CC BY
73УДК 343.140.01 © Ю. С. Митькова, 2018
Следует ли расширить процессуальные полномочия прокурора при производстве дознания в сокращенной форме (постановка проблемы)
Ю. С. Митькова, Волгоградская академия МВД России. E-mail: [email protected]
В ходе исследования проблем обеспечения законности при производстве дознания в сокращенной форме автор приходит к заключению о целесообразности совершенствования механизма прокурорского надзора в «сокращенном дознании» путем оптимизации системы его полномочий, отражающих специфику данной формы досудебного производства. Обосновывается вывод о необходимости расширения объема прокурорских полномочий с помощью распространения действия полномочия прокурора, предусмотренного п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по вынесению требования об устранении нарушений федерального законодательства на стадию возбуждения уголовного дела ввиду того, что материалы проверки сообщения о преступлении впоследствии могут служить доказательствами по уголовному делу, расследуемому в форме сокращенного дознания. Для оперативного реагирования на выявленные нарушения в действиях (бездействии) дознавателя предлагается скорректировать срок рассмотрения поступившей прокурору жалобы до двух суток. Кроме того, анализируя опыт Республики Казахстан, автор предлагает введение в российском уголовно-процессуальном законодательстве электронной базы данных — Единого реестра досудебного производства по уголовным делам.
Ключевые слова: дознание; дознание в сокращенной форме; прокурор; процессуальный статус прокурора;
полномочия прокурора; дознаватель.
Should the Prosecutor's Procedural Powers be Extended during the Shortened
form of Inquiry? (setting the problem)
Yu. S. Mit'kova, the Volgograd Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: [email protected]
While investigating the problems of legality during shortened inquires the author comes to the conclusion that it is reasonable to improve the machinery of the prosecutor's supervision in "shortened inquires" via optimized system of his powers reflecting this form of pre-trial proceeding. It is proved necessary to extend the scope of prosecutor's powers through the remit of the prosecutor's powers provided for by Article 37 (paragraph 3, part 2) of the Crime Procedural Code of the Russian Federation concerning the requirement to eliminate the violations of the federal legislation to the stage of bringing a criminal action due to the fact that files of checking the reported crime can afterwards become evidence in a criminal case investigated in the form of shortened inquiry. For urgent response to the revealed interrogator's violations of acts (omissions of act) it is suggested to set the time limits for considering the complaint submitted to the prosecutor up to 48 hours. Moreover, analyzing the experience of the Republic of Kazakhstan the author suggests introducing into the Russian criminal procedural legislation electronic database - Unified Pre-Trial Criminal Proceeding Register.
Keywords: interrogation; shortened inquiry; prosecutor; the prosecutor's procedural status; prosecutor's powers; interrogator.
В 2017 г. прокурорами Российской Федерации выявлено 1 149 732 нарушений требований закона при производстве предварительного следствия и дознания, что на 5,5% больше в сравнении с предыдущим годом Статистические сведения свидетельствуют, во-первых, о растущем количестве допуска-
емых следователями и дознавателями нарушений законности, во-вторых, о необходимости совершенствования механизма прокурорского надзора на стадии предварительного расследования.
Следует отметить, что на протяжении почти пятилетнего срока в российском уголовном судопро-
1 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2017 г. URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/1305170/ (дата обращения: 14.01.2018).
изводстве функционирует институт сокращенного дознания.
Согласно данным ИЦ ГУ МВД по Волгоградской области, в 2014 г. окончено 310 уголовных дел, предварительное расследование по которым осуществлялось дознанием в сокращенной форме, в 2015 г. — 248, в 2016 г. — 793, в 2017 г. — 1792 уголовных дела. Таким образом, статистика показывает, что с каждым годом востребованность данного института в практической деятельности органа дознания растет.
Сокращенная форма дознания характеризуется ограниченными сроками производства, возможностью использования в качестве доказательств информации, полученной непроцессуальными способами в ходе проверки сообщения о преступлении, усеченным порядком доказывания по данной категории уголовных дел, спецификой принимаемых дознавателем решений. Имеющая целью исключение нерационального расходования сил и средств органа предварительного расследования, данная форма производства ввиду некоторых особенностей ее нормативной регламентации в то же время создает условия для возможного нарушения прав и законных интересов лиц, вовлеченных в сферу уголовного процесса.
Согласимся с авторами, указывающими, что на современном этапе важнейшим инструментом обеспечения законности досудебного производства в целом и дознания в сокращенной форме в частности выступает прокурорский надзор [1, с. 135; 2, с. 88].
Появление сокращенной формы дознания внесло определенные коррективы в процессуальный статус прокурора в этой сфере деятельности, тем не менее такая корректировка не повлияла на содержание ст. 37 УПК РФ, закрепляющей основные процессуальные полномочия прокурора.
Положения, закрепляющие статус прокурора в сокращенном дознании, нашли свое отражение в отдельных нормах статей главы 321 УПК РФ, а также конкретизированы в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (далее — приказ № 33) 2.
К специальным полномочиям, реализуемым прокурором наряду с общими полномочиями, перечисленными в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в сокращенном дознании можно отнести: проверку обоснованности возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица; проверку исполнения требований ст. 2231 УПК РФ о вручении подозреваемому копии уведомле-
ния о подозрении в совершении преступления и сроках проведения его допроса (п. 13 приказа № 33); проверку соблюдения требований закона об уведомлении прокурора, а также потерпевшего об удовлетворении ходатайства подозреваемого о производстве дознания в сокращенной форме в течение 24 часов с момента вынесения такого постановления (п. 7 приказа № 33); проверку неукоснительного выполнения органами дознания положений ст. 2264 УПК РФ о праве подозреваемого на подачу ходатайства о производстве дознания в сокращенной форме и уведомлении о предельном двухсуточном сроке его подачи с момента, когда ему было разъяснено право о возможности обратиться с соответствующей просьбой (п. 10 приказа № 33); принятие мер к отмене незаконного постановления дознавателя об удовлетворении (отказе в удовлетворении) ходатайства подозреваемого и производстве дознания в сокращенной форме, в случае если оно принято на основании ходатайства подозреваемого, не подписанного его защитником, обязательное участие которого предусмотрено п. 8 ч. 1 ст. 51 УПК РФ, либо при наличии обстоятельств, исключающих производство дознания в данной форме; продление срока дознания в сокращенной форме и др.
Проанализировав нормы, регулирующие правовое положение прокурора в сокращенном дознании, можно выделить основные задачи прокурорского надзора в данной сфере уголовно-процессуальной деятельности.
1. Обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства при принятии решения о производстве дознания в сокращенной форме непосредственно в ходе расследования и на этапе окончания дознания.
2. Надзор за соблюдением сроков сокращенного дознания, порядком и обоснованностью их продления.
3. Надзор за законностью и обоснованностью решений и действий дознавателя при окончании дознания в сокращенной форме.
Как показывают результаты анкетирования дознавателей и начальников подразделений дознания системы органов внутренних дел, несмотря на возросшую востребованность данного правового института, на практике остается много неразрешенных проблем и вопросов относительно его применения, что, несомненно, оказывает влияние на состояние законности производства дознания и надлежащее обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства 3 . В част-
2 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности : приказ Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33 (ред. от 20.01.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Всего опрошено 225 дознавателей и начальников подразделений дознания, проходящих службу в подразделениях до-
знания органов внутренних дел г. Москвы, Республики Калмыкия, Волгоградской и Ярославской областей.
ности, поднимаются вопросы участия прокурора в осуществлении данной формы предварительного расследования. Так, большая часть респондентов (56%) полагает, что помощь прокурора как процессуального руководителя в сложившейся ситуации в значительной степени способствовала бы разрешению проблем. Однако 41% опрошенных считают, что повсеместное и безграничное вмешательство прокурора в процессуальную деятельность дознавателя при данной форме предварительного расследования не способствует обеспечению законности его производства, а, напротив, мешает эффективному расследованию уголовных дел, не представляющих правовой и фактической сложности, и отвлекает дознавателя от выполнения своих функций. Остальная часть опрошенных затруднилась с ответом на данный вопрос.
Указанные результаты анкетирования сотрудников органа дознания, а также данные дополнительного интервьюирования сотрудников и руководителей органа дознания позволяют сформулировать следующие выводы.
Сокращенная форма дознания, характеризующаяся рядом особенностей (в частности, ограниченными сроками и особенностями доказывания), может создавать предпосылки для нарушений прав и законных интересов, прежде всего такого участника, как подозреваемый (обвиняемый). Как известно, любое нарушение лучше предотвратить, чем впоследствии исправлять допущенные ошибки, восстанавливая нарушенные права. Очевидно, что процессуальные ошибки в деятельности органа дознания потребуют и дополнительного времени для устранения, что противоречит принципу процессуальной экономии и влечет необоснованное расходование сил и средств государства и лиц, вовлеченных в данную сферу деятельности.
Законодатель, вводя новую форму дознания, существенным образом реформировал порядок проверки сообщения о преступлении, разрешив производство некоторых следственных и процессуальных действий до возбуждения уголовного дела (ч. 1 ст. 144 УПК РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 2265 УПК РФ при производстве дознания в сокращенной форме дознаватель вправе использовать полученные в ходе проверки сообщения о преступлении материалы в качестве доказательств по уголовному делу.
Таким образом, реализация прокурором своих полномочий по оценке законности дознания в сокращенной форме должна начинаться уже со стадии возбуждения уголовного дела.
На наш взгляд, прокурор должен быть наделен правомочием требовать от органа дознания устранения требований федерального законодательства, допущенных в ходе проведения проверки
сообщения о преступлении в порядке ст. ст. 144145 УПК РФ и в любой момент иметь доступ к собранным на стадии возбуждения уголовного дела материалам, в том числе путем их инициативной проверки, а не только при наличии жалоб от заинтересованных лиц. При этом наличие письменного запроса необходимо, так как позволяет контролировать движение материалов.
Рассматривая вопрос участия прокурора в процессе проверки сообщения о преступлении, важно затронуть актуальную на сегодняшний день проблему реагирования данного субъекта надзора на выявленные нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства посредством вынесения постановления о направлении материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ.
Мы придерживаемся позиции тех авторов, которые настаивают на возвращении прокурору права возбуждения уголовного дела, поскольку существующие полномочия прокурора, предполагающие опосредованный многоступенчатый путь реагирования на обнаружение признаков преступления в рамках осуществления надзора, не обеспечивают надлежащей реализации прокурором своего главного назначения в уголовном процессе [3, с. 110; 4, с. 28-29; 5, с. 15].
В случае возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица о преступлении, подследственном органу дознания, и принятии дознавателем решения о производстве дознания в сокращенной форме, прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы полученные в ходе доследственной проверки материалы соответствовали требованиям, предъявляемым к доказательствам. При выявлении «некачественного» доказательства (объяснения, актов документальной проверки, ревизии и т. д.), сформированного в ходе проверочных мероприятий, а также если полученных сведений недостаточно для установления вины подозреваемого либо подозреваемый, его защитник, потерпевший или его представитель оспаривают достоверность имеющихся доказательств по делу, прокурор вправе требовать производства следственных действий в порядке, предусмотренном УПК РФ в целях получения «полноценных» доказательств.
УПК РФ содержит ряд оснований для возвращения к дознанию в общем порядке в любой момент производства по уголовному делу при выявлении обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 2262 УПК РФ, которые препятствуют производству в сокращенной форме. В соответствии с ч. 3 ст. 2263 УПК РФ подозреваемый, обвиняемый, потерпевший или его представитель вправе заявить ходатайство о прекраще-
нии производства дознания в сокращенной форме и о продолжении производства дознания в общем порядке в любое время до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора, которое по смыслу данной нормы закона подлежит обязательному удовлетворению лицом, в производстве которого находится уголовное дело.
Прокурор, используя полномочия, предусмотренные пп. 3, 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, вправе в порядке осуществления надзора отменить незаконное или необоснованное постановление дознавателя, начальника подразделения дознания о производстве дознания в сокращенной форме (в том числе при наличии оснований, установленных ч. 1 ст. 2262 УПК РФ) и возвратить уголовное дело дознавателю для производства дознания в общем порядке либо внести требование об устранении нарушения федерального законодательства. Изучение правоприменительной практики, относящейся к данной проблематике 4, показало, что в 33% случаев прокуроры реагируют на выявленное нарушение именно посредством внесения требования. Однако, на наш взгляд, использование данного полномочия правомерно, если речь идет не о нарушениях, связанных с вынесением поднадзорными органами незаконных и необоснованных постановлений, для устранения которых законодателем предусмотрен особый порядок реагирования путем отмены указанных решений (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Аналогично необходимо поступать прокурору в случае установления незаконности постановлений дознавателя об отказе в удовлетворении ходатайства о производстве дознания в сокращенной форме, а также о прекращении дознания в сокращенной форме и продолжении производства по уголовному делу в общем порядке.
Важно учитывать, что на практике часто дознаватель при наличии оснований и условий для производства дознания в сокращенной форме вообще не разъясняет подозреваемому право на заявление соответствующего ходатайства. Практика реагирования прокурора на подобное нарушение норм УПК РФ в подразделениях дознания неоднозначна. Так, по большинству изученных уголовных дел, предварительное расследование по которым осуществлялось в форме дознания (73%) в органах дознания Волгоградской области за период 2014-2016 гг., отсутствовали какие-либо сведения о разъяснении подозреваемому права на производство дознания в сокращенной форме, и только по 15% от указанного количества уголовных дел имелись представления прокурора, вынесенные по окончании дознания, в которых указывалось на данные нарушения.
По 10% уголовных дел прокурором внесены требования об устранении подобных нарушений в уголовно-процессуальной деятельности дознавателя на основании жалоб защитников подозреваемых, поданных в порядке ст. 124 УПК РФ. Это свидетельствует о том, что, как правило, прокурору становится известно о допущенных дознавателем ошибках в этой части лишь при поступлении к нему дела с обвинительным актом либо при наличии жалоб заинтересованных лиц, что исключает возможность своевременного реагирования на нарушения требований УПК РФ.
Что касается надзора прокурора за соблюдением сроков дознания в сокращенной форме, то здесь согласимся с авторами, которые ставят под сомнение продуктивность самой процедуры сокращенного дознания, поскольку на практике часто не хватает времени на квалифицированное расследование уголовного дела [6, с. 212; 7, с. 118].
Обоснованным видится предложение М. В. Зотовой об установлении оптимального срока для перехода от дознания в общем порядке к сокращенной форме — не более 6 суток с момента возбуждения уголовного дела и определении следующих сроков: не более 3 суток для допроса потерпевшего, не более 2 суток для заявления подозреваемым ходатайства о производстве дознания в сокращенной форме, не более 24 часов для рассмотрения дознавателем указанного ходатайства [8, с. 9]. Соответственно, эффективность полномочий прокурора за соблюдением сроков рассматриваемого вида дознания напрямую зависит от законодательного решения самой проблемы процессуальных сроков.
Полномочие прокурора по рассмотрению жалоб участников уголовного процесса в порядке ст. 124 УПК РФ на действия (бездействие) и решения дознавателя, принимаемые им в ходе производства дознания в сокращенной форме, также требует некоторой законодательной корректировки. Очевидно, что при ограниченном сроке дознания в сокращенной форме рассмотрение жалоб должно быть оперативным, объем материалов, содержащихся в уголовных делах данной категории, как правило, незначительный, и их проверка не представляет особой сложности для прокурора. Поэтому полагаем закономерным установить двухсуточный срок рассмотрения подобных жалоб без возможности его продления.
Вместе с тем у прокурора должна быть не формальная, а реальная возможность реагировать на выявленные нарушения, учитывая и без того минимальные сроки сокращенного дознания.
4 Всего изучено 320 уголовных дел, находящихся в производстве подразделения дознания ГУ МВД по г. Москве, ГУ МВД России по Волгоградской области.
Для решения указанных проблем прежде всего следует дать ответ на вопрос о том, каким образом прокурор должен оперативно предупредить и (или) выявить нарушения, допущенные на этапе проверки сообщения о преступлении, подследственном органу дознания, и в ходе расследования в сокращенной форме дознания.
Основным средством получения доступа к материалам находящегося в производстве уголовного дела является направление прокурором, в соответствии с ч. 21 ст. 37 УПК РФ, мотивированного письменного запроса об ознакомлении с ними.
Право прокурора ознакомиться с материалами проверки сообщения о преступлении вытекает из содержания ч. 4 ст. 146 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ, и то лишь при наличии уже принятого решения по результатам проверки в порядке ст. ст. 144-145 УПК РФ, законность и обоснованность которого вызывают сомнение у прокурора. Полагаем, отсутствие прямого указания в ст. 37 УПК РФ на право прокурора истребовать материалы «доследственной» проверки существенным образом сужает возможности прокурорского надзора в уголовном процессе, тем более когда имеются все основания полагать, что в перспективе материалы станут уголовным делом, производство по которому может осуществляться в форме сокращенного дознания.
Но эффективны ли постоянные и мотивированные запросы? Во-первых, мотивированность в данном случае означает, что у прокурора должен быть повод для ознакомления с материалами уголовного дела или материалами проверки (как правило, это наличие жалобы заинтересованного лица), а возможность инициативного превентивного изучения материалов уголовно-процессуальным законодательством не предусмотрена. Во-вторых, постоянные запросы мешают нормальной реализации прокурором своей контролирующей функции в сфере дознания по уголовным делам и отвлекают дознавателя от работы.
В данной ситуации весьма полезно обратиться к передовому опыту зарубежных стран. Например, в Республике Казахстан с 2015 г. успешно функционирует электронная система Единого реестра досудебных расследований (далее — ЕРДР), ведение которого осуществляется в соответствии с приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 19 сентября 2014 г. 5 Руководящая роль в этом направлении отведена прокуратуре. Ответственные лица, ведущие досудебное расследование по уголовным делам, имеют доступ к электронной базе данных, в которую вно-
сятся: сообщение о преступлении; все процессуально значимые решения, которые заверяются электронной цифровой подписью должностного лица, принявшего процессуальное решение, за исключением отдельных случаев, предусмотренных УПК и требующих согласования или утверждение прокурора.
В контексте настоящей статьи преимущество данной формы взаимодействия органов досудебного расследования и прокуратуры состоит в том, что прокурор в любое время в режиме онлайн имеет доступ к материалам, размещенным в ЕРДР в целях осуществления надзорной деятельности. Кроме того, у лиц, обратившихся с заявлением или иным сообщением о преступлении, появляется доступ к информации о принятых решениях по его обращению, что выступает безусловной дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве.
Полагаем, российскому законодателю необходимо в ближайшее время разработать электронные ресурсы, позволяющие своевременно и эффективно контролировать уголовно-процессуальную деятельность органов предварительного расследования, тем более в рамках производства дознания в сокращенной форме, характеризующегося ограниченными сроками расследования и усеченной процедурой доказывания. Подводя итог изложенному, следует констатировать, что в настоящее время прокурор не обладает достаточным объемом полномочий, позволяющих ему эффективно осуществлять функцию надзора за законностью досудебного производства. В большей степени это относится к стадии возбуждения уголовного дела. Некоторое расширение его полномочий в сокращенных процедурах не ущемит процессуальной самостоятельности дознавателя, но усилит гарантии соблюдения прав личности в уголовном судопроизводстве. Так, целесообразно внесение следующих изменений в нормы УПК РФ, регулирующие правовое положение прокурора в досудебном производстве, в частности в дознании в сокращенной форме, позволяющих адаптировать их под новую форму расследования:
1. Наделить прокурора правом истребовать материалы проверки сообщения о преступлении, подследственном органам дознания на основании письменного запроса.
2. Установить, что полномочие прокурора по внесению требования об устранении нарушений федерального законодательства должно распространяться на стадию возбуждения уголовного дела.
5 Об утверждении Правил приема и регистрации заявления, сообщения или рапорта об уголовных правонарушениях, а также ведения Единого реестра досудебных расследований : приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 19 сентября 2014 г. № 89 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 26 сентября 2017 г.) URL: http://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=3161 (дата обращения: 15.02.2018).
3. Сократить до двух суток срок рассмотрения жалобы, поданной прокурору в порядке ст. 124 УПК РФ на действия (бездействие), решение дознавателя, допущенные при рассмотрении ходатайства подозреваемого о производстве дознания в сокращенной форме и в ходе расследования уголовного дела в данной форме дознания.
Мировая тенденция внедрения информационных технологий в деятельность государства по
оказанию государственных услуг диктует необходимость идти в ногу со временем, расширяя возможности использования электронных баз данных и в сфере уголовного судопроизводства. В целях повышения качества досудебного производства и прокурорского надзора российскому законодателю следует разработать положение о введении единого реестра досудебного производства по уголовным делам.
Список литературы
1. Семенцов В. А., Пестов А. Д. О процессуальных полномочиях прокурора при производстве дознания в сокращенной форме // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 7.
2. Спирин А. В., Журавлева Н. И. Особенности прокурорского надзора за производством дознания в сокращенной форме // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2018. № 1(43).
3. Колосович М. С. Теоретические и практические проблемы возбуждения уголовного дела по постановлению прокурора // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2012. № 1(20).
4. Чубыкин А. В. Реализация полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2011. № 4.
5. Сычев Д. А. Содержание и реализация прокурором функций надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.
6. Никаноров С. А. Процессуальное положение прокурора при производстве дознания в сокращенной форме // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2014. № 4 (30).
7. Семенцов В. А. О гарантиях прав личности при производстве дознания в сокращенной форме // Актуальные проблемы обеспечения прав участников уголовного процесса: сб. мат-лов всероссийской научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2013.
8. Зотова М. В. Дознание в сокращенной форме в российском уголовном процессе : дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2016.
