CC BY
229
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2014. № 1(15)
О ВОЗВРАЩЕНИИ ПРОКУРОРАМ ПРАВА ВОЗБУЖДАТЬ УГОЛОВНЫЕ ДЕЛА
© В. И. Толмосов
В ланной статье на основе анализа лействуюшего уго-ловно-проиессуального законолательства, веломствен-ных приказов Генерального прокурора РФ, позииий ученых-проиессуалистов и уголовной статистики прел-принято обоснование возврашения прокурорам права Толмосов Вячеслав Иванович на возбужление уг°л°вных лел.
кандидат юридических наук, Ключевые слова: сталия возбужления уголовноголела,
профессор прокурор, сообшение о совершенном преступлении,
заведующий кафедрой лослелственная проверка.
уголовного права и процесса
Самарская Ч. 2 ст. 21 УПК предписывает прокурору,
гуманитарная академия следователю, органу дознания и дознавателю в
каждом случае обнаружения признаков преступного деяния принимать предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством меры по установлению события преступления и изобличению лица или лиц, виновных в его совершении. При этом детальное изложение поводов и оснований для возбуждения уголовного дела и связанных с ним вопросов содержится в гл. 19 УПК (ст. ст. 140—145).
Важность стадии проверки сообщений о преступлениях, обусловленная значимостью принимаемых в результате решений (о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела), очевидна и споров среди теоретиков и практиков не вызывает. Именно на этом этапе досудебного производства начинается сбор доказательственной информации о факте совершения преступления, его обстоятельствах и лицах, причастных к нему. Более того, законодатель допускает возможность производства при
этом отдельных следственных действий (например, осмотра места происшествия, документов, предметов, трупов, освидетельствования, назначения судебных экспертиз), то есть сбор доказательств. УПК определяется также полномочия участников уголовного судопроизводств на данной стадии уголовного процесса, в том числе права и обязанности прокурора, предусмотренные ст. 37 названного Кодекса:
^ проверять исполнение требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК);
^ выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК);
^ «истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела», а также принимать по ним решение в соответствии с УПК (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК);
^ осуществлять в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК:
— передачу материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (в соответствии с правилами ст. 151 УПК);
— изъятие любых материалов такой проверки у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти);
— их передачу следователю Следственного комитета РФ (с обязательным указанием оснований).
Порядок действий компетентных органов, сопряжённых со стадией возбуждения уголовного дела, регламентирован как УПК, так и ведомственными нормативными актами, от неукоснительного исполнения которых зависят законность и обоснованность принимаемых решений и перспективы предварительного расследования. Именно поэтому так важен прокурорский надзор уже на этой стадии уголовного процесса.
Между тем, анализ следственной практики говорит о существенных нарушениях действующего законодательства. В их числе многочисленные отказы в приёме и регистрации заявлений о преступлении (особенно, когда нет информации о конкретном виновнике совершённого деяния), нарушения сроков рассмотрения соответствующих заявлений (обращений), неисполнение законодательных предписаний о необходимости уведомления заявителя о принятом решении с разъяснением права и порядка его обжалования и т. д.
К этому добавим, что на данной стадии уголовного процесса не исключена потенциальная опасность принятия необоснованного и противозаконного решения по различным причинам - чаще субъективного свойства. Поэтому её надзорное сопровождение со стороны органов прокуратуры — главная гарантия законности, предопределяющая правомерный алгоритм дальнейших процессуальных действий.
Более того, с этой стадии начинается правозащитная функция прокурора, обязанного выявлять и пресекать с помощью вверенных ему средств, прокурорского реагирования любые нарушения конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов дознания и предварительного следствия. Эти нарушения несут в себе мощный негативный социальный заряд, на корню подрывающий доверие населения к правоохранительным органам1.
Для минимизации и предупреждения нарушений действующего законодательства органами дознания и предварительного следствия в уголовном судопроизводстве, в том числе при производстве так называемых доследствен-ных проверок, разработаны алгоритмы надлежащих действий прокурорского корпуса страны в сфере данного направления надзора, зафиксированные в соответствующих руководящих приказах Генпрокуратуры РФ2.
Одновременно отметим, что ФЗ РФ № 4866-1 от 27 апреля 1993 года позволяет каждому гражданин нашей страны обратиться с жалобой в суд на неправомерные действия (решения) государственных органов и т. д., а также должностных лиц и государственных служащих, если считает, что ими нарушены его права и свободы (ст. 1)3.
Кроме того, российское законодательство допускает согласуемую с ФЗ № 594 от 2 мая 2006 года возможность обращения к вышестоящему руководите-
1 Не случайно Генпрокуратура РФ уделяет пристальное внимание вопросам усиления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере уголовного судопроизводства. См., например: Приказы Генпрокуратуры РФ: 1) от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (действующая редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://genproc. gov.ru/documents/orders/ document-14257/ (дата обращения: 14.05.2014); 2) от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» [Электронный ресурс]. URL: http:// genproc.gov.ru/documents/orders/document-14264/ (дата обращения: 14.05.2014).
2 См.: Приказы Генпрокуратуры РФ: 1) от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (действующая редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_74766/ (дата обращения: 10.04.2014); 2) от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base= LAW;n=115969 (дата обращения: 10.04.2014); 3) от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_ doc_LAW_ 119859/#p44 (дата обращения: 06.05.2014).
3 См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (действующая редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_84613/ (дата обращения: 06.05.2014).
4 См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 148534 (дата обращения: 06.05.2014).
лю и прокурору, ибо судебные процедуры, как правило, носят длительный характер и связаны с определёнными материальными и временными затратами.
Обжалование действий и решений должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, прокурору или в суде предусмотрено также гл. 16 УПК.
В процессе обжалования действий и решений должностных лиц прокуратура занимает промежуточное положение между лицом, которое вынесло обжалуемое решение, и судом. Проверка соответствующей учётно-регистрационной работы ведётся в двух направлениях. С одной стороны, — по линии так называемого общего надзора, осуществляемого прокуратурой, — в органах дознания и предварительного следствия. С другой, — в самой системе прокуратуры, когда вышестоящий прокурор проверяет постановку этой работы в нижестоящем звене по линии ведомственного контроля с учётом требований Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утверждённой приказом Генпрокуратуры РФ от 30 января 2013 года № 455.
Проблемы взаимодействия прокурора с органами дознания и предварительного следствия на данной стадии уголовного судопроизводства во многом обусловлены процедурной неурегулированностью их взаимоотношений, в том числе из-за отсутствия обязанности периодического представления прокурору информации о поступивших обращениях, а также результатах их рассмотрения. В этой связи поясним, что мы не видим решения вопроса в установленной УПК для руководителей следственного органа, следователей, органов дознания и дознавателей обязанности в 24 часа направлять прокурору копии постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 148 УПК). Ведь проблема состоит в недоведении дела до принятия юридически значимого акта, который можно отменить, обжаловать и т. д. При этом, — по мнению М. П. Полякова и А. Ф. Федулова, — прокурор «при наличии фактов фальсификации материалов доследственных проверок, < ... > должен выносить мотивированное постановление о направлении в органы предварительного следствия соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений»6.
Да, действительно, по действующему законодательству прокурор должен поступить именно так, ибо, выявив нарушения при возбуждении уголовных дел со стороны полномочных органов и должностных лиц, он ограничен в средствах реагирования — не обладает правом самостоятельного возбуждения уголовных дел, что едва ли правильно.
5 См.: Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утверждённая приказом Генпрокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [Электронный ресурс]. иКЬ: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14258/ (дата обращения: 06.05.2014).
6 Поляков М. П. Прокурорский надзор : конспект лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Фе-дулов. 3-е изд., испр. и доп. М : Высшее образование, 2009. С. 105.
С. Э. Воронин и Н. А. Кириенко точны, когда поясняют, что «такой порядок < ... > не способствует эффективности уголовного судопроизводства, поскольку затягивает процесс восстановления нарушенных прав заинтересованных лиц и организаций»7.
Не случайно, отдельные авторы предлагают законодателю вернуть прокурору право возбуждения уголовных дел и передачи их по подследственности для производства предварительного расследования в органы дознания и следствия8.
Этот взгляд мы полностью разделяем, учитывая его соответствие практике европейских государств. В рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 года № Я, (2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» прямо указано, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры <...> решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования»9.
Именно в данном контексте приведём созвучное мнение 3. Ш. Гатауллина: «Отстранение прокурора от непосредственного принятия решения о возбуждении или об отказе возбуждения уголовного дела может привести к возрастанию роли узковедомственных интересов в расследовании преступлений, росту коррупции в следственных органах, поскольку внешний (прокурорский) надзор за расследованием, достаточно эффективно играющий сдерживающую роль, в новых условиях может оказаться существенно ослабленным»10.
О крайне тяжёлой ситуации, сложившейся в стране по вопросам учёта, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях, можно судить даже по результатам анализа состояния законности в одном, отдельно взятом федеральном округе, — Уральском. Здесь, например, только за 1-й квартал 2010 года в ходе прокурорских проверок были выявлены и дополнительно поставлены на учёт 4573 преступления (+3,8%), не получивших в своё время должной регистрации и расследования в органах правоохраны. Причём, предметом особой озабоченности признано увеличение количества фактов сокрытия от учёта перевозок и сбыта поддельных денег (+79,3%), разбоев (+55,6%) и причинений тяжкого вреда здоровью (+18,3%). При этом самой расхожей формой укрытия преступных деяний считается вынесение незаконных поста-
7 Воронин С. Э. Прокурор как участник уголовного судопроизводства / С. Э. Воронин, Н. А. Кириенко; Биробиджанский филиал ФГБОУ ВПО «Амурский государственный университет». Биробиджан, 2012. С. 92 [Электронный ресурс]. URL: http:// m.samolit.com/read_html/4947/#sdfootnote19sym (дата обращения: 29.04.2014).
8 См., например: Рябинина Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2008. № 1. С. 41—45; Сычёв Д. А. Уголовно-процессуальные функции прокурора, осуществляемые в ходе досудебного производства // КриминалистЪ. 2013. № 1 (12). С. 49—54.
9 Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R (2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятая 6 октября 2000 г. на 724-м заседании представителей министров [Электронный ресурс]. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=1025377#sub_id=100 (дата обращения: 07.05.2014).
10 Гатауллин 3. Ш. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном судопроизводстве // Бизнес в законе. 2009. № 1. С. 225.
новлений об отказе в возбуждении уголовного дела, подтверждённое фактом восстановления на учёте органами прокуратуры за указанный период времени 4124 преступлений, не получивших своевременной уголовно-правовой оценки из-за принятия органами дознания и предварительного следствия названных противоправных процессуальных решений (+4,2%)41.
Даже эти статистические данные свидетельствуют об актуальности и целесообразности возрождения законодательного допуска прокурорского корпуса страны к возбуждению уголовных дел, причём как в отношении преступно поправших Закон следователей и дознавателей, так и по сокрытым ими конкретным криминальным фактам. Какой-либо логики в том, чтобы прокурор после выявления в ходе прокурорской проверки очевидного факта совершения преступления передавал вопрос о возбуждении уголовного дела на разрешение (усмотрение) следственных органов, мы не видим (полагаем, что правильнее, чтобы он возбудил дело, а затем незамедлительно направил его по подследственности для расследования).
Во-первых, мы усматриваем в этом элемент дублирования, не отвечающий государственным интересам по причине распыления соответствующих сил и средств.
Во-вторых, от этого, на наш взгляд, страдает оперативность поиска, обнаружения, фиксации и вовлечения доказательственной информации в процесс доказывания на правах доказательств по конкретному уголовному делу, обусловленная неминуемой задержкой в таких случаях начала уголовного преследования.
Таким образом, возвращение прокурору права возбуждать уголовные дела — насущная практическая потребность современного этапа развития нашего государства, без законодательного удовлетворения которой наши пожелания не выйдут за рамки благих намерений.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Анализ состояния законности при учёте, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях в Уральском федеральном округе за I-й квартал 2010 г. // Официальный сайт Управления Генпрокуратуры РФ в Уральском федеральном округе [Электронный ресурс]. URL: http://genprok-urfo.ru/library/?cid=66 (дата обращения:
07.05.2014).
2. Воронин, С. Э. Прокурор как участник уголовного судопроизводства / С. Э. Воронин, Н. А. Кириенко ; Биробиджанский филиал ФГБОУ ВПО «Амурский государственный университет». Биробиджан, 2012. С. 92 [Электронный ресурс]. URL: http:// m.samolit.com/read_html/4947/#sdfootnote19sym (дата обращения: 29.04.2014).
3. Гатауллин, 3. Ш. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном судопроизводстве // Бизнес в законе. 2009. № 1. С. 225.
4. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (действующая редакция) [Электрон-
11 См.: Анализ состояния законности при учёте, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях в Уральском федеральном округе за 1-й квартал 2010 г. // Официальный сайт Управления Генпрокуратуры РФ в Уральском федеральном округе [Электронный ресурс]. ИЯЬ: http://genprok-urfo.ru/library/?cid=66 (дата обращения: 07.05.2014).
ный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_84613/ (дата обращения: 06.05.2014).
5. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утверждённая приказом Генпрокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14258/ (дата обращения: 06.05.2014).
6. Поляков, М. П. Прокурорский надзор : конспект лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Фе-дулов. 3-е изд., испр. и доп. М : Высшее образование, 2009. С. 105.
7. Приказы Генпрокуратуры РФ: 1) от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (действующая редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://genproc. gov.ru/documents/orders/ document-14257/ (дата обращения: 14.05.2014); 2) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» от 27 ноября 2007 г. № 189 [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14264/ (дата обращения: 14.05.2014).
8. Приказы Генпрокуратуры РФ: 1) от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (действующая редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_74766/ (дата обращения: 10.04.2014); 2) от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base= LAW;n=115969 (дата обращения: 10.04.2014); 3) от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_ doc_LAW_ 119859/#p44 (06.05.2014).
9. Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R (2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятая 6 октября 2000 г. на 724-м заседании представителей министров [Электронный ресурс]. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=1025377#sub_id=100 (дата обращения: 07.05.2014).
10. Рябинина, Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2008. № 1. С. 41-45.
11. Сычёв, Д. А. Уголовно-процессуальные функции прокурора, осуществляемые в ходе досудебного производства // КриминалистЪ. 2013. №1 (12). С. 49-54.
12. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 148534 (дата обращения:
06.05.2014).
