CC BY
8ЧИСТЯКОВ Кирилл Алексеевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний,
е-mail: pailer@mail.ru
БИРМАМИТОВА Светлана Альбертовна,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, е-mail: birmamitova_sa@mail.ru
ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СУЩНОСТИ СЛУЖЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Аннотация. В статье рассматриваются теоретические и правовые вопросы, связанные с анализом содержания правого регулирования служебной дисциплины в уголовно-исполнительной системе.
Ключевые слова: служебная дисциплина, уголовно-исполнительная система, законность, административно-правовое содержание, дисциплинарная ответственность.
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-11-283-288 NIION: 2018-0076-11/22-1150 MOSURED: 77/27-023-2022-11-1348
CHISTYAKOV Kirill Alekseevich,
PhD in Law Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law Academy of Law and Management Federal Penitentiary Service
BIRMAMITOVA Svetlana Albertovna,
PhD in Law, Senior Lecturer of the Department administrative and financial law Academy of Law and Management Federal Penitentiary Service
ON THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL ESSENCE OF SERVICE DISCIPLINE IN THE CRIMINAL EXECUTIVE SYSTEM
Annonation. The article deals with theoretical and legal issues related to the analysis of the content of the legal regulation of service discipline in the penitentiary system.
Key words: service discipline, penitentiary system, legality, administrative and legal content, disciplinary responsibility.
В ситуации неспокойной политической обстановки, как никогда, государство нуждается в эффективном функционировании госслужбы. Особое внимание граждан направлено на органы правопорядка: органы внутренних дел и учреждения и органы уголовно-исполнительной системы. Так как в ситуации хаоса на международном пространстве, только бесперебойна работа правоохранительной системы способна стабилизировать ситуацию в стране. Вот почему служебная дисциплина и ее соблюдение, а также обеспечение законности в ходе дис-
циплинарного производства выходят на первый план в государственном управлении. Законодательные органы, Министерство Юстиции Российской Федерации, а также в ее составе Федеральная служба исполнения наказаний России в последние годы создали необходимую нормативно-правовую основу порядка осуществления дисциплинарного производства: принят Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»» [1], приказы Минюста России от 12.09.2019 № 202 «Об утверждении дисциплинарного устава уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, от 31.12.2020 № 341 «Об утверждении Порядка проведения служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации». Новые нормативные акты в уголовно-исполнительной системе направлены на укрепление служебной дисциплины. Они были приняты в общей системе совершенствования законодательства в сфере кадровой работы, повышения профессионального уровня сотрудников, создания обновленной модели отбора на службу граждан, исключения фактов проникновения в ряды сотрудников лиц, имеющих склонность к делинквентному поведению. Процесс реформирования дисциплинарного производства окончательно не завершен. Новое законодательство нельзя назвать совершенным ввиду наличия правовых пробелов, неточностей, расплывчатых определений, связанных с определением понятия и содержания служебной дисциплины в уголовно-исполнительной системе. Это может повлечь за собой проявление субъективизма и злоупотребление правом со стороны должностных лиц, наделённых дисциплинарными полномочиями, нарушение ими принципов законности, обоснованности и справедливости. Указанные негативные проявления в дисциплинарной практике, в значительной степени связанные с несовершенством правового регулирования дисциплинарного производства, искажают понимание сущности дисциплинарного производства, а следовательно, негативным образом отражаются на состоянии служебной дисциплины в пенитенциарной системе и, соответственно, на результативности деятельности органов внутренних дел в целом.
Всё вышесказанное свидетельствует о том, что служебная дисциплина в уголовно-исполнительной системе нуждается в теоретическом осмыслении, а также в выработке предложений по совершенствованию его правового регулирования.
Любая деятельность, выполняемая на основе заключенного трудового договора или контракта между работодателем и работником, нуждается в установлении определенных норм и правил поведения. В правоохранительных органах основой служебных взаимоотношений является служебная дисциплина. Она необходимый компонент реализации административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы и поэтому имеет нормативное закрепление в федеральном и ведомственном законо-
дательстве. Граждане Российской Федерации, приобретая статус сотрудников ФСИН России и обязаны соблюдать служебную дисциплину в полном объеме. Вопросы, связанные со служебной дисциплиной в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, являются сегодня, с одной стороны, базовым административно-правовым институтом, посредством которого обеспечивается режим государственной дисциплины в процессе исполнения государственных функций, возложенных законодательством на Федеральную службу исполнения наказаний, ее территориальные органы и учреждения, с другой - реализуемой в рамках публичных охранительных правоотношений правоохранительной и правоприменительной деятельностью соответствующих должностных лиц ФСИН России по применению мер дисциплинарного воздействия к лицам, нарушающим установленную в УИС служебную дисциплину [5, с. 41]. Следует отметить, что нормативно-правовое регулирование в рассматриваемой сфере далеко от совершенства, что негативным образом сказывается и на правоприменительной деятельности.
Понятие служебной дисциплины имеет правовое закрепление в недавно принятом федеральном законе. Под служебной дисциплиной в ст. 47 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"» [1] (далее -Федеральный закон № 197) понимается соблюдение сотрудником порядка и правил исполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
В указанной норме приведен перечень нормативных актов, которые следует выполнять правоохранителям из числа пенитенциарной системы:
• законодательство Российской Федерации;
• Присягу сотрудника уголовно-исполнительной системы (ст. 28 Федерального закона № 197).
• Дисциплинарный устав уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 202;
• Правила внутреннего служебного распорядка учреждения или органа уголовно-исполнительной системы. Например, в Академии ФСИН России внутренний распорядок утвержден приказом начальника Академии ФСИН России 6 июля 2021 г. № 407;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
• должностную инструкцию, разработанную в соответствии с требованиями приказа ФСИН России от 05 июня 2008 г. № 379 «Об утверждении Порядка подготовки должностной инструкции работника уголовно-исполнительной системы»;
• контракт, оформленный в соответствии со ст. 23 Федерального закона № 197 и приказа ФСИН России от 14 февраля 2020 г. № 113 «Об утверждении примерной формы контракта о службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации»;
• приказы и распоряжения руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы;
• приказы и распоряжения прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника).
Другими словами, служебная дисциплина это соблюдение всех законов и правил, регулирующих деятельность сотрудника пенитенциарной службы. На наш взгляд, правовая дефиниция весьма абстрактна, непонятна и вызывает немало дискуссий в научном мире.
На сегодняшний день понятие дисциплины учеными интерпретируется по-разному. Формулировке данного понятия посвящено много работ ученых, изучающих институт дисциплинарной ответственности, однако единого понятия до сих пор не выработано. Определение дисциплины является многогранным, и имеет несколько смыслов. Так, некоторые ученые подразумевают под дисциплиной реальный порядок поведения людей, который призван обеспечивать их сосуществование в обществе. Другие ученые вкладывают в данное понятие смысл нормативного регулирования общественных отношений, который реализуется посредством социальных норм, обязывающих соблюдать предписанные нормой требования, находится в подчинении или выполнять определенные действия, которые предписаны обязанностями [9, с. 404]. В своем диссертационном исследовании А.М. Колосков сравнивает понятие дисциплины с понятием правового режима и определяет его, как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» [7, с. 15]. Анализ вышеизложенных понятий позволяет сделать вывод о том, что они оба в своем содержании предусматривают определенный порядок, с помощью которого осуществляется регулирование общественных отношений.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
Так, Л.М. Ведерников выражает вполне обоснованное мнение о необходимости дополнения понятия «служебная дисциплина» [4, а 8]. Это обусловлено тем, что понятие «служебная дисциплина» для всех, кто несет службу в уголовно-исполнительной системе, помимо соблюдения действующих законов, предусматривает и соблюдение ограничений и запретов, перечисленных в ст. 14 Федерального закона № 197 [1].
Согласно указанной норме сотрудник не может находиться на службе в уголовно-исполнительной системе в следующих случаях:
1) признание его недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу;
2) осуждение его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, либо наличие судимости, включая снятую или погашенную;
3) прекращение в отношении его уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием, за исключением случаев, если на момент рассмотрения вопроса о возможности нахождения сотрудника на службе в уголовно-исполнительной системе преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом;
4) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение обязанностей по замещаемой должности или должности, на замещение которой претендует сотрудник, связано с использованием таких сведений;
5) несоответствие требованиям к состоянию здоровья сотрудников, установленным федеральным органом уголовно-исполнительной системы;
6) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с сотрудником, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
7) прекращение гражданства Российской Федерации;
8) наличие гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства;
9) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в уголовно-исполнительной системе или в период ее прохождения.
Кроме того, на сотрудника распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2], статьями 17, 18, 20 - 20.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3].
С учетом вышеизложенного предлагается понимать служебную дисциплину как систему общественных отношений, субъектами которых являются сотрудники уголовно-исполнительной системы, строго и точно исполняющие в соответствии с порядком и правилами, установленными законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, приказами ФСИН России, прямых начальников, должностные обязанности, реализующие полномочия и соблюдающие ограничения по должности в процессе своей профессиональной деятельности [4, с. 8].
В науке административного права существует мнение, выраженное И. Ю. Капустиной, которая понимает служебную дисциплину как соблюдение государственным служащим установленного законодательством Российской Федерации порядка и правил при исполнении возложенных на них Присягой, контрактом о службе, должностным регламентом, приказами и распоряжениями прямых и непосредственного руководителей служебных обязанностей и при осуществлении предоставленных правомочий [6, с. 39].
Наиболее удачным, обстоятельным определением является следующее: служебная дисциплина - это обязательное соблюдение сотрудником уголовно-исполнительной системы норм, правил, запретов и ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, должностной инструкцией, Присягой, служебным контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере исполнения наказаний, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий, а также требований к служебному поведению, как во время службы, так и вне ее [8, с. 111-116]. Это понятие отражает содержание служебной дисциплины, правовые основы ее соблюдения, а также акцентирует внимание на времени соблюдения (как в служебное, так и в личное время).
В соответствии с п.1 ч.1 ст.13 ФЗ о службе в УИС, сотрудник УИС должен при осуществлении служебной деятельности, а также во внеслужебное время соблюдать служебную дисциплину,
исполнять обязанности по замещаемой должности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Статья 49 ФЗ о службе в УИС определяет понятие нарушения служебной дисциплины или дисциплинарного проступка. Закон определяет его как виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником законодательства Российской Федерации, Присяги сотрудника уголовно-исполнительной системы, дисциплинарного устава_уголовно-ис-полнительной системы, правил внутреннего служебного распорядка учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, должностной инструкции, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в уголовно-исполнительной системе, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при исполнении служебных обязанностей и реализации предоставленных прав. Второй частью ст. 49 ФЗ о Службе в УИС перечислены грубые нарушения служебной дисциплины, а именно:
1) несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;
2) отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;
3) нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения;
4) совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в работе или приостановление деятельности учреждения или органа уголовно-исполнительной системы либо причинение иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
5) разглашение сотрудником сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
если это не влечет за собой уголовную ответственность;
6) небрежное хранение сотрудником вверенных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
7) отказ или уклонение сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации;
8) неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации;
9) умышленное уничтожение или повреждение сотрудником имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, повлекшие причинение существенного ущерба, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
10) нарушение сотрудником требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда) при условии, что это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, пожар, аварию, катастрофу) либо заведомо создало реальную угрозу наступления таких последствий, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
11) совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченного руководителя;
12) принятие сотрудником необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба такому имуществу;
13) сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения;
14) публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, в том числе в отношении учреждения и (или) органа уголовно-исполнительной системы, если это не входит в служебные обязанности сотрудника.
За нарушения служебной дисциплины сотрудником уголовно-исполнительной системы наступают правовые последствия в виде возбуждения дисциплинарного производства.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»» (посл. ред.) [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant. ru/71992738/ (дата обращения: 12.10.2022).
[2] Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (посл. ред.) [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant. ru/12164203/ (дата обращения: 12.10.2022).
[3] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (посл. ред.) [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/12136354/ (дата обращения: 12.10.2022).
[4] Ведерников Л.М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996. - С. 8.
[5] Гришин Д.А. К вопросу о понятии и содержании служебно-дисциплинарного принуждения в уголовно-исполнительной системе // Административное право и процесс. 2018. № 6. - С. 41.
[6] Капустина И.Ю. Административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. - С.-Пб., 2009. - С. 39.
[7] Колосков А.М. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2011. С.15.
[8] Мальцев Е.П. К вопросу о содержании термина «Служебная дисциплина» и мерах дисциплинарной ответственности, предусмотренных за её нарушение в системе органов внутренних дел (полиции) // Вестник Воронежского института МВД России. 2012. № 3. - С. 111-116.
[9] Юнусов А. А., Юнусов С.А. К вопросу о понятии служебной дисциплины сотрудников уголовно-исполнительной системы: Науч. труды ФКУ ФСИН России. 2021. № 3. - С. 404.
Spisok literatury:
[1] Federal'nyj zakon ot 19.07.2018 № 197-FZ «O sluzhbe v ugolovno-ispolnitel'noj sisteme Rossijskoj Federacii i o vnesenii izmenenij v Zakon Rossijskoj Federacii «Ob uchrezhdeniyah i organah, ispolnyayushchih ugolovnye nakazaniya v vide lisheniya svobody»» (posl. red.) [Elektronnyj resurs]. - URL: https://base.garant.ru/71992738/ (data obrashcheniya: 12.10.2022).
[2] Federal'nyj zakon ot 25.12.2008 № 273-FZ «O protivodejstvii korrupcii» (posl. red.) [Elektronnyj
resurs]. - URL: https://base.garant.ru/12164203/ (data obrashcheniya: 12.10.2022).
[3] Federal'nyj zakon ot 27.07.2004 № 79-FZ «O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii» (posl. red.) [Elektronnyj resurs]. - URL: https://base.garant.ru/12136354/ (data obrashcheniya: 12.10.2022).
[4] Vedernikov L.M. Sluzhebnaya disciplina v organah vnutrennih del i sredstva ee obespecheniya: dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 1996. - S. 8.
[5] Grishin D.A. K voprosu o ponyatii i soderzhanii sluzhebno-disciplinarnogo prinuzhdeniya v ugolovno-ispolnitel'noj sisteme // Administrativnoe pravo i process. 2018. № 6. - S. 41.
[6] Kapustina I.Yu. Administrativno-pravovye sredstva obespecheniya zakonnosti i discipliny
sluzhby v organah vnutrennih del: dis. ... kand. yurid. nauk. - S.-Pb., 2009. - S. 39.
[7] Koloskov A.M. Pravovoe regulirovanie disciplinarnoj otvetstvennosti sotrudnikov ugolovno-ispolnitel'noj sistemy Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2011. S.15.
[8] Mal'cev E.P. K voprosu o soderzhanii termina «Sluzhebnaya disciplina» i merah disciplinarnoj otvetstvennosti, predusmotrennyh za eyo narushenie v sisteme organov vnutrennih del (policii) // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. 2012. № 3. - S. 111-116.
[9] Yunusov A. A., YUnusov S.A. K voprosu o ponyatii sluzhebnoj discipliny sotrudnikov ugolovno-ispolnitel'noj sistemy: Nauch. trudy FKU FSIN Rossii. 2021. № 3. - S. 404.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
