CC BY
10ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА ГИЛЬ,
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса ФГКОУ ВПО «Московский университет МВД России»
О ЗАЩИТЕ ЖИЗНИ И ЗДОРОВЬЯ СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ РОССИИ В СВЕТЕ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проанализированы статистические показатели получения сотрудниками полиции России травм, увечий и иных заболеваний, а также количество смертей среди сотрудников органов внутренних дел. Рассмотрено применение законодательства РФ, регламентирующего возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции.
Ключевые слова: защита жизни и здоровья, механизм гражданско-правового регулирования, вред жизни или здоровью, возмещение вреда, сотрудники полиции, развитие гражданского законодательства.
E.V. Gil, Post-Graduate, Sub-department of Civil Law and Procedure, Russia MI Moscow University; e-mail: [email protected], tel.: 8(905)705-58-74.
On the protection of life and health of Russian police officers in the light of developing Russian Federation civil legislation.
Statistical data of injuring, maiming and other diseases suffered by police officers, and also the number of deaths among MI officers are analyzed. The applying of RF legislation regulating the indemnifying of damage to life or health of the police officers is examined.
Key words: protection of life and health, mechanism of civil law regulation, damage to life or health, indemnification, police officers, developing civil legislation.
Анализ современного состояния практики возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников правоохранительных органов, показал многогранность проблемных вопросов, связанных с недостаточностью правового регулирования в данной области, что в ряде случаев порождает невозможность защиты сотрудников органов внутренних дел со стороны государства.
Обязанность государства гарантировать сотрудникам органов внутренних дел материальное обеспечение и компенсацию в случае причинения вреда жизни или здоровью при прохождении службы вытекает в первую очередь из ч. 1 ст. 1; ст. 2, 7; ч. 1, 3 ст. 37; ч. 1, 2 ст. 39; ч. 1 ст. 41; ч. 1 ст. 45; ст. 59; пп. «в», «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации, а также из характера выполняемых сотрудниками задач, связанных с обеспечением обороны страны и безопасности государства, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан и, следовательно, из осуществляемой в публичных интересах дея-тельности1.
Гражданско-правовое регулирование в сфере возмещения вреда, причиненного жизни или здо-
ровью сотрудников полиции, осуществляется в соответствии со следующими нормативными актами:
1) Федеральным законом от 7 февраля 2011 г № 3-ФЗ «О полиции»2, в котором изложены основные страховые гарантии сотрудникам полиции и нормы о выплатах в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей;
2) Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»3, прописывающим процедуру регулирования отношений, связанных с пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел, медицинским обслуживанием сотрудников и членов их семей, затрагивающим некоторые вопросы страхового обеспечения;
3) Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, устанавливающим гарантии социальной защиты сотрудников органов внутренних дел;
4) приказом МВД России от 15 октября 1999 п № 805 «Об утверждении Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае пибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких»5, непосредственно устанавливающим процедуру и порядок возмещения вреда;
5) Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»6, определяющим условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников органов внутренних дел России;
6) приказом МВД России от 16 декабря 1998 г
№ 825 «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья в системе МВД России»7, предусматривающим порядок проведения обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников органов внутренних дел;
7) приказом МВД России от 24 сентября 2007 г. № 824 «Об организации социальной работы с членами семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, и сотрудниками, ставшими инвалидами вследствие военной травмы»8, устанавливающим перечни учетной документации по количеству погибших, раненых сотрудников, членов их семей.
Стоит отметить, что статистические данные о количестве пострадавших сотрудников органов внутренних дел свидетельствуют о необходимости их защиты со стороны государства.
Сравнить количество погибших и раненых сотрудников органов внутренних дел России в период с 2007 по 2011 г. можно с помощью графиков, представленных ниже (рис. 1, рис. 2)9.
12124 12139
1 всего ранено
при исполнении
служебных
обязанностей
10 ■ прп охране 1141 общественного
1 при задержании преступника
1 пконтр-
терр Орали чес ш онера шых
Рис. 1. Количество сотрудников органов внутренних дел, раненых в период с 2007по 2011 год
10000
1000
100
L498
1453
1492
1310
973
10
1331 1361 1«° 1ЗЁ6 Г
I I __ I I
258
)30
| всего погибло
I при исполнении служебная обязанностей
I при охране общественного порядка
I при задержании преступника
1 в контр-террористически* операциях
2007 2008 2009 2010 2011 Рис. 2. Количество сотрудников органов внутренних дел, погибших в период с 2007по 2011 год
Анализ количественных данных, представленных в графиках, позволяет нам сделать вывод о том, что тенденция получения сотрудниками органов внутренних дел травм, увечий, ранений, а также показатели смертности сотрудников остаются из года в год практически неизменными. При этом, если учесть рост обращений сотрудников полиции в суд за защитой прав в связи с отказами в выплатах в целях возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, то становится очевидной необходимость реформирования механизма гражданско-правового регулирования данных отношений между государством и сотрудниками органов внутренних дел, являющегося на сегодняшний момент уже качественно устаревшим.
Для выявления существующего положения дел в области возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников органов внутренних дел, мы обратились к опубликованному в конце 2010 г. и действующему до настоящего времени опросу на форуме сотрудников МВД России. На вопрос: получаете ли Вы возмещение вреда по полученной травме в период прохождения службы и как его добились, получены ответы, позволяющие сделать следующие выводы10:
выплаты в возмещение вреда здоровью получают от МВД (УВД) без обращения в суд 25,27% опрошенных;
в выплатах в возмещение вреда здоровью отказано МВД (УВД) 14,29% опрошенных;
выплаты в возмещение вреда здоровью получают от МВД (УВД) по решению суда 23,08% опрошенных;
в настоящее время пытаются добиться выплат в возмещение вреда здоровью от МВД (УВД) через суд 30,77% опрошенных;
судебное решение принято в пользу пострадавшего, но суммы в возмещение вреда здоровью так и не получают 3,30% опрошенных.
Данная статистика указывает на то, что на практике возникает все больше случаев обращения сотрудников правоохранительных органов (более 50% респондентов) в судебные учреждения с целью добиться возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, так как в системе МВД России это сделать зачастую оказывается невозможно.
В настоящее время в России провозглашен курс на усиление мер государственной защиты сотрудников органов внутренних дел11, что в первую очередь предполагает системное реформирование нормативно-правовой базы МВД России.
Основной документ, прописывающий процедуру возмещения вреда сотрудникам полиции,
а именно Инструкция, утвержденная приказом МВД России № 80512 (далее - Инструкция), по своей сути основывается на нормах закона «О милиции»13 (о чем говорится в преамбуле приказа) и имеет большое количество выявленных в ходе практики ее применения существенных недостатков, в связи с чем применение положений, содержащихся в ней, не соответствует требованиям, установленным в ФЗ «О полиции» и ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
Естественно, возникла необходимость в разработке нового приказа, регламентирующего порядок выплат в целях возмещения вреда. Проект приказа «Об утверждении Инструкции о порядке выплаты единовременных пособий в случае гибели (смерти) или причинения увечья и иного повреждения здоровья сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации, ежемесячной денежной компенсации в случае причинения ему увечья или иного повреждения здоровья, а также сумм в возмещение вреда, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации или его близких родственников» в период с 29 декабря 2011 г. по 8 января 2012 г. прошел общественную экспертизу на форуме официального сайта МВД России14, в ходе которой сотрудники различных подразделений МВД России высказывали свои замечания и указывали на недостатки проекта приказа.
Основные отличия представленного проекта приказа от действовавшего ранее заключаются в следующем:
1) проект приказа предусматривает создание специальных комиссий по вопросам выплат в целях возмещения вреда, действующих на постоянной основе в центральном аппарате МВД, территориальных органах МВД, образовательных и научно-исследовательских учреждениях и окружных управлениях материально-технического снабжения;
2) из общих положений исключены определения телесных повреждений, заболеваний, понятия гибели (смерти), а также члены семьи и близкие заменены общим понятием «близкие родственники»;
3) увеличен срок сбора и оформления документов по выплатам с 15 до 30 суток;
4) из-за возникших на практике трудностей проведения служебной проверки по факту гибели сотрудника полиции в связи с необходимостью первоначального установления фактов и обстоятельств по возбуждаемому уголовному делу сроки рассмотрения уголовного дела по проекту приказа не включаются в общий срок рассмотрения материалов проверки;
5) расходы на выплаты единовременных пособий, денежных компенсаций и сумм в возмещение причиненного вреда будут производиться за счет доведенных объемов бюджетных ассигнований органа, в котором сотрудник проходит службу, а не за счет соответствующей сметы содержания ОВД;
6) изменения коснулись перечня документов, необходимых для решения вопроса о выплате единовременного денежного пособия. Если ранее следовало представить лишь заключение по служебной проверке, то теперь необходимо прилагать полный перечень документов проверки, также новшеством стала необходимость прилагать к материалам проверки копию заключения эксперта бюро судебно-медицинской экспертизы о причине гибели;
7) появился строго фиксированный перечень документов, представляемых комиссии для решения вопроса о выплате единовременного пособия, в который входят: рапорт сотрудника, материалы служебной проверки, копия заключения ВВК, а также копия приказа об увольнении сотрудника в связи с состоянием здоровья.
Ситуация ожидания принятия нового приказа породила на практике эффект так называемого правового вакуума: комиссии, разрешающие порядок выплат в целях возмещения вреда функционируют, но не могут ссылаться в своей работе на устаревшую Инструкцию, несмотря на то, что официально она еще продолжает действовать, и руководствуются лишь положениями Закона «О полиции».
Также определенная группа проблем в данном правовом поле сложилась вокруг следующей ситуации. Предположим, сотрудник получил ранение, травму или заболевание в период до вступления в силу ФЗ «О полиции», соответственно расчет причитающихся ему сумм возмещения вреда был произведен по ранее действовавшему законодательству. Данные суммы выплачиваются до сих пор ежемесячно, и вроде бы очевидной становится необходимость произвести перерасчет сумм в связи с изменившейся нормативной базой. Однако сотрудник уволен со службы в органах внутренних дел как полностью или частично потерявший профессиональную трудоспособность и на сегодняшний момент уже не является сотрудником органов внутренних дел15. В настоящее время данная ситуация остается законодательно неурегулированной, и ДГСК МВД России при обращении граждан ссылается на возможность разрешения подобных ситуаций лишь после вступления в силу вышеназванного приказа, утверждающего инструкцию о порядке производства выплат в целях возмещения вреда.
Также большое количество проблем возникает в связи с внесением изменений 8 ноября 2011 г. в ст. 5 ФЗ от 28 марта 1998 г № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы». Изменения коснулись размеров выплачиваемых страховых сумм, которые теперь не зависят от оклада денежного содержания, а становятся строго фиксированными для всех категорий сотрудников.
Так, в случае гибели (смерти) застрахованного лица в период прохождения службы размер выплачиваемой страховой суммы увеличился с 25 окладов денежного содержания каждому выгодоприобретателю до 2 млн руб.; в случае установления инвалидности застрахованному лицу полагаются следующие выплаты: инвалиду I группы - от 75 окладов денежного содержания до 1,5 млн руб.; инвалиду II группы - от 50 окладов денежного содержания до 1 млн руб.; инвалиду III группы - от 25 окладов денежного содержания до 500 тыс. руб.; в случае получения застрахованным лицом тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии) - от 10 окладов денежного содержания до 200 тыс. руб., легкого увечья (ранения, травмы, контузии) - от 5 окладов денежного содержания до 50 тыс. руб.
Можно отметить, что размер страховых сумм увеличился практически в два раза. Проблемные вопросы начали возникать тогда, когда сотрудники стали обращаться с требованиями о выплатах по договору страхования в 2012 г., а травмы или заболевания были получены ими в 2011 г. или ранее. Тут же появляется определенная сложность: если, допустим, травма получена в конце 2011 г., а лечение продолжалось с 2011 по 2012 г., то исходя из каких сумм рассчитывается возмещение вреда? На практике стали исходить из установленных сумм на момент получения травмы, что вызвало большой поток судебных жалоб сотрудников.
Нередко существующие пробелы в правовом регулировании не позволяют воспользоваться предоставленными сотруднику полиции правами, и он оказывается лишенным защиты со стороны государства.
Так, согласно ч. 6 ст. 43 ФЗ «О полиции» в случае причинения сотруднику полиции в связи с выполнением служебных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья, исключающих
возможность дальнейшего прохождения службы в полиции и повлекших стойкую утрату трудоспособности, ему выплачивается ежемесячная денежная компенсация в размере утраченного денежного довольствия по состоянию на день увольнения со службы в полиции за вычетом размера назначенной пенсии по инвалидности с последующим взысканием выплаченных сумм компенсации с виновных лиц. Денежная компенсация выплачивается в случае увечья или иного повреждения здоровья, связанных с осуществлением служебной деятельности, т.е. при наличии причинно-следственной связи между повреждением здоровья и осуществлением служебных обязанностей.
Другим условием, с которым связывается выплата ежемесячной денежной компенсации, является назначение пенсии по указанным в названной статье основаниям, т.е. должна быть назначена пенсия по инвалидности. Процент утраты трудоспособности как одно из условий для назначения денежной компенсации законодатель в означенной норме не предусматривает. Из этого можно сделать вывод, что сотрудник, уволенный из органов внутренних дел после 1 марта 2011 г., не обязан проходить экспертизу на предмет установления процента утраты профессиональной или общей трудоспособности. Можно предположить, что в данном случае сотрудника увольняют из органов на основании заключения военно-врачебной комиссии - значит, он полностью утрачивает способность заниматься профессиональной деятельностью, а посему процент утраты трудоспособности равен 100%. Данное предположение сделано на основании п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 марта 2011 г. № 2 «О применении судами законодательства об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»16, в котором говорится о необходимости иметь в виду, что степень утраты профессиональной трудоспособности должна определяться в зависимости от способности пострадавшего осуществлять не любую профессиональную деятельность, а только ту профессиональную деятельность, которую он фактически осуществлял до наступления страхового случая по трудовому договору. В связи с этим, если застрахованный не способен полностью выполнять работу определенной квалификации, объема и качества, то его способность осуществлять профессиональную деятельность следует считать утраченной полностью.
Пунктом 8 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации
и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что расторжение контракта по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, осуществляется в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии. При наличии у сотрудника органов внутренних дел признаков стойкой утраты трудоспособности он направляется в учреждение медико-социальной экспертизы для определения стойкой утраты трудоспособности и (или) установления факта инвалидности. Порядок определения стойкой утраты трудоспособности сотрудника устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако до настоящего времени соответствующего постановления, определяющего порядок стойкой утраты трудоспособности сотрудников органов внутренних дел, не принято.
Определить процент утраты трудоспособности на сегодняшний день без обращения в суд не представляется возможным.
Так, в определении Верховного Суда от 4 марта 2010 г.17, рассмотревшего гражданское дело по иску Митрохина И.С. к Управлению внутренних дел по Орловской области о взыскании ежемесячных выплат в возмещение вреда здоровью и задолженности по указанным выплатам, обозначено: «Установление размера утраты профессиональной трудоспособности в силу ч. 1 ст. 79 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации может быть осуществлено лишь путем проведения соответствующей экспертизы, так как согласно упомянутой норме процессуального законодательства при возникновении вопросов, требующих специальных познаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, назначается экспертиза. Из материалов дела усматривается, что назначенная по определению суда медико-социальная экспертиза на предмет установления степени утраты Митрохиным И.С. профессиональной трудоспособности в связи с полученной при исполнении служебных обязанностей травмой не была проведена, поскольку определение процента утраты трудоспособности сотрудниками органов внутренних дел в компетенцию учреждений медико-социальной экспертизы не входит. Между тем отказ органа медико-социальной экспертизы провести исследование и дать экспертное заключение по вопросам, которые были поставлены перед экспертом судом, не мог служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных исковых требований в полном объеме, процессуальное законодательство таких последствий не предусматривает».
Стоит заметить, что суды неоднократно отказывали истцам в удовлетворении их требова-
ний по уплате сумм в целях возмещения вреда по причине отсутствия данных о степени утраты трудоспособности истца, с учетом которой подлежит определению размер выплаты. А провести такую экспертизу и установить степень утраты трудоспособности орган медико-социальной экспертизы не мог, так как это не входит в его компетенцию.
Данный пробел в правовом регулировании до настоящего времени не позволяет должным образом обеспечить защиту прав действующих сотрудников полиции и сотрудников, уволенных вследствие травм и увечий, полученных при исполнении служебных обязанностей.
В заключение хочется отметить, что проведенный анализ действующего законодательства, призванного обеспечить защиту жизни и здоровья сотрудников полиции России, выявил множество его существенных недостатков, в связи с чем большое количество сотрудников полиции не имеет возможности воспользоваться принадлежащими им правами. Для разрешения данной проблемы нам представляются необходимыми совершенствование механизма гражданско-правового регулирования отношений, возникающих вследствие причинения вреда жизни или здоровью сотрудников полиции, и только впоследствии - разработка на его основе новых нормативных правовых актов, удовлетворяющих всем требованиям практики.
1 Постановление Конституционного суда РФ от 26 декабря 2002 г. № 17 «О признании не соответствующим Конституции РФ абзаца 2 пункта 4 статьи 11 ФЗ „Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции"» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 1. Ст. 152.
2 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. 2011. № 5401. 8 февр.
3 Федеральный закон от 19 июля 2011 г № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. № 5533. 21 июля.
4 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. № 5651. 7 дек.
5 СПС Гарант. URL: http://www.base.garant.ru/12117196/ (дата обращения: 23.04.2012).
6 СПС Гарант. URL: http://www.base.garant.ru/12111156/ (дата обращения: 23.04.2012).
7 СПС Гарант. URL: http://www.base.garant.ru/12114515/ (дата обращения: 23.04.2012).
8 СПС Гарант. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/1256700/ (дата обращения: 23.04.2012).
9 Данные предоставлены Департаментом государственной службы и кадров МВД России.
10 Возмещение вреда здоровью по военной травме: Форум сотрудников МВД. URL: http://www.polise-russia.ru/ showthread.php?t=25888 (дата обращения: 10.05.2012).
11 Из выступления экс-министра внутренних дел России генерала армии Рашида Нургалиева: «Почти на треть увеличилось количество обращений о принятии мер государственной защиты в отношении сотрудников органов внутренних дел. И мы обязаны создать им все условия для нормальной работы, которая сопряжена с постоянным риском для жизни. Об этом нам напоминают и печальные цифры. Только в прошлом году в ходе выполнения служебных обязанностей 2645 сотрудников ОВД и военнослужащих внутренних войск получили ранения, а 440 - погибли. Семерым из них посмертно присвоено звание Героя России» // Полиция России: Журнал МВД России. 2011. № 4. С. 5.
12 СПС Гарант. URL: http://www.base.garant.ru/12117196/ (дата обращения: 23.04.2012).
13 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции». URL: http://www.consultant.ru/popular/militia/ (дата обращения: 10.05.2012).
14 Пояснительная записка и проект приказа МВД России «Об утверждении Инструкции о порядке выплаты единовременных пособий в случае гибели (смерти) или причинения увечья и иного повреждения здоровья сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации, ежемесячной денежной компенсации в случае причинения ему увечья или иного повреждения здоровья, а также сумм в возмещение вреда, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации или его близких родственников». URL: http://www.mvd.ru/mvd/documents/archive/show_100525/ (дата обращения: 03.05.2012).
15 Возмещение вреда по военной травме / Межрегиональный профсоюз сотрудников ОВД РФ. URL: http:// policemagazine.ru/forum/showthread.php?t=3371 (дата обращения: 10.05.2012).
16 Российская газета. 2011. № 5433. 18 марта.
17 Определение Верховного Суда РФ от 4 марта 2010 г. № 37-В09-10. URL: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/ verhsud_big_44569.htm (дата обращения: 10.05.12).
