О ПОНИМАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

УДК 342.9

О ПОНИМАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

А. В. Глодина

Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 13 января 2016 г.

Аннотация: рассмотрены подходы к определению понятия административного судопроизводства, особенности данного вида судопроизводства, определены перспективы его развития. Высказано мнение о возможности в перспективе единого процессуального кодекса, включающего две части, посвященные административному публичному судопроизводству и административному юрисдикционному судопроизводству.

Ключевые слова: судебная власть, судопроизводство, административное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях.

Abstract: in article approaches to definition of concept of administrative procedure, the peculiarities of this type of proceedings, determined the prospects of its development. Suggested the possibility of a single procedure code that includes two parts dealing with administrative proceedings public administrative and jurisdictional proceedings.

Key words: judicial power, judicial proceedings, administrative proceedings, proceedings on cases of administrative offences.

Самостоятельная и авторитетная судебная власть осуществляет правосудие как одну из приоритетных функций государства, связанную с защитой прав и свобод личности.

Судебная власть в XXI в. принципиально иная, она выступает особым гарантом развития общества1. Роль правосудия существенно возрастает, ибо оно призвано обеспечивать баланс между частными и публичными интересами, способствовать усилению роли права в сознании общества, что является основной предпосылкой становления России как правового

государства. _

Эффективность осуществления правосудия обусловливает развитие 137 общества и функционирование государства, деятельность которого на- _ прямую связана с обеспечением достойной жизни каждого отдельного человека.

Конституцией РФ установлены четыре формы осуществления судебной власти: конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.

Понятие «судопроизводство» определяется как форма или способ реализации судебной власти. В узком понимании данный термин — порядок

1 См.: Лебедев В. М. Проблемы становления и развития судебной власти в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 3. © Глодина А. В., 2016

рассмотрения дел судами, который определяется, исходя из сферы действия конкретного процессуального кодекса (ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ и КАС РФ). Всего действуют пять процессуальных кодексов, а видов судопроизводства - четыре (конституционное, гражданское, административного и уголовное) (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Не углубляясь в дискуссию о соотношении гражданского и арбитражного судопроизводства, поскольку это не является предметом настоящего исследования, отметим лишь, что на конституционном уровне понятие арбитражного судопроизводства отсутствует.

Правосудие в арбитражных судах осуществляется в форме гражданского судопроизводства в широком понимании значения этого юридического термина2.

В настоящее время идет процесс сближения гражданского и арбитражного судопроизводства, первый шаг в этом направлении сделан - и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции подчиняются единому судебному органу - Верховному Суду Российской Федерации.

Что касается административного судопроизводства, то ситуация здесь иная. Провозглашенный Конституцией РФ 1993 г. данный вид судопроизводства как самостоятельный не существовал. Административные дела рассматривались арбитражными судами и судами общей юрисдикции.

До сентября 2015 г. понятие административного судопроизводства не имело законодательной основы, что порождало многочисленные дискуссии и предложения, вплоть до разработки проектов административно-процессуального кодекса, кодекса административного судопроизводства. Принятие КАС РФ внесло некоторую ясность, однако не решило всех проблем производства по административным делам. Именно поэтому актуализация проблем административного судопроизводства — впол-041 не закономерная и ожидаемая реакция научного сообщества на процессы

и явления, происходящие в современном мире. -.о Казалось бы, принятие КАС РФ законодательно обособило админи-о стративное судопроизводство от остальных его видов, и в этой части про-041 блема дифференциации видов производства решена. Однако ставить _точку в этом деле преждевременно.

138 Для того чтобы понять суть проблемы, следует рассмотреть сложи-вшиеся подходы к пониманию термина «административное судопроизводство». В отношении данного понятия наблюдается большая вариантность суждений.

Первый подход сводится к отождествлению административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Сторонники этого направления считают, что административное судопроизводство — это только производство по делам об административных правонарушениях (за рубежом именуемых исками в связи с применением репрессии либо карательными исками).

2 См.: Арбитражный процесс : учеб. для студентов юридических вузов и факультетов / под ред. М. К. Треушникова. 3-е изд., испр. и доп. М., 2007. С. 269.

Так, по убеждению И. В. Пановой, административное судопроизводство в собственном смысле слова включает в себя привлечение к административной ответственности в судебном порядке за административные

правонарушения3. Р

М. В. Баглай делает вывод о том, что административное судопроиз- р

водство — это комплекс установленных процессуальных правил, закре- —1

пленных в КоАП РФ4. о

з=1

X р

О

п

О

X

Некоторые авторы под административным судопроизводством понимают «только производство по делам об административных правонарушениях»5.

По данному вопросу С. В. Щепалов категорично заявляет о необходимости считать административным судопроизводством производство в суде по делам об административных правонарушениях. Дела, возника- 5 ющие из публичных правоотношений, ныне охватываются гражданской и процессуальной формой, которая традиционно применяется для их рас- О смотрения6. д

Справедливо заметить, что все эти точки зрения высказаны до при- и нятия КАС РФ. с

т

Авторы научных комментариев к ст. 118 Конституции РФ, изданных р до введения в действие КАС РФ, отождествляли «административное судопроизводство» исключительно с процедурами, предусмотренными для судебного производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. С момента принятия Конституции РФ в науке сложилось твердое убеждение, что гражданское судопроизводство определяется Гражданским про-

о

цессуальным кодексом, уголовное — Уголовно-процессуальным кодексом, о административное — Кодексом об административных правонарушениях7

Е. Ю. Бархатова в авторском комментарии к Конституции РФ называ ет нормативные основы: конституционного судопроизводства (Федераль ный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конститу- °

3 См.: Панова И. В. Административному судопроизводству в России быть // Административное право на рубеже веков : межвуз. сб. науч. трудов. Екатеринбург, 2003. С. 182. _

4 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник. 139 М., 2011. С. 256. -

5 Правосудие в современном мире : монография / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2012. С. 504.

6 См.: Щепалов С. В. К вопросу о совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства // Рос. юстиция. 2014. № 8. С. 30.

7 Конституция Российской Федерации : комментарий / под общ. ред. Б. Н. То-порнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 501 ; Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л. А. Окунькова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1996. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2010 ; Конституция Российской Федерации : доктринальный комментарий (постатейный) / под ред. Ю. И. Скуратова. Изд. 2-е, изм. и доп. М., 2013. С. 127.

ционном Суде Российской Федерации»), гражданского судопроизводства (Гражданский процессуальный кодекс), уголовного судопроизводства (Уголовно-процессуальный кодекс)8. Об административном судопроизводстве (каким же законом или кодексом оно регулируется) автор предпочла умолчать.

Сторонники другого подхода понятием «административное судопроизводство» охватывают производство по делам об административных правонарушениях и производство по рассмотрению административных споров.

Так, по мнению М. С. Студеникиной, административное судопроизводство включает в себя как деятельность суда по осуществлению контрольных полномочий относительно законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц, так и деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях9.

Д. И. Захарова считает, что понятие «административное судопроизводство» означает рассмотрение судом дел об административных правонарушениях и дел об административных спорах10.

А. Б. Зеленцов рассматривает и административное правонарушение, и административные споры в качестве предмета административного су-допроизводства11.

Тенденцию к объединению в рамках административного судопроизводства производства по делам об административных правонарушениях и производства по рассмотрению административных споров можно наблюдать и в работах других авторов12.

Следует отметить, что в ряде стран ближнего зарубежья приняты кодексы административного судопроизводства, и законодатель пошел по пути включения в них правил судебного производства по делам об см административных правонарушениях. Так, Кодекс административного о: судопроизводства Республики Армения от 10 декабря 2007 г. № ЗР-26913 устанавливает порядок рассмотрения:

--о

О 8 См.: Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. Доступ из справ.-правовой систе-_мы «КонсультантПлюс».

140 9 Цит. по: Серков П. П. К вопросу о современном понимании административ--ного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9.

10 См.: Захарова Д. И. Административная юстиция и административное судопроизводство : вопросы соотношения // Мировой судья. 2011. № 4. С. 7.

11 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор : вопросы теории. М., 2009. С. 507—508.

12 См., например: Андреева Т. К. Административная юстиция в России : проблемы теории и практики // Рос. судья. 2012. № 12. С. 9 ; Васильева Е. С., Нехай-чик В. К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 39.

13 Кодекс административного судопроизводства Республики Армения // Сборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции. 2-е изд. Алматы, 2013. С. 61.

— исков физических и юридических лиц о нарушении их прав административными и нормативными актами, действиями или бездействиями органов государственного управления и местного самоуправления и их должностных лиц;

>

— исков, подаваемых в суд публичной администрацией, к гражданам р

о применении к ним тех или иных мер принуждения. л

Согласно следующему подходу административное судопроизводство и о

производство по делам об административных правонарушениях не явля- н

ются единым правовым институтом. 0

Некоторые специалисты относят административное правосудие лишь О

к «спорному гражданскому производству» либо «правосудию по делам из о

административных правоотношений в рамках гражданского судопроиз- и

водства». В России административное правосудие традиционно формиро- 5 валось на базе гражданского права и процесса. От Устава гражданского

судопроизводства 1864 г. до современных кодексов защита гражданских о

прав в административном порядке осуществлялась по правилам граж- М

т14

X

2

го

данского процесса со схожими изъятиями1

В советское время категорически была не приемлема возможность Т разрешения административно-правового спора в судебном порядке, по- а этому ряд административных дел законодателем был отнесен к категории гражданских, при этом они лишились искового характера. В связи с о этим разбирательство в судебном порядке споров, традиционно относя- 0 щихся в зарубежных правовых системах к административной юстиции, в о России обозначалось как «административное правосудие в рамках граж- 0

данского судопроизводства».

О. В. Панкова указывала на то, что не следует относить к предмету административного судопроизводства дела об административных право- о нарушениях и дела о пересмотре судебных постановлений по этой кате- О гории дел15. 5

Ю. Н. Старилов полагает, что «законодатель целенаправленно (сознательно) сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким образом, что под административным судопроизводством нужно понимать рассмотрение судом дел, возникающих из административно-правовых и иных_

публично-правовых отношений»16. 141

Справедливо заметить, что все эти разногласия имели место до при- _ нятия КАС РФ. С вступлением в силу КАС РФ отмеченные разногласия утрачивают свою актуальность, поскольку в нем об административных

14 См.: Лусегенова З. С. Современная модель административного правосудия // Судья. 2015. № 6. С. 18.

15 См.: Панкова О. В. Правонарушения в области дорожного движения : судебная практика применения КоАП РФ. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

16 Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство и административные суды в Российской Федерации : реальность и перспективы // Рос. судья. 2012. № 12. С. 21.

правонарушениях не упоминается, и в число административных дел они не включены.

КАС РФ под административным судопроизводством однозначно понимает деятельность суда по рассмотрению и разрешению административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ст. 1).

Административное судопроизводство заключается в защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от незаконных действий органов власти. В современном правовом государстве посредством административного судопроизводства граждане имеют возможность обжаловать в суд действия (бездействие) и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц.

С учетом положений КАС РФ специфика административного судопроизводства состоит в следующем:

1. Предмет рассмотрения и разрешения — споры граждан, организаций с органами государственной власти, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. В КАС РФ термин «административное дело» применяется исключительно по делам, рассматриваемым в рамках административного судопроизводства, а дела об административных правонарушениях из круга административных дел исключены (ч. 5 ст. 1 КАС РФ).

2. Основной функцией административного судопроизводства выступает судебный контроль за деятельностью органов государственной вла-

01 сти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, иных органов и ор--о ганизаций, наделенных отдельными государственными или иными пу-о бличными полномочиями, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими.

3. Особый субъектный состав, к которому отнесены частные лица и 142 лица публичного права.

С одной стороны, административным истцом выступает: 1) частное лицо (гражданин (организация)), которое обратилось в суд за защитой своих прав, свобод, законных интересов; 2) лицо, в интересах которого такое заявление подано прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином; 3) прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, должностное лицо, обратившиеся в суд в связи с реализацией возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

С другой стороны, административный ответчик — орган государственной власти, орган местного самоуправления, избирательная комиссия, комиссия референдума, иной орган и организация, наделенные отдель-

ными государственными или иными публичными полномочиями, должностное лицо, государственный и муниципальный служащий.

4. Особый процессуальный порядок, который позволяет совмещать частные и публичные интересы при соблюдении основных правил и . принципов осуществления правосудия. .

5. Цель и основное назначение административного судопроизводства состоят в защите прав, свобод и законных интересов частных лиц от незаконных действий, решений со стороны органов публичной администрации.

Таким образом, административное судопроизводство — это самостоя- О тельная форма правосудия по рассмотрению и разрешению администра- о тивно-правовых споров между гражданами, организациями, обществен- и ными объединениями и органами публичной власти в целях защиты § прав, свобод и законных интересов частных лиц от нарушений со стороны лиц публичного права.

По вопросу о судьбе административного судопроизводства высказыва- М ются различные предположения.

Так, И. И. Стрелкова не исключает, что в перспективе положения КАС РФ будут распространены на все дела, вытекающие из администра- а тивных и иных публичных правоотношений, кроме тех дел, которые подлежат рассмотрению в порядке конституционного судопроизводства. При таком подходе, как предполагает автор, правила подведомственности и подсудности гражданских дел, возникающих из публичных правоотно- о шений, могут быть унифицированы в КАС РФ17. о

вать процедуру в гражданском, арбитражном и административном про- О

о

£1 X

х

О

X X X

о £1 2 х х х Г)

го X

о

Т. Т. Алиев допускает, что в результате проводимой реформы гражданского и административного судопроизводства появится суперотрасль судебного процессуального права, которая одновременно будет регулиро-

цессах18. в

Еще в начале XX в. высказывались подобные мнения представителями российской процессуальной науки. Так, в 1920 г. В. А. Рязановский указывал на появление новой, малоразработанной доктрины, связавшей

три (главных) процесса в одно целое и провозгласившей, что наука про-_

цесса едина, что отдельные процессы представляют собой только отдель- 143 ные отрасли единой науки процессуального или судебного права19.

Таким образом, концепция административного судопроизводства не носит завершенного характера. Одна из причин — место судебного производства об административных правонарушениях в системе самостоятельных видов судопроизводства. Оставление его за рамками действия Кодекса административного судопроизводства вполне понятно, однако

17 См.: Стрелкова И. И. Территориальная подсудность гражданских дел (проблемы совершенствования законодательства) // Рос. судья. 2015. № 6. С. 18.

18 См.: Алиев Т. Т. Единый цивилистический процессуальный кодекс : за и против // Рос. юстиция. 2015. № 7. С. 2—4.

19 См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 2005. С. 47.

оно не совсем вписывается и в рамки гражданского судопроизводства. По нашему мнению, учитывая публичную природу административных дел и дел об административных правонарушениях, следует относить их к административному судопроизводству в широком смысле, которое в настоящее время регламентируется двумя процессуальными кодексами. В связи с этим допустима концепция единого процессуального кодекса, состоящего из двух частей, посвященных административному публичному судопроизводству и административному юрисдикционному судопроизводству.

Воронежский государственный университет

Глодина А. В., аспирант кафедры административного и муниципального права

E-mail: nansy_2000@rambler.ru Тел.: 8-920-229-23-14

Voronezh State University Glodina A. V., Post-graduate Student of the Administrative and Municipal Law Department

E-mail: nansy_2000@rambler.ru Tel.: 8-920-229-23-14

144