CC BY
43Ю. Н. Старилов
Воронежский государственный университет
КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - НАДЛЕЖАЩАЯ ОСНОВА ДЛЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЫ И ФОРМИРОВАНИЯ НОВОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА1
В статье анализируется значение Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для развития процессуальных правоотношений и формирования административно-процессуальной формы.
Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, административно-процессуальная форма, административное процессуальное законодательство, административно-процессуальное право.
THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE RUSSIAN FEDERATION - GOOD BASIS FOR THE DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE PPOCESSUAL FORM AND FOR THE FORMATION OF A NEW ADMINISTRATIVE PROCESSUAL LAW
Analyzing the importance of the Code of administrative proceedings of Russian Federation for the development of processual legal relations and for the formation of the administrative processual form.
Key words: Code of administrative proceedings of the Russian Federation, administrative processual form, administrative processual legislation, administrative processual law.
Действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации2 (далее - КАС РФ) закономерно повлекло за собой изменение системы российского процессуального законодательства, новую структуру правоотношений, возникающих в сфере реализации судебной власти, необходимость модернизации административного права и процесса. При этом важнейшим практическим достижением в сфере процессуальных отношений стало формирование административно-процессуальной формы, которая, во-первых, характеризуется традиционными для любого вида процессуальной формы признаками, а во-вторых, включает в себя особенности, существование которых обусловлено новым законодательством об административном судопроизводстве.
Можно сделать вывод о том, что закончился долгий, трудный, наполненный непримиримыми спорами, «борьбой» различных научных школ, ученых-представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно результативными дискуссиями период обсуждения идеи учреждения в стране административных судов и создания полноценной системы административного судопроизвод-
© Старилов Ю. Н., 2016
ства. Именно этого и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ). Самая простая констатация, которая постоянно находилась в центре обсуждения проблем создания административного судопроизводства в России - это необходимость практической реализации конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти в стране наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. Таким образом, именно с этого и необходимо начать разговор о факте принятия КАС РФ: состоялось выполнение требований Конституции РФ по практическому осуществлению правового положения относительно правосудия по административным делам.
Что же вышло в итоге многолетней дискуссии по проблемам административных судов и административного судопроизводства? Административных судов не учредили. Очевидно, что сторонникам идеи формирования в России системы специализированных административных судов не хватило ни аргументов, ни последовательности в отстаивании данной идеи. Однако появилась новая административно-процессуальная форма, базирующаяся на главных элементах системы административного судопроизводства
как специального порядка разрешения судами общей юрисдикции административных дел (административных и иных публично-правовых споров). Сложности современного этапа в проведении судебной реформы, попытка полнейшей блокировки в реализации концепции «Административному судопроизводству - самостоятельную, отдельную, специальную и не связанную иным законодательством полноценную административно-процессуальную форму», как видно, усложнили законотворческий процесс, внесли в него сначала элементы забвения законопроекта (май 2013 г. - декабрь 2014 г.), а затем - фактор поспешности обсуждения текста законопроекта и стремительного принятия закона.
Кстати, само принятие КАС РФ стало в известном смысле запоздалым шагом в реформировании судебной системы страны. Кодификация административно-процессуальных норм была «отодвинута» на задворки судебной реформы, хотя модернизация судебной власти с позиций принципов правовой государственности могла бы начинаться в 90-е гг. прошлого столетия именно с учреждения административных судов и формирования системы административного судопроизводства. Однако на деле всё оказалось по-другому: создавались арбитражные суды, развивалась система арбитражных судов, вводилась судебная арбитражно-процессуальная форма, появлялись иные новые элементы судебной системы и детализировались порядки в системе правосудия.
В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному, с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились и некоторые закономерности в установлении судебного контроля над административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает в себя разработку специального закона об административном судопроизводстве. До какого-то момента кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции Российской Федерации предлагалось проводить в «Административно-процессуальном кодексе»3. Наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия ФКЗ «Об административном судопроизводстве»4 или Кодекса Российской Федерации
об административном судопроизводстве5. Были и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса6. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.
Для осуществления административного правосудия нужны судья и суд, к подведомственности которого процессуальным законом относились бы рассмотрение и разрешение соответствующих дел. В данном случае - это административные дела (т.е. это не дела об административных правонарушениях). Развитие как научных представлений об административных делах, так и законодательных решений по данному вопросу было в России противоречивым. Например, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 13 ноября 1989 г. возлагали рассмотрение дел об административных правонарушениях на судей по административному и исполнительному производству, состоящих при районных (городских) народных судах (ст. 5, 18). В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» судами общей юрисдикции должны рассматриваться все административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов (за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами). Наконец, к административным делам, которые теперь будут рассматриваться и разрешаться Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ, относятся: 1) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций; 2) административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (п. 1 ст. 1 КАС РФ).
Догматика современного административного права непременно к числу основополагающих институтов этой отрасли права относит и судебный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Административное судопроизводство, с точки зрения юридической догматики, демонстрирует и цементирует внутренние связи, взаимодействия, принципы, структуры внутри системы адми-
нистративно-правового регулирования. Административное судопроизводство, с логических правовых позиций, учреждается для контроля, проверки, оценки и юридического измерения публичного управления (исполнение конституционно-правовой функции судебной власти по отношению к исполнительной (административной) власти). Нахождение административного судопроизводства, являющегося правом процессуальным, в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и исполнительной властей по реализации основных для каждой из них государственных функций. Отсюда становится более ясным и утонченным понимание юридического значения административного судопроизводства для остальных главных институтов административного права. Возрастают роль и практическое значение для государства и общества судебной практики по административным делам; на этой же основе актуализируется проблема развития административного законодательства, административного процессуального законодательства, административного права в целом.
Как можно оценить факт принятия в России Кодекса административного судопроизводства? Какое влияние данный процессуальный закон может оказать на повышение качества самой российской государственности, укрепление законности в системе исполнительной власти и в государственном аппарате, дальнейшее развитие правовой системы и качество правовой защиты физических лиц и организаций? Если отвечать на первый вопрос, то принятие КАС РФ стало грандиозным событием, которое войдет в историю российского законотворчества в сфере разрешения судами административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Только с принятием данного закона появилась законченная система административно-процессуального регулирования отношений, связанных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц. Действующая с 1993 г. система судебной защиты от незаконных действий или решений, нарушающих права и свободы граждан, частичное регламентирование в ГПК РФ и АПК РФ порядков рассмотрения соответствующих дел, очевидно, не составляли безупречной системы, обеспечивающей эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций. Главным образом, данную систему нельзя было считать надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимодействия материальной и процессуальной правовой регламентации.
Принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
Появление Кодекса административного судопроизводства - новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие административно-процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ - система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права. Таким образом, специализированное процессуальное правовое регулирование (в отдельном процессуальном законе) судебного порядка разрешения административных и иных публичных споров состоялось. Теперь, если только вспомнить оставшиеся до настоящего времени нерешенными крупные административно-правовые проблемы, необходимо создавать административно-процедурное законодательство, устанавливающее порядок осуществления публичного управления, принятие административных актов (административные процедуры).
В обозримом будущем практика деятельности судов общей юрисдикции будет способствовать развитию процедурного административного законодательства. Правда, здесь может появиться вопрос: почему же имеющийся (накопленный в течение многих лет) опыт административного судопроизводства в системе арбитражных судов (арбитражного судопроизводства) по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не привел к созданию в России законодательства об административных процедурах? Ответить на этот вопрос нелегко. Однако можно попытаться: очевидно, административное судопроизводство в арбитражных судах все-таки не сильно связывалось (тем более в условиях старых представлений о назначении и сущности административного права) с необходимостью совершенствования других институтов
административного права. Предполагалось, что суды общей юрисдикции наиболее приспособлены для решения задач «исправления» административных ошибок, борьбы с излишним бюрократизмом, незаконными действия (бездействием) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Таким образом, КАС РФ будет способствовать развитию фактически всех тесно взаимосвязанных друг с другом частей (институтов) административного права.
В проводимых в настоящее время дискуссиях о роли, значении, особенностях процессуальных норм КАС РФ постоянно задаваемым становится следующий вопрос: так как вместе с принятием КАС РФ не учреждены специализированные административные суды, значит, и административное судопроизводство остается, в сущности, во многом похожим на гражданское и арбитражное правосудие?! Очевидно, какая-то логика в данном суждении имеется. Однако ответить на этот вопрос лучше также постановкой вопроса: если бы в России всё же были бы учреждены административные суды (вместе с принятием Кодекса административного судопроизводства), то можно ли представить появление мнений, в соответствии с которыми административное судопроизводство «отрывалось» бы от административного права? Вряд ли. Осуществление административного судопроизводства судами общей юрисдикции по установленным в специальном процессуальном законе правилам создает надлежащую основу для разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К числу постоянно задаваемых вопросов относится и следующий: способствует ли повышению эффективности судебной защиты субъективных публичных прав простая замена процессуальных терминов: «иск» на «административный иск», «ответчик» на «административный ответчик», «дела, возникающие из публичных правоотношений» на «административные дела» и прочие похожие «переименования», содержащиеся в КАС РФ? Уверенно можно предположить, что терминологические нововведения сами по себе (в отрыве от концепции административного процессуального законодательства и целевого назначения специализированного правосудия) не могут молниеносно изменить судебную практику или стремительно улучшить ее качество.
Здесь дело в более глобальных явлениях и правовых отношениях: с принятием КАС РФ формируется новая административно-процессуальная форма, являющаяся надлежащей процессуальной правовой основой для административной юстиции в стране; при этом формируется новая правовая культура как юристов-практиков, так и населения, граждан, иных субъектов права; при-
водится в соответствие соотношение способов разрешения споров, возникающих в частно- и публично-правовой сферах. Главным образом, изменился общий подход к содержательному структурированию судебной власти и самой судебной деятельности, позволяющий теперь констатировать соответствие отечественной модели судопроизводства традиционным принципам правового государства.
Абсолютно правильна точка зрения авторитетного российского ученого-процессуалиста В. В. Яркова, согласно которой КАС РФ «воспринял традиционные положения, правила и институты гражданского процессуального и арбитражного процессуального права» и «ввел ряд интересных новелл, которые будут служить развитию административного судопроизводства и защите прав граждан во взаимоотношениях с органами власти и должностными лицами»; при этом «по целому ряду положений административное судопроизводство имеет специфику, которая отражает его главную задачу - защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений»7. На необходимость расширения междисциплинарных подходов в изучении административного судопроизводства справедливо указывает Л. А. Калинина: автор подчеркивает важность «усиления взаимодействия науки административного права с другими юридическими науками, в том числе сближение позиций с наукой гражданского процесса»8.
Наконец, принятие КАС РФ «заставляет» прекратить практику расширения перечня дел, возникающих из публичных правоотношений, с автоматическим их отнесением к указанному «виду гражданского судопроизводства». Как никогда гражданское право не объединится (не сравнится, «не сольется») с административным правом, так и никогда общие (единые, унифицированные, традиционные) характеристики гражданского (или арбитражного) процесса не деформируют специфику административного судопроизводства; ведь между ними, как известно, существенные различия, обусловленные предназначением и ролью в правовой системе и государственно-правовом строительстве. В настоящее время сложно понять аргумент, который приводится в обоснование нераздельности (или неделимости) гражданского и административного судопроизводства; говорят, что «так было всегда», т.е. всегда оспаривание нормативных или ненормативных (индивидуальных) правовых актов, а также решений и действий (бездействия) органов публичного управления
находилось в системе и структуре гражданского и арбитражного процессов. Во-первых, насколько аргументированно и правильно было осуществлено такое установление? Во-вторых, даже если это и произошло на соответствующем этапе исторического развития правовой системы страны, и судебная система вполне успешно функционировала долгие годы, то где основания сохранения такого процессуального правопорядка в кардинально изменившихся условиях реализации новой административно-правовой политики, ядром которой стало обоснование необходимости принятия в России Кодекса административного судопроизводства? Ведь совершенные в прошлом ошибки или создание правовых институтов в эпоху доминирования не лучших правовых представлений о назначении судебной власти, о роли административного права, а также известное пренебрежение к передовым стандартам государственно-правового строительства целесообразно осознавать и исправлять. Какое-то время, очевидно, можно «придерживаться» старых юридических схем и правовых догм, не подвергавшихся сомнению на определенном историческом отрезке существования страны; однако на перспективу придется взамен старых нормативных конструкций выбирать необходимые сегодня инновационные стандарты правовой жизни и правовой культуры.
Сегодня наступает время подготовки комментариев КАС РФ9, опубликования по результатам новейших исследований административно-процессуальной деятельности научных трудов, а также учебников10 и учебных пособий по курсу «Административное судопроизводство». Востребованными в ближайшее время станут и научные форумы, посвященные различным элементам и институтам КАС РФ. Теоретическим исследованиям проблем административного судопроизводства (административного процесса), по понятным причинам, не могут помешать различные взгляды на природу административного правосудия, сложности понимания и назначения административно-процессуальной деятельности, прямо противоположные подходы к режиму процессуально-правового регулирования. А вот для преподавания учебного курса «Административное судопроизводство» уже сегодня, сразу же после принятия КАС РФ, появились преграды, на первый взгляд, простые; но если посмотреть на настрой некоторой части ученых-процессуалистов, то эти вопросы становятся острыми, отягощенными, потенциалом неразрешимости и одновременно желанием простоватой поспешности в их разрешении.
В этой связи весьма актуализируется вопрос о том, в каких учебниках и по какому учебному курсу будет создаваться теория административ-
ного судопроизводства: в учебниках административно-правовой или гражданско-процессуальной принадлежности. Для меня является очевидным факт отнесения теории административного судопроизводства к циклу административно-правовых учебных дисциплин. Для повышения значимости данного вывода напомним, что, например, в Германии издаются учебники примерно с таким названием - «Общее административное право (с административно-процессуальным правом)»11. При этом, конечно, германскими учеными-специалистами в области административного судопроизводства создаются учебники административно-процессуального права12, которые ни при каких аргументациях не сравниваются с учебной литературой по гражданскому процессуальному праву. Фактически невозможно «перепутать» местонахождение административного судопроизводства; здесь нужно еще раз вспомнить слова Председателя Конституционного Суда России В. Д. Зорькина, сказанные им на VIII Всероссийском съезде судей: «Создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства»13; при этом административное судопроизводство необходимо предметно отграничивать от гражданского.
Одной из самых важных (как видно, трудно разрешимых), возникших после принятия КАС РФ, проблем является противоречивый подход к отнесению для практического преподавания учебного курса «Административное судопроизводство» к одной из двух кафедр - административного права и процесса или гражданского процессуального права. Здесь уместно рассказать одну историю. На одной из недавно проведенных в России (март 2015 г.)14 научных конференций, посвященных проблемам современного административного процесса, разумеется, дебатировались и вопросы, связанные с КАС РФ. Представители «широкого» понимания административного процесса, согласившись с тем, что само по себе принятие КАС РФ внесло определенную ясность в понимание административного процесса и его внутреннюю структуру, с нескрываемой радостью сделали заявление о том, что сторонникам идеи судебного административного процесса теперь предстоит большая работа по доказыванию специалистам в области гражданского процесса необходимости и возможности отнесения учебного курса «Административное судопроизводство (административный процесс)» к кафедре с названием «Кафедра административного права и процесса». Думается, аргументация ответа на
поставленный вопрос может осуществляться с использованием доводов, выдвигаемых учеными на протяжении последних 15 лет с целью обоснования необходимости принятия КАС РФ. Удивительно, но все усилия по созданию специального административного процессуального законодательства, направленные на обоснование особой административно-процессуальной формы и закончившиеся принятием КАС, оказывается, могут расцениваться как какие-то технические и ничего не значащие для практики учебного процесса нововведения?! Как будто бы с принятием КАС РФ «усилился» гражданский и арбитражный процесс, и при этом административное право не получило никакого значимого результата и факторов мощного развития. И это при том, что действуют две важнейшие конституционно-правовые нормы об административном судопроизводстве как особой форме осуществления судебной власти и об административном процессуальном законодательстве, главнейшей формой которого и является административное правосудие.
На форумах представителей науки гражданского процессуального права последнего времени (2014-2015 гг.) в деталях обсуждается проблема единого Кодекса гражданского судо-производства15. Разработанная еще до принятия в феврале 2015 г. КАС РФ концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации исключает необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства16; предлагалось взять за основу нормы двух действующих процессуальных кодексов (ГПК РФ и двух глав АПК РФ). Такой подход должен дополняться, по мнению авторов данной концепции, устранением пробелов и противоречий, выявленных в судебной практике по делам, возникающим из публичных правоотношений, производство по которым относится концепцией к виду гражданского судопроизводства17. Ученые уверенно полагают, что «будущий кодекс гражданского судопроизводства станет достойным преемником нынешних ГПК РФ и АПК РФ»18. При этом, как может показаться, ученые, иногда обоснованно критиковавшие отдельные положения проекта КАС РФ, вовсе не отрицают необходимости существования и действия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Как следствие, возникает вопрос и о полноте преподавания учебного курса «Административное судопроизводство»: в каком объеме - для всех студентов бакалавриата или только на соответствующих специализациях? Предстоит разработка магистерских программ, связанных с необходимостью установления главных направлений как научного познания административно-
го правосудия, так и судебной практики по административным делам. По моему мнению, как и все известные учебные курсы процессуального права (например, гражданский или уголовный процесс), административный процесс (административное судопроизводство) целесообразно в базовом образовании бакалавриата преподавать всем студентам, а в магистратуре осуществлять образовательную деятельность по магистерским программам познания наиболее важных и востребованных практикой проблем.
Здесь же следует предположить, что законодательство об административном судопроизводстве будет способствовать решению еще одной чрезвычайно важной и сложной проблемы в российском административном праве, а именно - развитию законодательства об административных процедурах. Очевидно, что новая судебная практика, начиная с 15 сентября 2015 г. (с момента вступления в силу КАС РФ), с необходимостью поставит в повестку дня законодателей вопрос о достаточно быстрой разработке проекта российского закона «Об административных процедурах». Таким образом, административное судопроизводство19 (как специальная форма осуществления судебной власти) будет воздействовать на процесс появления в России административных процедур в качестве обязательной и подлежащей административно-правовому регулированию формы осуществления исполнительной власти и публичного управления.
Административные процедуры как теоретико-правовая проблема и одна из важнейших стратегий развития российского законодательства с новой силой и определенной результативностью актуализировалась в начале 2000-х гг. В течение последних 3-5 лет административно-процедурная тематика не только не утратила актуальность и очевидную полезность для развития правовой науки и управленческой практики, но и получила новые импульсы для основательного изучения принципов административных процедур и содержания административно-процедурной формы20. В этот же период времени были написаны диссертационные работы21, опубликованы научные статьи по данной проблематике, для обсуждения предложены, как минимум, два проекта закона «Об административных процедурах»22.
Вместе с этим в рамках реализации программ административного реформирования создавались административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, неотъемлемой частью которых становился раздел об административных процедурах. Проблемы административно-процедурной деятельности рассматривались учеными и специалистами-практиками в различных
сферах публичного администрирования23. Не остался без внимания и опыт законодательного регулирования административных процедур в зарубежных странах24.
Однако поиск главного предназначения административных процедур в системе публичного управления и идея о формировании законодательства об административных процедурах стали как-то вытесняться разговорами о необходимости интегрирования административно-процедурной деятельности в структуру административных регламентов. Получалось, что последовательность и стадийность исполнения государственных функций приравнивались по своему назначению к административным процедурам и задачам, которые они должны решать в системе публичного управления. Абсолютно точно можно утверждать, что административные регламенты сыграли большую роль в процессе усиления демократических порядков и законности в исполнительно-распорядительной деятельности органов публичного управления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. На этот факт обращалось внимание и высшими должностными лицами в России. Например, Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев написал: «В последние годы приняты административные регламенты в различных сферах управления. Можно сказать, что сформирована единая методология их подготовки, закреплены общие подходы к их структуре и содержанию. Отсюда - один шаг до создания типового административного регламента, а от него - к принятию закона об основах исполнительно-распорядительной деятельности, о котором шла речь еще в 1960-е гг.»25. Вместе с этим можно уверенно предположить и то, что создание законодательства об административных регламентах принципиально не заменит административно-правовых норм, которые должны содержаться преимущественно в законе «Об административных процедурах». Несомненно, законодательство об административных регламентах способствовало формированию современной теории административных процедур и актуализации идеи о востребованности административной практикой закона «Об административных процедурах», в котором содержались бы нормы об общих принципах и порядках разрешения управленческих дел, а также о принятии государственной и муниципальной администрацией административных актов.
В сфере действия российского административного законодательства до настоящего времени без надлежащего правового разрешения остаются принципиальные вопросы как в организации и функционировании системы и структуры
исполнительной власти, так и процедурные отношения в области публичного управления. То есть в недавнем прошлом законодатель попытался все-таки весьма поверхностно регламентировать процедуры принятия индивидуальных (ненормативных) административных актов и порядок заключения административных договоров26 (договоров в сфере действия публичного права). Такая ситуация сложилась в политико-правовых условиях, когда общее административное право (а также административное законодательство), наоборот, по многим его сферам и институтам, начиная с 2003-2004 гг., развивалось стремительно и результативно. Феноменальные характеристики приобрела и процессуально-правовая область административного права, когда, наконец-то, в 2013-2015 гг. после глубоких дискуссий она стала включать в свою структуру специальное законодательство по судебному разрешению административных дел, а именно - административное судопроизводство (КАС РФ 2015 г.). Таким образом, создание законодательства об административных процедурах после принятия КАС РФ в сфере административного и административного процессуального законодательства27 осталось фактически единственной нерешенной на законодательном уровне глобальной пробле-мой28. Появление отдельного параграфа об административных процедурах в новейшей учебной литературе по административному праву является оправданным; оно обусловлено стремлением авторов правильно показать структуру как административного права, так и административного процесса29. Традиционным подходом в поиске местонахождения института административных процедур является рассмотрение его в качестве административно-процессуальной формы деятельности публичной администрации30.
С одобрением можно отнестись к утверждению, что современное российское административное законодательство, регулирующее материальные управленческие отношения в области организации и осуществления исполнительной власти, деятельности органов публичной власти, государственной службы, административного нормотворчества, стало сегодня структурно логичным, а содержательно - полноценным. Предмет административно-правового регулирования приобрел требуемую в сложившейся публично-административной атмосфере детализацию, ясность и достаточность; масштабность используемых в государственном управлении правовых форм, последовательность стадий и эффективность административного правоприменения стали адекватными поставленным задачам модернизации публичной власти. Именно в этих условиях стали очевидны недопустимая про-
стота и «отсталость в развитии» отечественного законодательства об административных процедурах. Административная реформа 2003-2004 гг. в итоге определила, с одной стороны, системное (что является позитивным фактом), а с другой -избыточное и отчасти противоречивое правовое регулирование отношений в области публичного управления. При всём этом не было создано нормативного правового регулирования наиважнейшего в практике публичного администрирования механизма принятия административных актов, который не заменим никакими иными административно-правовыми институтами (в том числе и административными регламентами); в указанной сфере правоотношений должны доминировать порядки и принципы законодательства об административных процедурах.
В этой сфере административно-правовых отношений очевиден «нереализованный потенциал» Конституции Российской Федерации применительно к созданию административно-процедурной формы осуществления публичного управления в стране. Реализация целей конституционно-правового регулирования в области установления значимых правовых стандартов взаимодействия исполнительной власти и ее органов с гражданами, организациями, иными субъектами права и должна стать движущей силой и мощным фактором активизации деятельности ученых, политиков, государственных деятелей по созданию единого законопроекта, устанавливающего правовой режим административных процедур в системе публичного управления. Потенциал конституционно-правового регулирования управленческих отношений применительно к административным процедурам в большей мере сегодня еще не раскрыт. Это не трудно заметить, если судить: о пробелах в системе административно-правовой регламентации отношений по принятию административных актов; противоречиях процесса улучшения административно-процессуального законодательства; наконец, об отставании в развитии российской административно-правовой теории от сложившихся в европейских странах подходов, принципов и приоритетов исследовательской деятельности в области юридизации публичного управления и правового оформления взаимодействия административных органов и граждан по обеспечению прав и законных интересов последних.
Как известно, административные акты - это центральный институт в системе общего административного права, в котором, с одной стороны, сосредоточена вся юридическая сила и авторитет административной власти, государственной службы, властных полномочий должностных лиц, а с другой - творческий потенциал индиви-
дуального административного правоприменения. Следовательно, данный институт фактически определяет полноценность и завершенность механизма административно-правового регулирования. Административно-правовая политика, практические действия государственных деятелей, активность научного (экспертного) сообщества, направленные на усиление внимания к административным процедурам, - всё это вместе взятое должно обеспечить в ближайшем будущем принятие федерального закона «Об административных процедурах». Этот законодательный акт фактически завершит построение надлежащей модели российского административного правового регулирования и сформирует прочную созидающую основу для эффективного государственного управления в стране. Невозможно переоценить значение административных процедур как для обеспечения законности публичного управления, так и для эффективной правовой защиты участников административно-правовых отношений. Таким образом, российское административное право можно будет назвать в полной мере современным и соответствующим параметрам конституционно-правового регулирования и принципам правового государства только при условии признания законодателем демократических принципов разрешения управленческих дел в практике публичного управления.
Созданию института административных процедур способствует полномасштабное исследование основных теоретико-прикладных проблем правового установления и применения административных процедур. Что же будет достигнуто с принятием закона «Об административных процедурах»? Во-первых, будет установлен надлежащий порядок осуществления административных действий в рамках одной из важнейших правовых форм публичного управления; во-вторых, формируется основа для эффективного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, взаимодействующих с публичной властью и ее органами; в-третьих, административное правовое регулирование управленческих отношений приобретает должную системность и полноценную структурированность; в-четвертых, гармонизируются не только внутренняя структура механизма административно-правового регулирования, но и создается основа для эффективной судебной правовой защиты по административным делам, т.е. обеспечивается правильное и законное разрешение административных и иных публичных споров; в-пятых, достигается решение установленных в КАС РФ задач административного судопроизводства (ст. 3) на всех этапах данного вида реализации судебной власти.
1 Значительная часть настоящей работы была опубликована ранее в следующих научных трудах: Старилов Ю. Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. № 7. С. 9-14 ; Его же. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для развития законодательства об административных процедурах? // Там же. № 11. С. 15-22.
2 См.: Рос. газета. 2015. 11 марта.
3 См., например: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России (История и современность). М. ; 2002. С. 98 ; Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 182.
4 См.: Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001.
5 Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах : материалы конференции (Москва, Российская академия правосудия, 15-16 марта 2001 г.) / отв. ред. В. И. Радченко. М., 2001. С. 262.
6 См.: МасленниковМ. Я. Российский административный процесс : перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С. 250-274.
7 Административное судопроизводство : учеб. для студентов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 14-15. См. также: Административно-процессуальное право России : учеб. для бакалавриата и магистратуры / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. М., 2016.
8 Калинина Л. А. Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства // Вестник Ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 191.
9 См., например: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный) / А. П. Рыжаков. - М., 2016 ; Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации / под общ. ред. А. А. Муравьёва. М., 2016 ; Беспалов Ю. Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический). М., 2016 ; Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / под ред. В.В. Яркова. М., 2016.
10 См., например: Административно-процессуальное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. ; Административное судопроизводство : учеб. для студентов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред. В. В. Яркова. 560 с.
11 См.: Detterbeck Steffen. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. 12. Auflage. Mьnchen: Verlag C-H. Beck, 2014 ; Erbguth Wilfried. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess- und Staatshaftungsrecht. 4. Auflage. Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft, 2011.
12 См.: Wertenberger Thomas. Verwaltungsprozessrecht. 3. Auflage. München: Verlag C-H. Beck, 2008.
13 URL: http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/
14 См.: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегодной Всерос. науч.-практ. конф. (Сорокин-ские чтения), 20 марта 2015 года : в 3 ч. Ч. I / сост. Ю. Е. Аврутин, А. И. Каплунов. СПб., 2015.
15 См., например: Сахнова Т. В. О концепте единого гражданского процессуального кодекса России (заметки по поводу) // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 9-27 ; Яркое В. В. Проблемные вопросы регулирования компетенции в проекте кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации // Там же. С. 28-45 ; Латыев А. Н. Концепция единого гражданского процессуального кодекса России: взгляд с другой стороны // Там же. С. 46-70 ; Хисамов А. Х., Шакирьянов Р. В. Некоторые вопросы систематизации норм гражданского процессуального законодательства в контексте его унификации // Там же. С. 71-87 ; Шаманова Р. А. Перспективы создания единого Кодекса гражданского судопроизводства // Перспективы реформирования гражданского процессуального права : сб. статей по материалам Междунар. науч.-практ. конф. (г. Саратов, 21 февраля 2015 г.) / под ред. О. В. Исаенковой. Саратов, 2015. С. 347-348; Алексеева Н. В. Реформирование публичного судопроизводства // Там же. С. 20-24 ; Симонян С. Л. Административное судопроизводство как форма защиты прав и свобод граждан // Там же. С. 273-276 ; Сторожко-ва Е. Ч. К вопросу об административном судопроизводстве в Российской Федерации // Там же. С. 287-290.
16 См.: Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 265-271.
17 См.: Там же. С. 265.
18 Интервью с доктором юридических наук, профессором кафедры гражданского процесса юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Е. В. Кудрявцевой Законодательство. 2015. № 1. С. 9. См. также: Кудрявцева В. П., Малюшин К. А. Унификация процессуаль-59.
19 См. зарубежные научные разработки по совершенствованию административного судопроизводства: Euro-American Model Code of Administrative Jurisdiction / organizado por Ricardo Perlingeiro e Karl-Peter Sommermann. Niteroi, 2014.
20 7-8 апреля 2015 г. состоялась Международная научно-практическая конференция «Административные процедуры: мировые и региональные тенденции (сравнительно-правовой аспект)» (г. Новосибирск, Новосибирский юридический институт (филиал) Томского государственного университета). См.: Административное право и процесс. 2015. № 8. С. 86-88.
21 См., например: Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005 ; Дегтярева Е. А. Административные процедуры : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2007 ; Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами :
автореф. дис____канд. юрид. наук. М., 2005 ; Зюзин В. А.
Административные процедуры : теория, практика и
проблемы законодательного регулирования в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007 ; Помазуев А. Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007 ; Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002 ; Морозова О. В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010 ; Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007 ; Новиков А. В. Обращения граждан (административно-процедурные правовые аспекты) : автореф.
дис____канд. юрид. наук. Воронеж, 2006 ; Помазуев А. Е.
Административные процедуры доступа граждан к публичной информации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007 ; Тихий Р. С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (Регионально-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
22 См., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 16-17 ; Федеральный закон «Об административных процедурах» : инициативный проект с комментариями разработчиков / вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой // Фонд «Конституция». М., 2001 ; Проект федерального закона «Об административных процедурах», который предназначен для установления правил рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами (проект разработан депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным).
23 См.: Барциц И. Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3. С. 5-11 ; Кучерявен-ко Н. П. Налоговые процедуры: правовая природа и классификация. Киев, 2009 ; Матвиенко Г. В. Административные процедуры в таможенном праве / под ред.
С. В. Запольского. М., 2008 ; Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов, 2009.
24 См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011 ; Административные процедуры : зарубежный опыт и пути совершенствования законодательного регулирования в Республике Казахстан : материалы I-й междунар. школы (науч.-практич. семинара) административного права (Астана, 6-7 апреля 2011 г.) / под общ. ред. Ж. Д. Бусурманова, А. Б. Габ-басова. Астана, 2011 ; Сборник законодательных актов по административным процедурам / GIZ (Германское Общество по Международному Сотрудничеству). Ташкент, 2013. См. также: 35 Jahre Verwaltungsverfahrensgesetz - Bilanz und Perspektiven / Hrsg. H. Hill, K.-P. Sommermann, U. Stelkens, J. Ziekow. Berlin, Dunc-ker&Humblot, 2011.
25 Медведев Д.А. 20 лет : путь к осознанию права // Рос. газета. 2013. 11 дек.
26 См. зарубежный опыт заключения административных договоров: Лухтерхандт О. Административные договоры в Германии - обзор проблем // Административные процедуры : зарубежный опыт и пути совершенствования законодательного регулирования в Республике Казахстан. С. 109-134.
27 См. также: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права : учеб. пособие для студентов. М., 2015 ; Старилов Ю. Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса.
28 См.: Старилов Ю. Н. О двух главных современных направлениях развития российского административного и административного процессуального законодательства (тезисы) // Вестник ВГУ. Серия : Право. 2014. № 3 (18). С. 6-10.
29 См., например: Актуальные проблемы административного права и процесса : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М. В. Костенников [и др.]. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 142-154.
30 См.: Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России : учеб. для академ. бакалавриата. 2-е изд., перераб и доп. М., 2015. С. 265-274.
Воронежский государственный университет
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и муниципального права e-mail: juristar@vmail.ru тел.: 8 (473) 255-07-19
Voronezh State University
Starilov Yu. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Honoured Scientist of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty, Head of the Administrative and Municipal Law Department
e-mail: juristar@vmail.ru tel.: 8 (473) 255-07-19
