CC BY
87УДК 342 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-10-199-202
об административном судопроизводстве
V V ___
в российской федерации
Александр Валериевич ТАРАКАНОВ, доцент, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Института государственного администрирования
iga.nauka@mail.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье на основе анализа юридической литературы, законодательства об административном судопроизводстве в Российской Федерации высказано несколько суждений: исчерпывающий перечень видов судопроизводств представлен в виде новеллы в части 2 статьи 118 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.; административное судопроизводство отныне является одним из видов судопроизводств; содержание административного судопроизводства определено в двух нормативных правовых актах: Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации» от 20 февраля2015 г.; в качестве альтернативы Федеральному закону РФ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 20 февраля 2015 г. следовало бы принять Административно-процессуальный кодекс РФ (АПК РФ).
Ключевые слова: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, судопроизводство, виды судопроизводств, административное судопроизводство.
Annotation. In the article, based on the analysis of the legal literature, legislation on administrative proceedings in the Russian Federation, several judgments are made: an exhaustive list of types of legal proceedings is presented in the form of a novel in Part 2 of Article 118 of the Constitution of the Russian Federation of December 12, 1993; administrative proceedings are now one of the types of legal proceedings; the content of administrative proceedings is defined in two normative legal acts that are legally equivalent to the Federal law of the Russian Federation: the Code of administrative offenses of December 20, 2001 and the Federal Law of the Russian Federation «Code of administrative proceedings of the Russian Federation» of February 20, 2015.; as an alternative to the Federal Law of the Russian Federation «Code of administrative procedure of the Russian Federation» of February 20, 2015, the Administrative Procedure Code of the Russian Federation (APC RF) should be adopted.
Keywords: Code of administrative offences of the Russian Federation, Code of administrative procedure of the Russian Federation, legal proceedings, types of legal proceedings, administrative proceedings.
Предметом рассмотрения данной статьи является административное судопроизводство в Российской Федерации. Эта тема получила определенное отражение в научной литературе.
Так, Н.Е. Гаврюшов обобщил информацию о том, «какие проблемы по разграничению частных и публичных правоотношений встречаются в административном судопроизводстве». Данным автором отмечается «нецелесообразность введения КАС в том виде, в котором он существует сейчас... По своей сути КАС представля-
ет собой консолидацию ГПК с минимальной частью АПК, направленную на разрешение публичных споров, при этом приемлемой такую «копию» или «выдержку» назвать нельзя»1.
Проблемам соотношения публичных и частных интересов в контексте разрешения административно-правовых споров посвятил свое исследование Е.Б. Лупарев.
Данный автор считает, что «механизм предварительной защиты по административному иску является многоступенчатым, т.е. предполагает возможность административно-процессу-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
альных споров, предметом которых выступают определения суда о применении мер предварительной защиты по делу. Ни для кого не является секретом, что в гражданском судопроизводстве, особенно когда речь идет о так называемых «корпоративных войнах», обеспечительные меры становятся порой решающим фактором захвата или «увода» собственности. По административным делам поводов злоупотребления обеспечительными мерами может быть не меньше. В связи с этим представляется, что суду частью 2 статьи 85 КАС РФ даны неконкретизиро-ванные полномочия по применению иных обеспечительных мер, помимо приостановки оспариваемого решения и запрета совершать определенные действия, что создает почву для нарушений баланса личных и публичных интересов в административном процессе»2.
Т.В. Пешкова на основе краткого анализа основных положений нового Кодекса административного судопроизводства РФ обосновала следующее суждение: «...недостаточно переноса норм ГПК РФ, регламентирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в новый Кодекс. Необходимо создавать четкую концепцию административного судопроизводства, сформировать базу, которая станет основой для реализации права на обжалование незаконных действий и решений органов власти, предоставит возможность обжаловать любые незаконные действия и решения администрации в едином разработанном и установленном порядке. Поэтому любые нарушения со стороны органов власти, так или иначе связанные с осуществлением административно-распорядительной и управленческой деятельности, следует отнести к административным делам и рассматривать в порядке административного судопроизводства. В этом и должна быть цель проводимой судебной реформы, а именно, формирование единой концепции административного судопроизводства и принятие КАС РФ»3.
Л. В. Туманова оптимистично утверждает: «Три года действия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. с очевидностью показали его особую значимость. Вместе с тем уже возникла потребность в совершенствовании отдельных норм и принятии новых положений, которые бы отвечали современным реалиям. Административное судопроизводство должно не только быть признано стоящим в одном ряду с гражданским и уголовным процессом, но и, как наиболее молодое, стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом.
А это будет возможно только при тесном сотрудничестве и единстве науки и практики»4.
Н.Г. Канунникова на основе проведенного анализа действующего Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обосновала необходимость проведения комплексного совершенствования административно -процессуального законодательства в Российской Федерации: «... в настоящее время существует ряд проблем, которые касаются как теоретико-правовых основ административного судопроизводства в Российской Федерации, так и практики применения отдельных положений КАС РФ. Внесение достаточно большого количества изменений и дополнений в КАС РФ за весьма короткий срок его действия и постоянное совершенствование организационно-правовых механизмов подтверждает серьезное значение развития административного судопроизводства для правовой системы российского государства»5.
Краткий обзор литературы показывает наличие противоречивых суждений относительно административного судопроизводства, а также важность продолжения изысканий относительно понятия «административное судопроизводство».
В статье 118 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. (в новой редакции от 20 июля 2020 г.) закреплен исчерпывающий перечень видов судо-производств:
«1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.
2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.
3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации. Создание чрезвычайных судов не допускается».
Положения ст. 118 Конституции РФ относительно административного судопроизводства детализированы в двух федеральных законах РФ:
■ Кодексе РФ об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г.6 (введен в действие с 1 июля 2002 г.7):
«1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора» — ст. 1.1;
■ Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации от 20 февраля 2015 г.8 (введен в действие с 15 сентября 2015 г.9):
«1. Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1 -ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
3. Предусмотренные настоящим Кодексом общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.
4. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).
5. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во вре-
мя рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия» — ст. 2.
Оба приведенных нормативных правовых акта, равные по юридической силе, в случае регулирования однородных общественных отношений будут неизбежно вступать в противоречия, которые, как нам представляется, необходимо разрешать по правилам коллизии.
Несмотря на столь непродолжительный период действия Федерального закона РФ от 20 февраля 2015 г., уже принято несколько руководящих постановлений Пленума Верховного Суда РФ10, что подтверждает противоречивость правоприменительной практики:
■ постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» № 36 от 27 сентября 2016 г.11: «В целях обеспечения единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», постановляет дать следующие разъяснения.» — Преамбула;
■ постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства» № 42 от 17 декабря 2020 г.12: «В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции норм главы 33 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», постановляет дать следующие разъяснения.»;
■ постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» № 5 от 11 июня 2020 г.13: «В целях обеспечения единообразного примене-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
ния судами общей юрисдикции норм главы 34 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», постановляет дать следующие разъяснения.» — Преамбула;
■ постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» № 17 от 9 июля 2020 г.14: «В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции норм главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», постановляет дать следующие разъяснения.» — Преамбула;
■ постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 26 от 9 июля 2019 г.15: «В связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в целях обеспечения правильного и единообразного применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами норм процессуального законодательства при рассмотрении дел в порядке гражданского и административного судопроизводства Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ
«О Верховном Суде Российской Федерации», постановляет дать судам следующие разъяснения.» — Преамбула.
Таким образом, административное судопроизводство является одним из видов судопроизводства. Исчерпывающий перечень видов судопро-изводств представлен в части 2 ст. 118 Конституции РФ. Содержание административного судопроизводства определено в двух нормативных правовых актах: Кодексе РФ об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации от 20 февраля 2015 г.
В качестве альтернативы Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации от 20 февраля 2015 г., на наш взгляд, следовало бы принять Административно-процессуальный кодекс РФ (АПК РФ).
1 Гаврюшов Н.Е. Проблема разграничения частных и публичных правоотношений в административном судопроизводстве, или к вопросу о необходимости существования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. № 3. С. 36—40.
2 Лупарев Е.Б. Поддержание баланса личных и публичных интересов в сфере государственного управления в свете Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 49—52.
3 Пешкова Т.В. Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ: значение, проблемы, дальнейшие перспективы // Рос. судья. 2015. № 9. С. 14—16.
4 Туманова Л.Б. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим // Судья. 2018. № 11. С. 18—20.
5 Канунникова Н.Г. Актуальные проблемы совершенствования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 32—34.
6 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1; 2021. № 22. Ст. 3676.
7 О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон РФ от 20.12.2001 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 2.
8 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391; 2021. № 18. Ст. 3059.
9 О введении в действие Кодекса административного судопроизводства РФ: Федеральный закон РФ от 20.02.2015 // СЗ РФ. 2015 № 10. Ст. 1392.
10 Некоторые ученые не признают постановления Пленума Верховного Суда РФ в качестве источника права (см. об этом, напр.: Галузо В.Н. О соотношении правоприменительной практики и теории уголовного процесса в решении Пленума Верховного Суда Российской Федерации (отклик на постановление Пленума Верховного Суда РФ № 51 от 19 декабря 2017 г.) // Гос-во и право. 2019. № 4. С. 163—168).
11 Рос. газ. 2016. 3 окт.
12 Там же. 2020. 30 дек.
13 Там же. 2020. 25 июня.
14 Там же. 2020. 20 июля.
15 Там же. 2019. 17 июля.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
