CC BY
199СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
УДК 342.92
ПРИНЯТИЕ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -ВАЖНЕЙШИЙ ЭТАП СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И МОДЕРНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. Н. Старилов
Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 1 марта 2015 г.
Аннотация: рассматриваются вопросы, связанные с принятием в феврале 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Ключевые слова: законотворчество, административное право, административно-процессуальное законодательство, административные дела, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
Abstract: this article discussesissues connected to the acceptation of the Codeof Administrative Procedure of the Russian Federation in February 2015. Key words: law-making, administrative law, administrative procedural legislation, administrative cases, administrative proceedings, the Code of Administrative proceedings of the Russian Federation.
Президент Российской Федерации 8 марта 2015 г. подписал Феде-cn ральный закон «Кодекс административного судопроизводства Россий-2 ской Федерации»1 (далее — КАС РФ), который вступает в силу 15 сентяб-■ ря 2015 г. Таким образом, закончился долгий, трудный, наполненный ^ непримиримыми спорами, «борьбой» различных научных школ, ученых cn — представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно 8 результативными дискуссиями, период обсуждения идеи учреждения в -стране административных судов и создания полноценной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ). Самая простая констатация, которая постоянно находилась в центре обсуждения проблем создания административного судопроизводства в России, — это необходимость практической реализации конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти в стране наряду с конституционным, граждан-
1 Рос. газета. 2015. 11 марта. © Старилов Ю. Н., 2015
п
т о
ским и уголовным судопроизводством. Таким образом, именно с этого и необходимо начать разговор о факте принятия КАС РФ: состоялось выполнение требований Конституции РФ по практическому осуществлению правового положения относительно правосудия по административным делам.
Принятие КАС РФ не обошлось и без известного политического противостояния на завершающем этапе законодательной деятельности в Государственной Думе по данному законопроекту. Как известно, фракция и КПРФ не принимала участия в голосовании по данному закону. Хотя, о если посмотреть на программу политической партии «Коммунистическая ™ партия Российской Федерации», то можно увидеть следующие лозунги: р «восстановить ответственность власти», «повысить эффективность систе- н мы государственного управления», «принять самые решительные меры н для подавления коррупции», «отстаивание гражданских прав и свобод ^ человека в Российской Федерации», «создать реально независимую су- О дебную систему»2 и прочие программные утверждения, которые весьма близки к основным задачам и функциям административного судопроизводства. Ведь очень часто, говоря по-простому о назначении КАС РФ, произносят следующие слова: «Кодекс административного судопроизводства поможет бороться со злоупотреблениями чиновников, нарушени- н ями прав и свобод человека и гражданина». Трудно сказать, чем было р вызвано такое политическое поведение указанной фракции в Государ- а ственной Думе по проекту Кодекса административного судопроизводс- В тва; однако оно явилось по политическому содержанию знаковым и фак- О тически протестным. о
Что же вышло в итоге многолетней дискуссии по проблемам адми- „2 нистративных судов и административного судопроизводства? Админист- о ративные суды не учредили. Очевидно, что сторонникам идеи формиро- р вания в России системы специализированных административных судов з не хватило ни аргументов, ни последовательности в отстаивании данной О идеи. Однако появилась новая административно-процессуальная фор- р ма, базирующаяся на главных элементах системы административного § судопроизводства как специального порядка разрешения судами общей : юрисдикции административных дел (административных и иных публич- "
но-правовых споров). Сложности современного этапа в проведении судеб-_9
ной реформы, попытка полнейшей блокировки в реализации концепции «Административному судопроизводству - самостоятельную, отдельную, специальную и не связанную иным законодательством полноценную административно-процессуальную форму», как видно, усложнили законотворческий процесс, внесли в него сначала элементы забвения законопроекта (май 2013 г. — декабрь 2014 г.), а затем — фактор поспешности обсуждения текста законопроекта и стремительного принятия закона.
Кстати, принятие КАС РФ стало в известном смысле запоздалым шагом в реформировании судебной системы страны. Как видно, коди-
2 иВЬ: http://kprf.ru/party/program
фикация административно-процессуальных норм была «отодвинута» на задворки судебной реформы, хотя модернизация судебной власти с позиций принципов правовой государственности могла бы начаться в 90-е гг. прошлого столетия именно с учреждения административных судов и формирования системы административного судопроизводства. Однако на деле всё оказалось по-другому: создавались арбитражные суды, развивалась система арбитражных судов, вводилась судебная арбитражно-процессуальная форма, появлялись иные новые элементы судебной системы, и детализировались порядки в системе правосудия.
В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному, с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились и некоторые закономерности в установлении судебного контроля над административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает в себя разработку специального закона об административном судопроизводстве. До какого-то момента кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции Российской Федерации предлагалось проводить в «Административно-процессуальном кодексе»3. Наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»4 или Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве5. Были и иные концептуальные см предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса6. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательно-
О!
Ю
см го акта.
10
Для осуществления административного правосудия нужен судья и суд, к подведомственности которого процессуальным законом относилось бы рассмотрение и разрешение соответствующих дел. В данном случае — это административные дела (т.е. не дела об административных право-
3 См., например: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России (история и современность). М., 2002. С. 98 ; Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 182.
4 См.: Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001.
5 Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах : материалы конф. (Москва, Российская академия правосудия, 15—16 марта 2001 г.) / отв. ред. В. И. Радченко. М., 2001. С. 262.
6 См.: Масленников М. Я. Российский административный процесс : перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С. 250—274.
нарушениях). Развитие как научных представлений об административных делах, так и законодательных решений по данному вопросу было в России противоречивым. Например, Основы законодательства Союза
ССР и союзных республик о судоустройстве от 13 ноября 1989 г. возлага- 5
ли рассмотрение дел об административных правонарушениях на судей ^ по административному и исполнительному производству, состоящих
при районных (городских) народных судах (ст. 5, 18). В соответствии со 8
ст. 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. «О су- и
дах общей юрисдикции в Российской Федерации» судами общей юрис- § дикции должны рассматриваться все административные дела о защите
нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом ин- р
тересов (за исключением дел, которые в соответствии с законодатель- н
ством Российской Федерации рассматриваются другими судами). Нако- ^ нец, к административным делам, которые теперь будут рассматриваться
и разрешаться Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции по § правилам Кодекса
административного судопроизводства Российской к Федерации, относятся: 1) административные дела о защите нарушен- 8 ных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, о прав и законных интересов организаций; 2) административные дела, и возникающие из административных и иных публичных правоотноше- и ний и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и р обоснованностью осуществления государственных или иных публичных Т полномочий (п. 1 ст. 1 КАС РФ). Н Догматика современного административного права непремен- о но к числу основополагающих институтов этой отрасли права относит 0 и судебный контроль за деятельностью органов публичной власти и их д должностных лиц. Административное судопроизводство с точки зрения § юридической догматики демонстрирует и цементирует внутренние связи, взаимодействия, принципы, структуры внутри системы администра- £
тивно-правового регулирования. Административное судопроизводство д
О
с логических правовых позиций учреждается для контроля, проверки, £ оценки и юридического измерения публичного управления (исполне- . ние конституционно-правовой функции судебной власти по отношению к исполнительной (административной) власти). Нахождение админи- 11 стративного судопроизводства, являющегося правом процессуальным, в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и исполнительной властей по реализации основных для каждой из них государственных функций. Отсюда становится более ясным и утонченным понимание юридического значения административного судопроизводства для остальных главных институтов административного права. Возрастает роль и практическое значение для государства и общества судебной практики по административным делам; на этой же основе актуализируется проблема развития административного законодательства, административного процессуального законодательства, административного права в целом.
Как можно оценить факт принятия в России Кодекса административного судопроизводства? Какое влияние данный процессуальный закон может оказать на повышение качества российской государственности, на укрепление законности в системе исполнительной власти и в государственном аппарате, на дальнейшее развитие правовой системы и на качество правовой защиты физических лиц и организаций? Если отвечать на первый вопрос, то принятие КАС РФ стало грандиозным событием, которое войдет в историю российского законотворчества в сфере разрешения судами административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Только с принятием данного закона появилась законченная система административно-процессуального регулирования отношений, связанных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц. Действующая с 1993 г. система судебной защиты от незаконных действий или решений, нарушающих права и свободы граждан, частичное регламентирование в ГПК РФ и АПК РФ порядков рассмотрения соответствующих дел, очевидно, не составляли безупречной системы, обеспечивающей эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций. Главным образом, данную систему нельзя было считать надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимодействия материальной и процессуальной правовой регламентации.
Принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, в улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
см Появление Кодекса административного судопроизводства — новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие административно-процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ — система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права. Таким образом, специализированное процессуальное правовое регулирование (в отдельном процессуальном законе) судебного порядка разрешения административных и иных публичных споров состоялось. Теперь, если только вспомнить оставшиеся до настоящего времени нерешенными крупные административно-правовые проблемы, необходимо создать административно-процедурное законодательство, устанавливающее порядок осуществления публичного уп-
ю
о см
12
равления, принятие административных актов (административные процедуры).
В обозримом будущем практика деятельности судов общей юрисдикции будет способствовать развитию процедурного административного законодательства. Правда, здесь может возникнуть вопрос: почему же име- ^ ющийся (накопленный в течение многих лет) опыт административного судопроизводства в системе арбитражных судов (арбитражного судопро- р изводства) по делам, возникающим из административных и иных пуб- и личных правоотношений, не привел к созданию в России законодатель- § ства об административных процедурах? Ответить на этот вопрос не лег- 0 ко. Однако можно попытаться: очевидно, административное судопроиз- р водство в арбитражных судах все-таки не сильно связывалось (тем более н в условиях старых представлений о назначении и сущности администра- н тивного права) с необходимостью совершенствования других институтов о административного права. Предполагалось, что суды общей юрисдикции § наиболее приспособлены для решения задач «исправления» админист- е
7\
ративных ошибок, борьбы с излишним бюрократизмом, незаконными § действиями (бездействием) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Таким образом, КАС РФ будет способствовать развитию фактически всех тесно взаимосвязанных друг с другом частей (институтов) административного права.
Сегодня наступает время подготовки комментариев КАС РФ, опубликования по результатам новейших исследований административно-процессуальной деятельности научных трудов, а также учебников и учебных пособий по курсу «Административное судопроизводство». Востребованными в ближайшее время станут и научные форумы, посвященные различным элементам и институтам КАС РФ. Теоретическим исследованиям §
о £1
X
х
Р
"О О
X
о
у 1=1
=1
13
проблем административного судопроизводства (административного про- р цесса), по понятным причинам, не могут помешать различные взгляды з на природу административного правосудия, сложности понимания и на- § значения административно-процессуальной деятельности, прямо проти- р воположные подходы к режиму процессуально-правового регулирования. § Однако для преподавания учебного курса «Административное судопро- : изводство» уже сегодня, сразу после принятия КАС РФ, появились преграды, на первый взгляд, простые; но если посмотреть на настрой некоторой части ученых-процессуалистов, то эти вопросы становятся острыми, отягощенными потенциалом неразрешимости и одновременно желанием простоватой поспешности в их разрешении.
В связи с этим актуализируется вопрос о том, в каких учебниках и по какому учебному курсу будут создаваться теория административного судопроизводства: в учебниках административно-правовой или гражданско-процессуальной принадлежности? Очевидным является факт отнесения теории административного судопроизводства к циклу административно-правовых учебных дисциплин. Для повышения значимости данного вывода напомним, что, например, в Германии издаются учебники примерно с таким названием «Общее административное право (с административ-
но-процессуальным правом)»7. При этом, конечно, германскими учеными — специалистами в области административного судопроизводства издаются учебники административно-процессуального права8, которые ни при каких аргументациях не сравниваются с учебной литературой по гражданскому процессуальному праву. Фактически невозможно «перепутать» местонахождение административного судопроизводства; здесь нужно еще раз вспомнить слова Председателя Конституционного Суда России В. Д. Зорькина, сказанные им на VIII Всероссийском съезде судей: «Создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства»9; при этом административное судопроизводство необходимо предметно отграничивать от гражданского.
Одной из самых важных (как видно, трудноразрешимых), возникших после принятия КАС РФ, проблем являются противоречивые подходы к отнесению для практического преподавания учебного курса «Административное судопроизводство» к одной из двух кафедр - административного права и процесса или гражданского процессуального права. Здесь уместно рассказать одну историю. На одной из недавно проведенных в России (март 2015 г.) научных конференций10, посвященных проблемам современного административного процесса, разумеется, дебатировались и вопросы, связанные с КАС РФ. Представители «широкого» понимания административного процесса, согласившись с тем, что принятие КАС РФ внесло определенную ясность в понимание административного процесса и его внутреннюю структуру, с нескрываемой радостью сделали заявление о том, что сторонникам идеи судебного административного процесса теперь предстоит большая работа по доказыванию специалистам в области гражданского процесса необходимости и возможности отнесения 041 учебного курса «Административное судопроизводство (административ-Z ный процесс)» к кафедре с названием «Кафедра административного ц-j права и процесса». Думается, аргументация ответа на поставленный 5 вопрос может осуществляться с использованием доводов, выдвигаемых 041 учеными на протяжении последних 15 лет с целью обоснования необ-
_ходимости принятия КАС РФ. Удивительно, но все усилия по созданию
14 специального административного процессуального законодательства, направленные на обоснование особой административно-процессуальной формы и закончившиеся принятием КАС, оказывается, могут расцени-
7 См.: Detterbeck Steffen. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. 12. Auflage. München, 2014 ; Erbguth Wilfried. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess- und Staatshaftungsrecht. 4. Auflage. Baden-Baden, 2011.
8 См.: Wоrtenberger Thomas. Verwaltungsprozessrecht. 3. Auflage. München, 2008.
9 URL: http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/
10 См.: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной Всероссийской науч.-практ. конф. (Соро-кинские чтения) (20 марта 2015 г.) : в 3 ч. / сост. Ю. Е. Аврутин, А. И. Каплунов. СПб., 2015. Ч. 1.
ваться как какие-то технические и ничего не значащие для практики учебного процесса нововведения?! Как будто бы с принятием КАС РФ «усилился» гражданский и арбитражный процесс, и при этом административное право не получило никакого значимого результата и факторов мощного развития. И это при том, что действуют две важнейшие конституционно-правовые нормы об административном судопроизводстве как особой форме осуществления судебной власти и об административном процессуальном законодательстве, главнейшей формой которого и является административное правосудие.
На форумах представителей науки гражданского процессуального права последнего времени (2014-2015 гг.) в деталях обсуждается проблема единого Кодекса гражданского судопроизводства1. При этом, как может показаться, ученые, иногда обоснованно критиковавшие отдельные положения проекта КАС РФ, вовсе не отрицают необходимость существования и действия Кодекса административного судопроизводства.
Возникает также вопрос о полноте преподавания учебного курса «Административное право»: в каком объеме; для всех студентов бакалавриата или только на соответствующих специализациях? Предстоит разработка магистерских программ, связанных с необходимостью установления главных направлений как научного познания административного правосудия, так и судебной практики по административным делам. По нашему мнению, как и все известные учебные курсы процессуального права (например, гражданский или уголовный процесс), административный процесс (административное судопроизводство) целесообразно в базовом образовании бакалавриата преподавать всем студентам, а в магистратуре осуществлять образовательную деятельность по магистерским программам познания наиболее важных и востребованных практикой проблемам.
11 См., например: Шаманова Р. А. Перспективы создания единого Кодекса гражданского судопроизводства // Перспективы реформирования гражданского процессуального права : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Саратов, 21 февраля 2015 г.) / под ред. О. В. Исаенковой. Саратов, 2015. С. 347-348 ; Алексеева Н. В. Реформирование публичного судопроизводства // Там же. С. 20-24 ; Симонян С. Л. Административное судопроизводство как форма защиты прав и свобод граждан // Там же. С. 273-276 ; Сторожкова Е. Ч. К вопросу об административном судопроизводстве в Российской Федерации // Там же. С. 287-290.
15
Воронежский государственный университет
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, .заведующий кафедрой административного и муниципального права, .заслуженный деятель науки Российской Федерации
E-mail: juristar@vmail.ru Тел.: 8(473) 255-07-19
Voronezh State University Starilov Yu. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the Administrative and Municipal Law Department, Honoured Scientist of Russian Federation E-mail: juristar@vmail.ru Tel.: 8(473) 255-07-19
