CC BY
136
2015. № 4
О ЗАКРЕПЛЕНИИ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА В КОНСТИТУЦИИ
ЕКАТЕРИНА ГЕННАДЬЕВНА КАЛИНИНА
Аспирант кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, e-mail: [email protected]
Автор отмечает фактическое отсутствие в Конституции РФ норм, определяющих статус омбудсмена, и обращается к конституциям стран мира для установления стандарта и степени закрепления в текстах конституций институтов омбудсмена общей компетенции и специализированного омбудсмена как нового элемента внутригосударственного механизма защиты прав человека.
In this article, due to the absence of norms that determinate the ombudsman's status in the Constitution of Russian Federation the author has recourse to comparative legal studies of foreign constitutions to analyze the world practice to establish the norms with respect to ombudsman or specialized ombudsman as a new element of domestic human rights protection mechanism.
Ключевые слова: омбудсмен, специализированный омбудсмен, конституция, права человека, уполномоченный по правам человека, сравнительное правоведение
Key words: ombudsman, specialized ombudsman, constitution, human rights, commissioner for human rights, comparative law
Положения основного закона любой страны характеризуются определенностью и устойчивостью, что отчасти обусловлено его учредительной функцией. В конституциях большинства стран мира учреждаются основы общественного и государственного устройства, которые выбирает народ, проживающий на территории данного государства. Учредительная природа конституции проявляется и в том, что ее положения выступают в качестве основы всей системы законодательства1.
В формально-юридическом аспекте конституция является первоосновой для норм, принятых в ее развитие и выраженных в законах и других правовых актах. Иными словами, конституция - основа той внутренней формы, которая образует юридическую материю отдельно взятой правовой системы. При этом в учредительной функции конституции можно выделить особый фактор субъективного порядка, заключающийся в определении устоев государства. Ввиду особого духовно-мировоззренческого назначения конституции эту ее особенность принято выделять в качестве отдельной функции конституции2. Вместе с тем
закрепленная для всех последующих производных первооснова объективного порядка тесно связана с заложенной в ней идеей. А. И. Елистратов, размышляя о законах в конституционном государстве, отмечал: «Законы отражают в себе разумение и волю определенной группы людей, которые, участвуя в созидании этих правил, подали за них свой голос»3. В связи с этим разумение и воля людей на протяжении многих веков были устремлены к признанию и закреплению прав и свобод человека. С ходом истории идея прав человека стала основой современной организации жизни людей, что нашло отражение и в позитивном праве.
Идея прав человека, обретшая силу в эпоху Великой французской революции, в настоящее время сохраняет свое содержание и выступает средством противодействия деятельности публичной администрации. Права и свободы возводят статус человека до уровня, не уступающего положению государства-суверена4. Страх потери дарованной человеку власти порождает необходимость внедрения в правовую систему усиленных механизмов защиты данных прав для сохранения человека в центре
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
государственного строя. Одним из таких внутригосударственных механизмов реализации и защиты прав человека является институт омбудсмена. Становление этого института и включение его в правовую систему часто рассматриваются в качестве одного из ключевых направлений в политике государства по развитию демократических начал5. Однако несмотря на то что конституции практически всех стран содержат положения о правах и свободах человека, только чуть более трети из них закрепляют институт омбудсмена.
Как известно, институт омбудсмена зародился в Швеции. Историческим предшественником омбудсмена юстиции являлся главный сенешаль, полномочия которого заключались в надзоре от имени верховной власти короля за отправлением правосудия в королевстве6.
Конституции практически всех стран содержат
положения о правах и свободах человека, но только чуть более трети из них закрепляют институт омбудсмена
Конституционно-правовой статус омбудсмена был урегулирован в ст. 97 Конституции Швеции 1809 г. (Regeringsform)7.
Россия заимствовала данный институт из европейских юрисдикций8, поэтому его закрепление в Основном законе страны носит первичный, но не инструментальный характер. В ст. 2 Конституции РФ государство возлагает на себя обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Заложенный ст. 2 фундамент подкреплен ст. 17 Конституции РФ, в которой провозглашаются гарантии, направленные на реализацию и функционирование внутригосударственного механизма защиты прав человека. И только в п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ указывается на наличие в правовой системе России должности Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой и действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Статус омбудсмена определяет Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - Закон об Уполномоченном по правам человека в РФ).
Схожая отсылка к специальному закону встречается, например, в конституциях Испании и Судана.
В ч. 1 гл. 4 разд. 54 Конституции Испании 1978 г. содержится норма, отсылающая к ор-
ганическому закону, т. е. закону, который принят во исполнение Конституции и регулирует статус Защитника людей (Defensor del Pueblo). Согласно положениям Конституции Испании Защитник людей назначается на должность Генеральными Кортесами (парламентом Испании) и является высшим уполномоченным лицом парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, по результатам которого представляет доклад в парламент. Таким образом, Конституция Испании в качестве первоосновы устанавливает наиболее популярную среди европейских стран классическую модель компетенции омбудсмена, главными целями которой выступают повышение эффективности государственного управления и борьба с признаками «ненадлежащего управления»9.
В силу ч. 8 ст. 143 Временной конституции Судана 2005 г. в стране действует независимый орган, именуемый Общественной палатой жалоб (встречается также иной вариант перевода названия данного органа - Кабинет государственного омбудсмена). Палату возглавляет председатель, который вместе с членами Палаты назначается на должность Президентом республики из числа компетентных и добросовестных лиц, чьи кандидатуры были одобрены Национальным собранием. Омбудсмен и другие члены кабинета несут ответственность за свои действия перед Президентом и Национальным собранием.
Не вмешиваясь в судебную власть, Палата рассматривает жалобы граждан на ненадлежащее управление, осуществляемое органами исполнительной власти. Палата не рассматривает дела, если заявитель или потерпевший может разрешить спор в судебном порядке. Палата выносит на рассмотрение главы государства рекомендации или предложения, касающиеся мер защиты. Палата вправе рекомендовать Президенту или Национальному собранию любые меры, которые она сочтет подходящими для обеспечения эффективности, справедливости или честности в части выполнения органами исполнительной власти полномочий при взаимодействии с иными государственными органами. Полномочия, порядок, условия принятия на должность и прохождения службы членами и работниками Палаты регулируется Специальным законом Судана10.
Таким образом, в указанных конституциях конституционно-правовой статус омбудсмена раскрыт более подробно, чем в Конституции РФ, и детализирован в органических законах.
В конституциях ряда стран приводится определение понятия омбудсмена для выявления сущности и специфики этого института.
2015. № 4
Например, в ст. 192 Конституции Республики Ангола 2010 г. дается следующая дефиниция: омбудсмен - это независимый государственный орган, учрежденный в целях защиты прав и свобод и обеспечения гарантий, также обеспечивающий посредством невластных мер справедливость и законность действий органов государственной власти.
Одно из самых лаконичных понятий находим в Конституции Буркина-Фасо 1991 г., согласно которой омбудсмен (медиатор) есть действующий на безвозмездных началах орган по рассмотрению жалоб, возникающих в правоотношениях между органами государственной власти и гражданами11.
В ст. 86 Конституции Аргентины 1853 г. омбудсмен, или Защитник людей, определяется как независимый орган, назначаемый на должность Национальным конгрессом, осуществляющий свои полномочия на основе принципов автономности и неподотчетности другим органам государственной власти. Основной задачей Защитника людей является защита прав и свобод человека, иных прав, обеспечение гарантий и интересов, защищаемых Конституцией и законом от действий, решений, бездействия органов государственной власти, а также надзор за исполнением указанными органами функций представителя власти12.
В ст. 83.1 Конституции Армении 1995 г. указано, что Омбудсмен (Защитник прав человека) - это «независимое должностное лицо, которое осуществляет защиту нарушенных органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами прав и свобод»13.
В Российской Федерации понятие «омбуд-смен» как таковое отсутствует и в федеральном законодательстве. В Законе об Уполномоченном по правам человека в РФ обозначена цель создания института: «Должность... учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». Установленное законом развернутое определение дается в отношении специализированного уполномоченного по защите прав предпринимателей в единстве с его аппаратом: это «.государственный орган с правом юридического лица, обеспечивающий гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органа-
ми местного самоуправления и должностными лицами»14.
Несмотря на наличие во многих странах специализированных уполномоченных по правам человека, т. е. омбудсменов, сфера компетенции которых ограничена по тому или иному критерию (к примеру, в Норвегии действуют омбуд-смены потребителей и военный омбудсмен, в Великобритании - уполномоченный по делам здравоохранения)15, их статус редко закрепляется конституционно. Так, нормы, определяющие статус специализированного омбудсмена, встречаются в Основном законе ФРГ 1949 г. Согласно его ст. 45Б в ФРГ назначается Парламентский уполномоченный по обороне в целях защиты основных прав, а также содействия Бундестагу в осуществлении парламентского контроля за Вооруженными силами. Его статус определяется федеральным законом16. При этом в ФРГ, помимо поименованного в Конституции уполномоченного по обороне, в землях образуются обособленные от федеральных комитетов «гражданские уполномоченные». Например, в Шлезвиг-Гольштейне учреждена должность уполномоченного по социальным вопросам, который исполняет свои обязанности в тесном сотрудничестве с комитетами по петициям региональных парламентов17.
Наличие специализированных уполномоченных по правам человека как самостоятельного института закрепляется также в ст. 159 Конституции Словении 1991 г. (в ред. 2013 г.).
В конституциях ряда стран статус омбудсмена определяется в полном объеме, т. е. необходимость в принятии законов в развитие положений о статусе омбудсмена практически отсутствует. Это конституции Маврикия, Малави, Австрии.
По результатам проведенного сравнительно-правового исследования можно сделать следующие выводы.
Во-первых, правовая основа деятельности омбудсмена обычно заложена в основном законе государства и вытекает из гарантий прав и свобод человека. В зависимости от правовой системы, правовых традиций, идеологии, а также территориальной организации власти положения об омбудсмене могут быть включены в текст конституции в детализированном или общем виде.
Во-вторых, институт омбудсмена на современном этапе развития перестал быть сугубо европейским институтом. Более того, именно в государствах Восточной Африки институт омбудсмена разработан и целостно закреплен в конституциях, что в формально-юридическом
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
аспекте придает данному институту статус особого конституционно-правового органа. Однако надо отметить, что исследуемый институт как внутригосударственный механизм защиты прав человека известен на всех континентах.
В-третьих, для России институт омбудсмена является рецепцией, включенной в текст Конституции для дальнейшего его закрепления в федеральном конституционном законе.
В любом случае мир далеко ушел от позиции средневековых европейских архивариусов: «Quod non est in actis, non est in mundo» («Чего нет в документах, того нет на свете»). Сегодня право инструментально и готово выступить в качестве нормативного образования для практической деятельности. А потому неполное раскрытие в тексте Конституции РФ статуса омбудсмена и отсутствие в ней положений о возможном существовании специализированных уполномоченных по правам человека только расширяют потенциал Основного закона и не препятствует развитию данных институтов на практике.
1 Кокотов А. Н. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2013. С. 37; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 81-90; Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс. 4-е изд. М., 2011. Т. 1. С. 199-201.
2 Добрынин Н. М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. Новосибирск, 2013. С. 41.
3 Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд., перераб. М., 1915. С. 62.
4 Алексеев С. С. Право - предназначение. Доклад при вручении Демидовской премии 2010 года. Екатеринбург, 2011. С. 34.
5 Ухтияров А. И. Уполномоченный по правам человека как публично-правовой институт защиты прав граждан // Омбудсмен. 2013. № 1. С. 29-33.
6 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М., 1997. C. 35.
7 Fabbricotti A. Ombudsperson // Oxford Public International Law. Oxford, 2013.
8 Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. Екатеринбург, 2010. С. 10.
9 Bertelli A. M. Law and Public Administration // The Oxford Handbook of Public Management Online Publication. 2009. September; Эмих В. В. Указ. соч. С. 15. Fabbricotti A. Op. cit.
10 Конституция Судана // URL: https://www.constitu-teproject.org.
11 Конституция Буркина-Фасо // URL: https://www.consti-tuteproject.org.
12 Конституция Аргентины // URL: https://www.consti-tuteproject.org.
13 Конституция Армении // URL: https://www.consti-tuteproject.org.
14 Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78--ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.
15 Эмих В. В. Указ. соч. С. 87.
16 Основной закон ФРГ // URL: https://www.con-stituteproject.org.
17 Середа М. Ю. Институт омбудсмена в ФРГ // Омбудсмен. 2013. № 2.
