий лиц о соблюдении ими антикоррупционных ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, в целях противодействия коррупции.
В-третьих, порядком формирования органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Назначение на должности руководителей и сотрудников органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений осуществляется только высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В-четвертых, особым порядком поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности руководителей и сотрудников этого органа за совершение ими служебных проступков - только высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по установленным им процедурам.
В-пятых, порядком финансирования и материального обеспечения органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Анализ реализации поручения Президента Российской Федерации показал, что наиболее полно обеспечение организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений исполнено в тех регионах, где этот орган является самостоятельным органом государственной власти особой компетенции. Таких органов в регионах создано не много, всего в нескольких субъектах Российской Федерации. Например, в Республике Саха (Якутия) создан государственный орган специальной компетенции -Управление при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Управление при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений обладает не только организационной и функциональной самостоятельностью, но и финансовой. Оно является органом государственной власти Республики Саха (Якутия), на который возлагаются полномочия по реализации основных задач и функций по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Республике Саха (Якутия) и подчиняется непосредственно главе этого субъекта Российской Федерации5. Более того, глава Республики Саха (Якутия) самостоятельно определяет структуру органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений и утверждает его штатное расписание6. Руководители (начальник управления и его заместители) этого регионального антикоррупционного органа назначаются на должность, поощряются и освобождаются от должности только указами Главы Республики Саха (Якутия)7. Почти аналогичным образом обстоят
5 Об утверждении Положения об Управлении при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Саха (Якутия) от 07.04.2016 № 1074 (в ред. от 22.12.2016 № 1596) // Якутские ведомости. 2016. 12 апреля.
6 О внесении изменений в отдельные правовые акты Главы Республики Саха (Якутия) и утверждении структуры Управления при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Саха (Якутия) от 22.12.2016 № 1596 // Якутские ведомости. 2016. 27 декабря.
7 О руководителе Управления при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Саха (Якутия) от 10.03.2016 № 978 // Якутия. 2016. 15 марта; О заместителе руководителя Управления при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений: Указ Главы Республики Саха (Якутия) от 15.06.2016 № 1213 // Якутия. 2016. 17 июня; О первом заместителе руководителя Управления при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Саха (Якутия) от 29.07.2016 № 1345 // Якутия. 2016. 2 августа; О руководителе Управления при Главе Республики Саха
дела с обеспечением организационной, функциональной и финансовой независимости региональных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений как государственных органов специальной компетенции в Приморском крае8, Республике Крым9 и Воронежской области10. Небольшие различия в наименовании и организации деятельности этих органов обусловлены региональной спецификой формирования, правового регулирования и функционирования органов государственной власти. Например, в Республике Крым Комитет по противодействию коррупции подотчетен и подконтролен Главе Республики Крым и Совету министров Республики Крым. В тоже время Глава Республики Крым, своим распоряжением от 19 января 2016 года № 11-рг «О распределении функциональных обязанностей между Главой Республики Крым, Председателем Совета министров Республики Крым, первым заместителем Председателя Совета министров Республики Крым, заместителями Председателя Совета министров Республики Крым» закрепил за собой право, а в последующим сохранил его другими распоряжениями «О распределении функциональных обязанностей между Главой Республики Крым, Председателем Совета министров Республики Крым, заместителями Председателя Совета министров Республики Крым»11, что Глава Республики Крым непосредственно направляет, координирует и контролирует деятельность Комитета12. В дополнение
(Якутия) по профилактике коррупционных и иных правона-
рушений: указ Главы Республики Саха (Якутия) от 09.01. 2017
№ 1671 // Якутские ведомости. 2017. 19 января.
8 O создании департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений Приморского края и об утверждении Положения о департаменте по профилактике коррупционных и иных правонарушений Приморского края: постановление Администрации Приморского края от 06.11.2015 № 426-па (в ред. от 11.11.2016 № 528-па) // Приморская газета. 2015. 13 ноября.
9 Об утверждении Положения о Комитете по противодействию коррупции Республики Крым: постановление Совета министров Республики Крым от 25.08.2015 № 492 (в ред. от 24.02.2016 № 74) // Официальный сайт Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, 25.08.2015.
10 Об утверждении Положения об управлении по профилактике коррупционных и иных правонарушений правительства Воронежской области: указ Губернатора Воронежской области от 25.04.2016 № 137-у // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http:// www.govvrn.ru, 25.04.2016.
11 О распределении функциональных обязанностей между Главой Республики Крым, Председателем Совета министров Республики Крым, заместителями Председателя Совета министров Республики Крым: распоряжение Главы Республики Крым от 18 ноября 2016 года № 842-рг // http://glava.rk.gov. ru/rus/file/pub/pub_314784.pdf
12 О распределении функциональных обязанностей
между Главой Республики Крым, Председателем Совета мини-
к первому документу своим письмом от 23 августа 2016 года № 485/01-46 он запретил членам Совета министров Республики Крым вмешиваться в деятельность Комитета по противодействию коррупции Республики Крым, тем самым окончательно закрепив за собой право - единолично организовывать, обеспечивать и контролировать деятельность этого регионального специализированного антикоррупционного органа.
Или вот другой пример. Управление по профилактике коррупционных и иных правонарушений правительства Воронежской области, обладает в полном объеме организационной, функциональной и финансовой независимостью с прямым подчинением губернатору области. В положении об этом региональном антикоррупционном органе имеется лишь одна особенность - сотрудники этого органа, не зависимо от их правового положения и статуса, обладают дополнительными гарантиями профессиональной независимости - назначаются на должность, освобождаются от неё, поощряются и привлекаются к дисциплинарной ответственности за служебные проступки только губернатором Воронежской области13.
В большинстве субъектов Российской Федерации функции органа по профилактике коррупционных правонарушений переданы либо самостоятельным органам общей компетенции, обеспечивающим деятельность главы субъекта Российской Федерации - аппаратам/администрациям14. В некоторых
стров Республики Крым, первым заместителем Председателя Совета министров Республики Крым, заместителями Председателя Совета министров Республики Крым: распоряжение Главы Республики Крым от 19 января 2016 года № 11-рг (в ред. от 31.10.2016 № 756-рг) // Официальный сайт Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, 19.01.2016; О распределении функциональных обязанностей между Главой Республики Крым, Председателем Совета министров Республики Крым, заместителями Председателя Совета министров Республики Крым: распоряжение Главы Республики Крым от 28.02.2017 № 77-рг (в ред. от 11.04.2017 № 175-рг) // Официальный сайт Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, 28.02.2017.
13 Об утверждении Положения об управлении по профилактике коррупционных и иных правонарушений правительства Воронежской области: указ Губернатора Воронежской области от 25.04.2016 № 137-у // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http:// www.govvrn.ru, 25.04.2016.
14 Об уполномоченном органе Республики Калмыкия по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Калмыкия № 129 от 24.10.2016 // http://glava. region08.ru/ru/dokumenty/ukazy/8588-u.html.; О структуре органов в системе исполнительной власти Республики Коми: указ Главы Республики Коми от 17.10.2016 № 123 // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2016. № 18. Ст. 267; Об утверждении Положения о комитете Администрации Курской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений: постановление Губернатора Курской области от 07.02.2017 № 41-пг // Курская правда. 2017. 10 февраля.
регионах функции органа по профилактике коррупционных правонарушений иным самостоятельным органам, в том числе органам специальной компетенции - министерствам15 и ведомствам16, либо структурным подразделениям региональных органов государственной власти17. Как правило, руководители соответствующих региональных органов государственной власти формируют внутри их структурные подразделения специальной компетенции по исполнению функций органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, именуе-
18 19 20
мые отделами18, управлениями19, комитетами20, де-
15 О мерах по совершенствованию организации деятельности по противодействию коррупции в Мурманской области: постановление Губернатора Мурманской области от 05.10.2015 № 114-ПГ // «Электронный бюллетень Правительства Мурманской области» http://www.gov-murman.ru, 07.10.2015; О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Мурманской области: постановление Правительства Мурманской области от 23.11.2015 № 537-ПП// Электронный бюллетень Правительства Мурманской области» http://www.gov-murman. ги, 26.11.2015.
16 О службе по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения Астраханской области: постановление Правительства Астраханской области от 22.10.2014 № 469-П (в ред. от 11.10.2016 № 353-П) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. № 52. 30 октября.
17 О внесении изменений в Положение об управлении государственной гражданской и муниципальной службы Нижегородской области, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 30 декабря 2014 года № 951: постановление Правительства Нижегородской области от 01.10.2015 № 622 // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.10.2015.
18 Об утверждении Положения об отделе по профилактике коррупционных и иных правонарушений Департамента государственной гражданской службы, кадров и противодействия коррупции Орловской области: постановление Правительства Орловской области от 03.11.2016 № 437 // Государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр» http://orel-region.ru, 03.11.2016.
19 Об утверждении Положения об управлении по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской области: распоряжение Губернатора Ульяновской области от 12 октября 2015 г. № 517-р; Об управлении Губернатора Омской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Губернатора Омской области от 12.10.2015 № 172 (в ред. от 12.10.2016 № 183) // Омский вестник. 2015. 16 октября; Об утверждении Положения об управлении по профилактике коррупционных и иных правонарушений аппарата Губернатора и Правительства Сахалинской области: приказ Аппарата Губернатора и Правительства Сахалинской области от 19.01.2016 № 4 // Губернские ведомости. 2016. 25 мая.
20 О комитете Правительства Новгородской области
по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Губернатора Новгородской области от 08.06.2016 № 202 //
Новгородские ведомости. 2016. 10 июня; Об утверждении По-
ложения о комитете по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации области: постановление Главы администрации Тамбовской области от 18.11.2015 № 389 (в
партаментами21 или секторами22 по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
В таких случаях обеспечение организационной и функциональной независимости этих органов и подразделений органов, а также их должностных лиц (сотрудников) является одной из важнейших задач для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. Это обусловлено тем, что ведомственная и иная подчиненность этих органов и их сотрудников может препятствовать объективности их профессиональной/функциональной деятельности либо приводить к конфликту интересов между интересами дела и возможными «льготными» условиями прохождения государственной службы. В связи с этим руководителями субъектов Российской Федерации были приняты некоторые меры по обеспечению организационной и функциональной независимости подразделений специальной компетенции по профилактике коррупционных и иных правонарушений региональных органов государственной власти. Так, губернатор Саратовской области собственным постановлением закрепил за собой назначение на должности и освобождение от должности государственных гражданских служащих, замещающих должности в отделе по профилактике коррупционных и иных правонарушений управления по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции Правительства Саратовской области23. Аналогичное решение о назначении и освобождении от должностей лиц подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов государственной власти было
ред. от 14.10.2016 № 182) // Сайт сетевого издания «Тамбовская жизнь» www.tamlife.ru, 25.11.2015.
21 О создании департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений Приморского края и об утверждении Положения о департаменте по профилактике коррупционных и иных правонарушений Приморского края: постановление Администрации Приморского края от 06.11.2015 № 426-па (в ред. от 11.11.2016 № 528-па) // Приморская газета. 2015. 13 ноября; Об утверждении Положения о Департаменте по профилактике коррупционных и иных правонарушений Администрации Томской области: постановление Губернатора Томской области от 25.04.2017 № 36 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 28.04.2017.
22 О некоторых вопросах совершенствования организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Главы Республики Мордовия от 07.09.2015 № 314-УГ // Известия Мордовии. 2015. 11 сентября.
23 О внесении изменений в постановление области от 26 февраля 2006 года № 41: постановление Губернатора Саратовской области от 28 сентября 2016 г. № 294 // Сайт сетевого издания «Новости Саратовской губернии» http://www.g-64.ru, 30.09.2016.
принято главами Чувашской Республики24 и Республики Марий Эл25. Хотя в некоторых российских регионах в нормативных правовых актах об организации деятельности органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений предусмотрено назначение на должность главой субъекта Российской Федерации только руководителей подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений региональных органов государственной власти общей компетен-ции26. Действительно, руководители этих органов назначаются на должности именно нормативными актами высших должностных лицам органов исполнительной власти регионов27.
В некоторых регионах главы субъектов Российской Федерации своими нормативными актами закрепляют непосредственное подчинение подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений региональных органов государственной власти общей компетенции с уточнением целей такого переподчинения - во исполнение пункта 8 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 26.01.2016
24 О некоторых вопросах организации работы по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Чувашской Республике: указ Главы Чувашской Республики от 22.06.2016 № 86 // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2016. № 6. Ст. 661.
25 Об изменении некоторых решений Главы (Президента) Республики Марий Эл: указ Главы Республики Марий Эл от 20.09.2016 № 221 // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru, 20.09.2016.
26 О некоторых вопросах организации работы по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Кабардино-Балкарской Республике: указ Главы Кабардино-Балкарской Республики от 03.10.2016 № 113-УГ // Официальная Кабардино-Балкария. 2016. 7 октября; О некоторых вопросах Управления Главы Республики Адыгея по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Адыгея от 27.06.2016 № 80 // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2016. № 6. (июнь).
27 О назначении Бадрутдинова М.С. начальником Управления Президента Республики Татарстан по вопросам
антикоррупционной политики: указ Президента Республики Татарстан от 15.01.2011 № УП-9// Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и
нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2011. № 11. Ст. 0322; О начальнике Управления Главы
Республики Адыгея по профилактике коррупционных и иных правонарушений: указ Главы Республики Адыгея от 22.03.2016 № 30 // Советская Адыгея. 2016. 23 марта; Об Ибрагимове И.М.: указ Главы Республики Дагестан от 29 декабря 2015 г. № 351 // Официальный интернет-портал правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, 19.05.2016. О Полове Р.И.: указ Главы Удмуртской Республики от 04.03.2016 № 46 // Официальный сайт Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru, 04.03.2016.
от 16.02.2016 № Пр-29928, а иногда и без такого
уточнения29.
Отдельные руководители российских регионов, воспринимая поручение Президента Российской Федерации буквально, а по сути, формально, указывают, что только в случаях проведения проверок соблюдения отдельными категориями лиц антикоррупционных требований, обязанностей, запретов и ограничений уполномоченное структурное подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений обладает полной организационной и функциональной независимостью, и подчиняется непосредственно высшему должностному лицу субъекта Российской Федера-ции30. Следовательно, при исполнении ими остальных контрольных антикоррупционных функций (как общих, так и специальных), предусмотренных положениями об этих подразделениях, они такой независимостью не обладают.
На наш взгляд, выглядит инновационным механизм защиты представителем нанимателя государственного гражданского служащего Комитета по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации Тамбовской области от лиц, в отношении которых он уполномочен проводить проверку соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции. Нормативным правовым актом губернатора области установлено, что во избежание неправомерного увольнения, перевода на нижестоящую должность, лишения или снижения размера премии, переноса времени отпуска, привлечения к дисциплинарной ответственности - эти вопросы должны рассматриваться в особом порядке:
1 в отношении председателя Комитета по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации Тамбовской области - на заседании комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Тамбовской области,
28 О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 22.10.2014 № 469-П: постановление Правительства Астраханской области от 11.10.2016 № 353-П // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2016. № 42.
29 О внесении изменений в отдельные указы Губернатора Омской области по вопросам совершенствования организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Губернатора Омской области от 12.10.2016 № 183 // Омский вестник. 2016. 14 октября.
30 Об основных гарантиях организационной и функциональной независимости органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Тюменской области и о внесении изменений в некоторые акты: постановление Губернатора Тюменской области от 14.09.2016 № 167 // Официальный портал органов государственной власти Тюменской области http:// www.admtyumen.ru, 14.09.2016.
1 в отношении иных государственных гражданских служащих Комитета по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации Тамбовской области - на заседании комиссии администрации области по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов31.
При анализе региональных нормативных актов обнаружены бюрократические отписки, не содержащие конкретных мер и механизмов обеспечения организационной и функциональной независимости подразделений специальной компетенции в сфере противодействия коррупции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В одних случаях в региональных нормативных правовых актах лишь констатируется, что при проведении проверок соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений обладают организационной и функциональной независимостью от лиц, в отношении которых проводятся указанные про-верки32. В других случаях указывается, что самими проверяемыми лицами надлежит обеспечить беспрепятственное исполнение работниками подразделений региональных органов власти по профилактике коррупционных правонарушений своих полномочий, а в противном случае если эти лица: а) воспрепятствовали осуществлению работниками этого подразделения своих полномочий; б) либо не выполняли их законные требования при проведении ими проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции, то эти случаи подлежат обязательному рассмотрению главой субъекта Российской Федерации33. При этом не определен ни порядок рассмотрения таких случаев высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, ни конкретные правовые последствия воспрепятствованию законной антикоррупционной деятельности подразделений региональных
31 О внесении изменения в Положение о комитете по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации области: постановление Главы администрации Тамбовской области от 01.08.2016 № 141// Сайт сетевого издания «Тамбовская жизнь» http://www.tamlife.ru, 02.08.2016.
32 О внесении изменения в распоряжение Правительства Челябинской области от 05.10.2015 г. № 548-рп: распоряжение Правительства Челябинской области от 30.09.2016 № 546-рп // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru, 03.10.2016.
33 О некоторых вопросах организации работы по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Республике Тыва: указ Главы Республики Тыва от 05.09.2016 № 139 (в ред. от 17.03.2017 № 65) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 09.09.2016
органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
В отдельных субъектах Российской Федерации в целях повышения эффективности противодействия коррупции в регионе высшими должностными лицами введено правило обеспечения организационной и функциональной независимости подразделений и должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений уполномоченными должностными лицами. Эти благие и полезные начинания, к большому сожалению, не обеспечиваются созданием механизмов организационной и функциональной независимости этих органов.
Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что обеспечение организационной и функциональной независимости органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений в процессе их реализации региональными правотворческими органами понимается и обеспечивается по-разному с учетом сложившихся моделей функционирования этих органов. В одних регионах органы по профилактике коррупционных и иных правонарушений обладают не только организационной и функциональной независимостью, но ещё и финансовой, но их не много. В других субъектах Российской Федерации принимаются отдельные согласованные меры по обеспечению организационной и функциональной независимости региональных подразделений специальной компетенции по профилактике коррупционных правонарушений органов государственной власти, связанные с подчиненностью и подконтрольностью этих органов и таких большинство. Вместе с тем, в значительной доле российских регионов органы по профилактике коррупционных и иных правонарушений не об-
ладают организационной и функциональной независимостью при осуществлении ими своих полномочий по реализации государственной политики противодействия коррупции.
В целях повышения эффективности деятельности региональных органов и подразделений специальной компетенции по профилактике коррупционных и иных правонарушений федеральным органам государственной власти, обеспечивающим единство государственной политики противодействия коррупции на всей территории Российской Федерации, необходимо следующее. Во-первых, обобщить региональный опыт обеспечения организационной и функциональной независимости органов и подразделений субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, уделив особое внимание формам и методам (механизмам) такого обеспечения. Во-вторых, выявить наиболее рациональные региональные практики обеспечения организационной и функциональной независимости органов и подразделений субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений и рекомендовать их для широкого применения с учетом специфики регионов. В-третьих, разработать методические рекомендации по использованию основных механизмов обеспечения организационной и функциональной независимости региональных органов и подразделений по профилактике коррупционных правонарушений.
Рецензент: Астанин Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной и учебной работе федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
34 О некоторых вопросах организации работы по противодействию коррупции в органах местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области: распоряжение Губернатора Пензенской области от 23.09.2015 № 340-р (в ред. от 20.12.2016 № 533-р) // Пензенские губернские ведомости. 2015. 2 октября. С.6; О некоторых вопросах организации деятельности исполнительных органов государственной власти Пензенской области по противодействию коррупции: распоряжение Губернатора Пензенской области от 08.04.2014 № 100-р (в ред. от 20.12.2016 № 533-р)// Пензенские губернские ведомости. 2014.
30 апреля. С.27.
Литература
1. Актуальные вопросы противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации: материалы научно-практической конференции (Казань, 9 ноября 2016 г.). Казань, 2016. С. 264-265.
2. Антикоррупционный набор инструментов (июнь 2001 г.) // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сборник документов / Сост. В.С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004.
3. Белинский В.В. Основные направления государственной антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации // Актуальные вопросы противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации: материалы научно-практической конференции (Казань, 9 ноября 2016 г.). Казань, 2016. С. 8-14.
4. Ирисмамбетова Н.Е. Проблемы организационной и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Интеграция науки и практики в современных условиях: материалы III Международной научно-практической конференции / науч. ред. С.В. Галичева. М., 2015. С. 162-166.
5. Кабанов П.А. Отдел по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан как специальный орган противодействия коррупции: правовое положение и компетенция (Краткий обзор республиканских правовых актов) // Следователь. 2006. № 8. С. 38-41.
6. Кочетков С.А., Кузин Д.В. Органы исполнительной власти специальной компетенции субъектов Российской Федерации: проблемы и противоречия правового регулирования // Вестник Владимирского государственного университета имени А.Г. и Н.Г. Столетовых. Серия: Юридические науки. 2014. № 2(2). С. 25-33.
7. Рагозина Л.Ю. Организационная независимость в правовом статусе публичных органов власти специальной компетенции // Известия Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета. Тюмень, 2012. С. 51-58.
8. Сабитова Э.Н. Комитет по противодействию коррупции Республики Крым как субъект антикоррупционной политики государства // Вестник Казанского технологического университета. 2014. Т. 17. № 24. С. 414-418.
9. Сабитова Э.Н. Управление Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики как специализированный субъект противодействия коррупции // Следователь. 2014. № 6. С. 31-35.
