CC BY
197. Борисов С.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 90; Михайлов Э.М. Вопросы компетенции федеральных оганов исполнительной власти, осуществляющих противодействие экстремисткой и террористической деятельности в Российской Федерации // Право и практика. - 2013. - №1.
8. См.: Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 02.04.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. ст. 4472.
9. Федеральный закон от 25.07.2002 №114-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. ст. 3031.
10. http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/ Дата обращения: 10 мая 2014 года.
11. Михайлов Э.М. Проблемы координации деятельности прокуратуры и органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму // Право и практика. - 2012. - №2; Михайлов Э.М. Проблемы реализации прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти по противодействию экстремизму и терроризму // Право и практика. - 2014. - №2.
12. http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/
МИХАЙЛОВ ЭМИН МИХАЙЛОВИЧ - соискатель, консультант департамента молодежной политики Краснодарского края ([email protected])
MIKHAYLOV, EMIN M. - the applicant, a consultant of the Department of Youth Policy of the Krasnodar Territory ([email protected])
УДК 342.9
ЧАБАН Е.А.
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО УСМОТРЕНИЯ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Ключевые слова: административный процесс, административно-процессуальное усмотрение, материально-правовое усмотрение, процессуально-правовое усмотрение, административные процедуры, административные производства.
В статье автор освещены научные подходы к определению содержания административного процесса, как формы деятельности органов исполнительной власти и суда по осуществлению государственного управления в Российской Федерации. Показано, что в рамках административного процесса, при принятии процессуального решения на различных процессуальных стадиях, осуществляется разграничение между материально-правовым и процессуально-правовым усмотрением, что образует объект исследования. Автор рассматривает особенности административно-процессуального усмотрения как вида правоприменительной дискреции. В статье анализируются особенности процессуального усмотрения, осуществляемого органами и должностными лицами исполнительной власти, в процессе позитивной и охранительной управленческой деятельности, а также разрешения административно-правовых споров, возникающих в процессе указанной управленческой деятельности.
CHABAN, E.A.
FEATURES ADMINISTRATIVE-PROCESSUAL DISCRETION AT THE PRODUCTION OF PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE VIOLATIONS
Keywords: administrative process, administrative-processual discretion, the discretion of a substantive, processuall and legal discretion, administrative procedures, administrative proceedings.
In the article by the author viewed the scientific approaches to the determination of the content of the administrative process, as a form of activities executive authorities and the court for the implementation of public administration in the Russian Federation. It is shown that under the administrative process when adopting the processual decision on the various stages of the process, carried out distinction between materially-legal and processual-legal discretion, as a forms the object of research. The author considers the peculiarities of the administrative processual discretion as a kinds of enforcement discretion. In the article analyzes the features of processual discretion exercised by the bodies and officials of the executive branch, in a process of positive and protective management activities, and the resolution of the administrative-legal disputes arising in the course of demonstrative management activities.
Правовое усмотрение обусловлено теми правовыми основаниями, которые лежат в основе его осуществления. В этой связи, мы можем по критерию основания возникновения правового усмотрения делить его на материально-правовое и процессуально-правовое усмотрение. А.С. Скударнов справедливо отмечает, что усмотрение охватывает весь процесс индивидуального правового регулирования и протекает в различных формах реализации права. Оно связано со свободой выбора как гражданами, так и органами публичной власти и позволяет выявлять все особенности правореализующей деятельности разных субъектов, с учетом стоящих перед ними целей, задач, а также типа правового регулирования [1, с.8]. Данная дифференциация деятельности субъекта по осуществлению усмотрения обосновывается еще и тем, что материальное административное усмотрение характеризуется, чаще всего, реализацией субъектом усмотрения принадлежащей ему компетенции, установленной закрепляющим административно-правовой статус органа государственного управления нормативно-правовым актом или административным регламентом деятельности государственного служащего. Порядок же реализации указанных компетенционных полномочий характеризует административно-процессуальную деятельность лица. Все это различие, вместе с тем, лежит в плоскости индивидуального правового регулирования общественных отношений.
Приведенное фундаментальное различие между материально-правовым и процессуально-правовым усмотрением имеет и другие различия, которые можно, с определенной долей условности, разделить на общие и специальные. В юридической науке, к сожалению, сформировался не вполне обоснованный подход к дифференциации правового усмотрения по субъектному признаку на судебное усмотрение (процессуальное и материальное усмотрение) и иное правоприменительное усмотрение (материально-правовое усмотрение) [2, с.13]. Подобный подход нам представляется методологически не верным, вводящим как правоприменителя, так и научную мысль в
определенный логический тупик. Подобного рода утверждение в полной мере противоречит сложившейся в настоящее время концепции административного процесса.
Общие отличия материального и процессуального усмотрения заключаются:
• в нормах, которые реализуются на основании усмотрения (материальных или процессуальных правовых норм). Это различие заключается в различных источниках правового усмотрения как формальных, так и материальных [3, с.189];
• в том, что материальное усмотрение является первичным, а процессуальное усмотрение является как бы сопутствующим материальному правоотношению, обслуживающим материально-правовое индивидуально-правовое регулирование общественных отношений [4, с.5-14];
• в отсутствии влияния процессуально-правового усмотрения на материальное правоотношение (является обслуживающим данное правоотношение);
• в различных правовых (юридических) предпосылках возникновения материально-правового и процессуально-правового усмотрения [3, с.170];
• в различных формах осуществления материально-правового и процессуально-правового усмотрения. «Под формой правового усмотрения следует понимать правовой результат, а также действия, осуществляемые субъектом при реализации права на основе правового усмотрения. Форма правового усмотрения может иметь внешнее и внутреннее выражение содержания правового усмотрения. Внешней формой правового усмотрения является итог, результат, который получит субъект в результате деятельности по осуществлению нормы права в процессе правового усмотрения. Внутренняя форма правового усмотрения представляет собой само действие субъекта в процессе реализации правовой нормы» [3, с.180]. В этой связи внешняя и внутренняя форма материального и процессуального усмотрения различны.
Специальные отличия материального и процессуального усмотрения характеризуются его отраслевой принадлежностью, что касается административно-правового материального и процессуального усмотрения. Специфика административно-процессуального усмотрения заключается, прежде всего, в понимании административного процесса как юридической формы деятельности субъектов административных правоотношений. В настоящее время можно признать, что, сложившиеся в рамках научных дискуссий, концепции административного процесса и административно-процессуального права находят свое разрешение в принимаемом административно-процессуальном законодательстве [5].
Следует констатировать, что на современном этапе развития административно-процессуальной науки сложилось три основные концепции административного процесса и административно-процессуального права: управленческая [6], судебная [7, с.5-23] и комплексная [8, с.221-231; 9, с.325-363]. Каждый из приведенных подходов имеет свою, достаточно убедительную, систему аргументации. Но следует, однако, признать, что в настоящее время, с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ [10] (далее - КАС РФ), начинает воплощаться именно судебная концепция административного процесса, что, однако, не свидетельствует о прекращении существования, так называемого, управленческого процесса. Эти обстоятельства позволяют говорить о комплексной концепции административного процесса, в соответствии с которой административный процесс в широком смысле складывается из
управленческих административных производств, административно-юрисдикционных производств и административно-судебных производств (административная юстиция или административное судопроизводство).
В узком смысле административный процесс есть административное судопроизводство (юстиции). В этом смысле прав А.И. Каплунов, который пишет, что «различия в подходах о месте норм административно-процессуального законодательства в системе российского права напрямую связаны с представлениями указанных авторов о понятии и структуре административного процесса. Чем больше административных производств, являющихся, по сути, управленческими процедурами, не соответствующими признакам процесса как юридической категории, включается тем или иным сторонником «управленческого» подхода в структуру административного процесса, тем меньше у него оснований рассматривать нормы, регламентирующие эти производства и процедуры, как самостоятельную процессуальную отрасль права» [11, с.22-32]. Эти положения подтверждают идею о недопустимости размывания административного управленческого процесса и попыток сведения его к системе административных процедур, которые сами по себе составной частью административного процесса не являются. Административные процедуры приобретают характер форм административно-процессуальной деятельности лишь при условии, если они объединены в единое управленческое производство по предоставлению государственной услуги или исполнению государственных функций. В связи с изложенным, по нашему мнению, следует исходить из понимания административного процесса в комплексном (интегративном) смысле, что требует дальнейшего развития административно-процессуального законодательства, закрепляющего правовые основы функционирования в Российской Федерации административных управленческих и некоторых административно-юрисдикционных производств (например,
дисциплинарного производства в отношении государственных служащих).
Изложенная характеристика содержания административного процесса требует решения вопроса о месте административно-процессуального права в системе российского права. Развитие и изменение системы российского права - объективная закономерность, отражающая происходящее развитие права как важнейшего социального явления, обусловленное самим процессом развития общественных отношений. Эти обстоятельства свидетельствуют, и исторический опыт подтверждает, что система административно-процессуальных норм формировалась в рамках единой отрасли административного права [12, с.24-55; 13, с.265-271; 14, с.25-32]. Развитие нормативно-правового регулирования административно-процессуальных отношений, принятие новых законов, регламентирующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, позволит в будущем сформировать самостоятельную административно-процессуальную отрасль российского права. В настоящее же время мы солидарны с теми авторами, которые считают, что административно-процессуальное право «существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть» [15, с.251-252]. Этот подход в полной мере отражает как раз интегративную, комплексную модель административного процесса.
Приведенный подход к пониманию административного процесса в широком смысле позволяет признать, что в каждом из его элементов имеются специфические особенности административно-процессуального усмотрения, которое, по нашему мнению, заключается:
• в различных субъектах административно-процессуального усмотрения: в управленческом и административно-юрисдикционном процессе субъектами административно-процессуального усмотрения являются органы государственного управления; одновременно субъектами административно-юрисдикционного процесса и административного судопроизводства может выступать суд (судьи), рассматривающий дело об административном правонарушении или административно-правовой спор, возникающий из административно-правового отношения;
• в особенностях реализуемой субъектом административно-процессуального усмотрения предоставленной ему компетенции. В рамках управленческого процесса субъект административно-процессуального усмотрения реализует предоставленную ему компетенцию по достижению цели, решению задач и реализации функций государственного позитивного управления. В административно-юрисдикционном процессе субъект административно-процессуального усмотрения реализует компетенцию по применению мер административного принуждения и привлечению лица к административной ответственности за совершенное административное правонарушение. В рамках осуществления административного судопроизводства, субъект административно-процессуального усмотрения (Верховный Суд Российской Федерации, иные суды общей юрисдикции) осуществляет административно-процессуальное усмотрение при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (п. 1 ст. 1 КАС РФ);
• в различном законодательном (правовом) основании административно-процессуального усмотрения. Правовым (законодательным) основанием административно-процессуального усмотрения в рамках управленческого процесса являются принятые органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления административные регламенты осуществления государственных (муниципальных) функций и оказания государственных (муниципальных) услуг. Правовым (законодательным) основанием административно-процессуального усмотрения в рамках административно-юрисдикционного процесса являются разнообразные федеральные законы, устанавливающие порядок осуществления административного принуждения, привлечения к служебно-дисциплинарной ответственности и административной ответственности. Например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (по состоянию на 6 апреля 2015 г.) «О полиции» [16], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и другие. Правовым (законодательным) основанием административно-
процессуального усмотрения в рамках административного судопроизводства (юстиции) являются нормы КАС РФ;
• в различных формах, в которых находит воплощение административно-процессуальное усмотрение. Мы ранее отмечали двуаспектный характер формы правового усмотрения, что «позволяет более глубоко взглянуть на данное явление, раскрыть его не только теоретическое, но и практическое значение. В этой связи под формой правового усмотрения следует понимать правовой результат, а также действия, осуществляемые субъектом при реализации права на основе правового усмотрения. Значит, внешней формой правового усмотрения является итог, результат, который получит субъект в результате деятельности по осуществлению нормы права в процессе правового усмотрения. Внутренняя форма правового усмотрения представляет собой само действие субъекта в процессе реализации правовой нормы» [3, с.175]. В рамках административного управленческого процесса, административно-юрисдикционного процесса и административного судопроизводства различны внутренние и внешние формы проявления административно-процессуального усмотрения. Так, например, в позитивном управленческом процессе административно-процессуальное усмотрение выражается в форме принятия позитивного управленческого решения по делу, в административно-юрисдикционном процессе в виде протокола по делу об административном правонарушении или постановления по делу об административном правонарушении, в административном судопроизводстве в виде определения суда, постановления или решения суда по административному делу. Очевидно, что и внутренняя форма административно-процессуального усмотрения имеет различное проявление, что позволяет разграничить указанные виды усмотрения по форме их осуществления;
• в характере пределов административно-процессуального усмотрения. Все правореализационные пределы правового усмотрения делятся на материально-правовые и процедурно-процессуальные пределы [17, с.221]. Они в свою очередь делятся на общие и специальные пределы [17, с.221]. Общие материально-правовые пределы усмотрения являются пределами, которые ограничивают правовое усмотрение, осуществляемое во всех формах реализации права: исполнения, использования, соблюдения и применения. Специальные пределы правового усмотрения имеют значение лишь для реализации права в форме применения. Процедурно-процессуальные пределы правового усмотрения имеют значение только для реализации права в форме его применения. Последнее обуславливается тем обстоятельством, что юридический процесс (процедура) понимается как «совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата» [18, с. 13]. Далее приведенные авторы пишут: «Такое определение подходит в одинаковой мере для характеристики процессуальной деятельности всех органов государства, а не только органов правосудия, применительно к которым традиционно использовалась категория «процессуальная форма»» [18, с.13]. Это значит, что юридический процесс - это всегда процессуальная форма правоприменительной деятельности, уполномоченных субъектов.
Следует признать, что ранее высказываемое нами утверждение о том, что общие пределы административного усмотрения имеют исключительно материально-правовое
правореализационное значение, является ошибочным [18, с.221]. Общие пределы административного усмотрения вполне применимы и для административно-процессуального усмотрения. Это позволяет признать, что пределы административного усмотрения можно разделить на общие, присущие как материально-правовому административному усмотрения, так и административно-процессуальному усмотрению. Специальные же приделы административного усмотрения отражают специфику материально-правового и процессуального правового административного усмотрения.
К числу общих административно-процессуальных пределов усмотрения мы относим: 1) принципы административного процесса; 2) толкование норм процессуального права; 3) обстоятельства дела, правоприменительная ситуация; 4) правовые презумпции и правовые фикции; 5) административно-процессуальные гарантии законности [18, с.223-237]. К числу специальных административно-процессуальных пределов административного усмотрения следует отнести: 1) задачи, стоящие перед административным процессом; 2) временные процессуальные пределы административно-процессуального усмотрения; 3) мотивированность
правоприменительного решения; 4) процессуальные полномочия органа, осуществляющего административно-процессуальное правоприменение [18, с.247-255].
Специфика пределов административно-процессуального усмотрения характеризуется не только видовыми его особенностями, но и спецификой их осуществления в рамках административно-процессуального правоприменения и законодательного закрепления. Анализ приведенной системы пределов административно-процессуального усмотрения позволяет признать, что в рамках современного российского административного процесса они имеют определенные недостатки. Так, следует признать, что, в отличие от производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства, другие виды административных производств не основываются на законодательно закрепленных административно-процессуальных принципах, о чем весьма обоснованно отмечается в административно-правовой науке [19, с.33-93]. Это обстоятельство еще раз подчеркивает необходимость разработки и принятия федерального закона об административных производствах (процедурах). Кроме этого нуждается в серьезной законодательной регламентации система принципов дисциплинарно-служебного производства. Это позволит решить проблему формирования и развития общих пределов административно-процессуального усмотрения.
Нам представляется, что серьезные недостатки имеют место при формировании административно-процессуальных гарантий законности при осуществлении административных управленческих производств, что так же обусловлено слабостью законодательного регулирования данных видов административных производств. Серьезные недостатки законодательного регулирования специальных пределов административно-процессуального усмотрения имеют место и в рамках административных управленческих производств. Так, необходимо законодательно закрепить задачи, стоящие перед административными управленческими производствами (управленческим процессом), четко упорядочить сроки осуществления указанных производств, предусмотреть обязательную мотивированность любого управленческого решения, четкое и не двусмысленное закрепление процессуальных полномочий органа
(должностного лица), осуществляющего административно-процессуальное правоприменение. Безусловно, в настоящее время, в рамках проводимой в нашей стране административной реформы, определенные шаги в указанном направлении делаются. Примером этому может служить Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам исключения избыточных требований при оказании государственных услуг и осуществлении государственных функций». Но этого, по нашему мнению, недостаточно. При этом изменения осуществляются не системно.
Проблема исследования административно-процессуального усмотрения в административном процессе, понимаемом в широком смысле, то есть в управленческом процессе, административно-юрисдикционном процессе и административном судопроизводстве (юстиции), является актуальной, но, к сожалению, в указанном выше контексте - в настоящее время малоизученной.
Литература и источники
1. Скударнов А.С. Усмотрение в процессе реализации прав, свобод и обязанностей граждан (их объединений). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2014.
2. ЕрмаковаК.П. Пределы судебного усмотрения. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 2010.
3. Чабан Е.А. Усмотрение в праве: социально-философский и теоретико-правовой аспекты исследования. - Волгоград, 2012.
4. Ершов В.В. Индивидуальное правовое регулирование? Саморегулирование? // Российское правосудие. - 2013. - № 10.
5. Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. №21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. №10. Ст. 1391.
6. Сорокин В.Д. Административный процесс. Учебное пособие. - СПб., 2000; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Юридический институт, 2002.
7. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. - 2000. - №5. - С. 3-24; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. -2004. - № 6.
7. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы /Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. - М.: Юристъ, 2004.
8. Каплунов А.И. О роли трудов В.Д. Сорокина в формировании научных взглядов об административном процессе и статусе административно-процессуального законодательства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвящённой памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 года. В 3-х частях. - Ч.1. - СПб: СПб ун-т МВД России, 2014. - С.22-32; Жеребцов А.Н. Общая теория публично-правовой обязанности. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2013.
9. Собрание законодательства РФ. 2015. №10. Ст. 1391.
10. Каплунов А.И. О роли трудов В.Д. Сорокина в формировании научных взглядов об административном процессе и статусе административно-процессуального законодательства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвящённой памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации
В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 года. В 3-х частях. - Ч.1. - СПб: СПб ун-т МВД России, 2014.
11. Жеребцов А.Н. Система административного права России. - Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2014.
12. Жеребцов А.Н. К вопросу об основаниях структурирования современного российского административного права // Общество и право. - 2014. - № 2.
13. Жеребцов А.Н. Теоретические модели и система административного права как отрасли российского права // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика. Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 35-летию со дня основания Краснодарского университета МВД России (25 мая 2012 г.). В 2-х томах. - Т.1. - Краснодар, 2012.
14. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., испр. и доп. - М.: Эксмо, 2007.
15. Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
16. Чабан Е.А. Административное право. В 10-ти томах. Теория административного усмотрения. Т. 3. - М.: ЕААН, 2014.
17. Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под общ.ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. - М.: Юридическая литература, 1976.
18. Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других стран // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. - М.: Статут, 2011.
ЧАБАН ЕВГЕНИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия ([email protected])
CTABAN, EVGENY A. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the North Caucasus branch of the Russian State University of Justice (Krasnodar)
УДК 343.351
ЭФРИКЯН Р.А. УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОБЪЕКТОВ ПРЕСТУПЛЕНИЙ СТ. 2851 И СТ. 2852 УК РФ
Ключевые слова: уголовная ответственность, бюджетное законодательство, бюджетные средства, правовые основы, внебюджетные фонды.
Статья посвящена уголовно-правовому анализу вопросов, касающихся определения и характеристики объектов преступлений, предусмотренных ст. 2851 (нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 2852 УК РФ (средств государственных внебюджетных фондов). Автор исследует имеющуюся правоприменительную практику квалификации данных преступлений, которая достаточно противоречива. Показано, что, в силу этого, принимаемые меры по предупреждению данных преступлений недостаточно результативны.
EFRIKYAN, R.A.
CRIMINAL-LEGAL CHARACTERISTICS OF THE OBJECTS OF CRIMES, ARTICLE 2851
AND 2852 ARTICLE OF THE CRIMINAL CODE
